72/1995. (XII. 15.) AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, valamint az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tágyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, valamint jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és megszüntetése iránt előterjesztett indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
I. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely azt sérelmezi, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Áe.) megállapított ügyintézési határidők nem jogvesztő jellegűek.
II. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az Áe. az ügyfelek számára nem biztosít hatékony jogi eszközt a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére.
Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy az alkotmányellenes helyzetet 1996. december hó 31. napjáig szüntesse meg.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Áe. 15. §-a fő szabályként azt írja elő, hogy az államigazgatási szervnek vagy államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek az érdemi határozatát "a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül" meg kell hoznia. Az Áe. 3. §-a azt is rögzíti, hogy a honvédelmi, a külkereskedelmi igazgatási és más, az Áe.-ben tételesen felsorolt eljárásokban törvény megengedheti az általános - így a határidőre vonatkozó - eljárási szabályoktól való eltérést.
2. Az indítványozó álláspontja szerint "a jogegyenlőség elvét sérti minden olyan - mulasztásban megnyilvánuló - szabályozatlan, illetőleg egyoldalúan szabályozott jogi helyzet, amikor az állampolgárok kiszolgáltatottak a hatóságoknak". Előadja, hogy míg a különféle eljárási törvényekben előírt határidők be nem tartása "a laikus állampolgárra nézve jogvesztő" következménnyel jár, addig a közfeladatokat ellátó államigazgatási szervek gyakorlatilag "minden konzekvencia nélkül" késlekedhetnek az ügyintézésben. Szembeállítja a vélt jogalkotói egyoldalúságot a polgári eljárásjogban "általános érvénnyel rendezett" szabályozással. Érvelése szerint az államigazgatási szervek, "ha valamely ok folytán hatóság elé kerülve - deklaráltan egyenlők a törvény előtt, akkor nem lehet jogos az az alaphelyzet, hogy az azt megelőző időszakban nincsenek jogegyenlőségben". Arra is utal az indítványozó, hogy a hatóságoknak kiszolgáltatott állampolgárokat "a késedelem okán különféle joghátrányok érik", a hatóságokat viszont nem. Az indítványozó végkövetkeztetése szerint az "államigazgatási határidők be nem tartása ugyanolyan jogvesztő kell legyen, mint a laikus állampolgárokra nézve jogvesztően előírt határidők be nem tartása."
Mindezek miatt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség mellett a szabályozás sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében és 77. § (2) bekezdésében meghatározott jogegyenlőség, valamint az Alkotmány 70/A. §-ában előírt hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét.
3. Az indítvány megalapozatlan.
3.1. Az Áe. és más törvények államigazgatási eljárási rendelkezései közérthetően szabályozzák mind az ügyfelek beadványaira, mind a döntésekre feljogosított szervek intézkedéseire irányadó határidőket. Meghatározott mulasztásokhoz jogvesztő következményeket fűznek, más mulasztásokat viszont ilyen jogkövetkezménnyel nem szankcionálnak. A szabályozás tételes, a törvényhozót tehát az ügyintézési határidő túllépését jogvesztő hatállyal nem sújtó szabályozási megoldása miatt jogalkotói mulasztás nem terheli.
3.2. Az államigazgatási szerv vagy az államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szerv nem az "egyik fél" az eljárás során; nem ügyfél, hanem - a jogszabályi előírások feltételei szerint - éppen az ügyfelek jogait és kötelezettségeit megállapítani hivatott hatóság. Alapvető feladata az ügyfelek kérelmeiben, jogvitáiban s egyéb közigazgatási jogviszonyaiban való elfogulatlan döntés. Mivelhogy más a hatóság és más az ügyfél államigazgatási eljárásban betöltött szerepe és helyzete, a hatósági intézkedésekhez, illetve az ügyfél beadványaihoz kapcsolódó jogszabályi következményeket sem lehet azonos módon szabályozni. Nem "egyoldalúság" tehát, ha az ügyfél bizonyos jogi cselekményéhez - pl. a fellebbezés késedelmes benyújtásához - a jogszabály jogvesztő következményt fűz, az államigazgatási szerv határidő-mulasztását pedig nem sújtja ilyen következménnyel. A törvényhozónak ugyanis a jogbiztonság követelményét a szabályozás során feltétlenül szem előtt kell tartania. Egyaránt sértené a jogbiztonság alkotmányos követelményét, ha pl. a fellebbezést jogvesztő határidő nélkül lehetne benyújtani, vagy ha pl. a határidőt - akár objektív okból, akár elbírálói mulasztás miatt - túllépő hatóság döntését nem lehetne érvényesnek tekinteni. Mindkét esetben ugyanis vitás jogviszonyok tömege - sem köz-, sem magánérdekkel meg nem indokolhatóan - lezáratlanul maradna.
3.3. Az államigazgatási szerv jogerős határozatát bíróság előtt meg lehet támadni. A bírósági felülvizsgálat során természetesen az államigazgatási szerv peres féllé válik, s rá a bírósági intézkedések ugyanúgy vonatkoznak, mint az ellenérdekű felekre. A törvény előtti egyenlőség a bíróság előtt tehát maradéktalanul megvalósul. Az "ezt megelőző időszakban" - ahogyan az indítványozó fogalmaz - azonban a döntést hozó hatóság és az ügyfelek "nincsenek jogegyenlőségben". Elsősorban a közhatalmi feladatokat ellátó szervek kötelessége, hogy jogszolgáltatásuk során bármilyen hátrányos megkülönböztetéstől tartózkodjanak. Ezt a tilalmat azonban nem lehet összetéveszteni a döntést hozó szervek és az ügyfelek jogszabály szerint eltérő eljárásbeli helyzetével.
3.4. Az Áe. - a hatáskör és az illetékesség kötelező betartásától kezdődően, az ügyintéző vagy az államigazgatási szerv eljárásból való kizárásán keresztül, a jogorvoslat, felügyeleti intézkedés és a határozatok bírósági felülvizsgálata lehetőségéig - számos előírást tartalmaz az államigazgatási eljárás törvényességének garantálására. A határozathozatali kötelezettség teljesítése a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 13. és 16. §-a nyújtotta lehetőség igénybevétele útján, illetőleg az állampolgári jogok országgyűlési biztosa révén is elősegíthető. Ha mindezek ellenére az államigazgatási szerv a közhatalom gyakorlása során kifejtett tevékenységével, illetőleg ennek elmulasztásával kárt okoz, akkor - a Polgári Törvénykönyv 349. §-a szerint - az államigazgatási jogkörben okozott kárért fennálló felelőssége is megállapítható. Téves tehát az a kategorikus indítványozói állítás, hogy az eljárási szabályok hatósági megszegésének nincs semmilyen - törvényileg is szabályozott - jogkövetkezménye.
4. Mivelhogy az Alkotmánybíróság a késedelmes közigazgatási ügyintézés jogvesztő hatállyal való törvényi szankcionálásának hiányát nem tekintette sem mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek, sem az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében, sem a 70/A. §-ában, sem pedig a 77. § (2) bekezdésében előírt, a törvény előtti hátrányos megkülönböztetést nélkülöző jogegyenlőség megsértésének, ezért az indítványt elutasította.
II.
1. Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt - még a kérelemre indult eljárásokban sem - az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát - a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán - kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények - kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai - csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
2. A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények - a polgári perrendtartástól eltérőn - különféle határidőket írnak elő. Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő - az Áe. 60. §-ára figyelemmel - irányadó a fellebbezés elbírálására is. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet (a felsorolást hosszan lehetne még folytatni) hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát - beadványa jogszerű elbírálása érdekében - a hatósághoz fordulni. Az eljárásban az ügyfél nincs mellérendeltségi pozícióban a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervvel, s csupán annyi eljárási joga van, amennyit számára az eljárási jogszabályok kifejezetten biztosítanak. A hivatalból indult eljárások többsége is kihat számos állampolgárra. A hivatalból kiadott határozat ugyanis többnyire életet, testi épséget, egészséget véd, illetve biztonságot, jogvédelmet nyújt az ügyben érintett kisebb vagy nagyobb közösség számára. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos méretű magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál. A jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül ezért ama törvényhozói mulasztás miatt, mely az egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők - a közigazgatási szerv mulasztásából eredő - be nem tartása ellen nem nyújt hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.
3. Az Alkotmánybíróság rámutat: az ügyfél nem volt mindig eszköztelen az államigazgatás hallgatásával szemben. Az Áe. eredeti - az Országgyűlés által 1957-ben elfogadott - szövege ugyanis "panasz" elnevezés alatt önálló jogorvoslati fajtát vezetett be. Az erről szóló rendelkezés a következőket tartalmazta:
"Az ügy érdemében hozott államigazgatási határozat, továbbá intézkedés ellen panasszal élhet az, akinek jogát vagy jogos érdekét a határozat vagy intézkedés sérti. Az érdekelt panasszal élhet abban az esetben is, ha az államigazgatási szerv a határozathozatalra, illetőleg intézkedésére irányuló kötelezettségét elmulasztja." [64. § (1) bek.]
Az államigazgatási szerv mulasztása ellen irányuló panasz elbírálása a mulasztó szerv közvetlen felettes szervének hatáskörébe tartozott.
A későbbiek során a panasz helyébe a "felülvizsgálati kérelem" elnevezésű jogorvoslati fajta lépett, amely azonban 1981-ig épp úgy felhasználható volt a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés orvoslására, mint korábban a panasz.
Az Áe. 1981. évi általános felülvizsgálata során azonban a felülvizsgálati kérelem ez irányú alkalmazásának lehetőségét megszüntették. Ennek okairól az 1981. évi I. törvényhez - még törvényjavaslat korában - készített miniszteri indokolás az alábbiakat írta:
"Ez idő szerint a felülvizsgálati kérelem kettős funkciót tölt be: irányulhat az ügy érdemében hozott államigazgatási határozat felülvizsgálatára, de felhasználható arra is, hogy az ügyfél az államigazgatási szerv határozathozatalra, illetőleg intézkedésre irányuló kötelességének elmulasztását sérelmezze. A javaslat szerint a felülvizsgálati kérelem utóbbi funkciója megszűnik. Ha az államigazgatási szerv nem tesz eleget eljárási kötelességének, az ügyfél a 4. § (1) bekezdése alapján a felettes szervtől kérheti, hogy utasítsa a hatáskörrel rendelkező illetékes szervet az eljárásra, illetőleg a határozathozatalra."
Kétségtelen, hogy az Áe. jelenleg is hatályos, hivatkozott rendelkezése kimondja: "Az államigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."
Az államigazgatás hallgatása estén a felettes szervhez való fordulás lehetősége azonban az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jelenlegi helyzetben a következő okokból nem tekinthető hatékony jogvédelmet nyújtó eszköznek:
a) Az Áe. 1981. évi átfogó felülvizsgálata során a törvényalkotó egy olyan központosított államigazgatási szervezettel számolt, amelyen belül - a Minisztertanács kivételével - minden szervnek valamennyi ügykategóriára pontosan megállapítható felettes szerve van, s az utóbbi rendelkezik olyan eszközökkel, amelyek alkalmazásával érvényt tud szerezni utasításának, azaz rá tudja venni (szükség esetén kényszeríteni) a mulasztást elkövető szervet a határozathozatalra.
Időközben azonban a helyzet alapvetően megváltozott. Ma a közigazgatási szervezet két alrendszerre bomlik: az államigazgatásra és az önkormányzati igazgatásra. Az utóbbi körébe nem csupán a helyi és a területi önkormányzatok tartoznak, hanem azok az egyre növekvő számú köztestületek is, amelyek törvényi felhatalmazás alapján közfeladatokat látnak el, így egyebek között az Áe. hatálya alá tartozó döntéseket hoznak.
Az önkormányzati igazgatás körében a "felettes szerv" fogalma gyakran értelmezhetetlen, mert a döntésre jogosult szervnek a szó klasszikus értelmében nincs "felettes" szerve. Igaz ugyan, hogy a kormányzat az arra feljogosított államigazgatási szervek útján ellenőrzést gyakorol az önkormányzati igazgatási szervek hatósági tevékenysége felett, azonban az ellenőrzési jogkörrel felruházott szervnek nincs utasítási joga, ezért az Áe. 4. §-ának (1) bekezdése gyakran alkalmazhatatlan.
b) Alkotmányossági szempontból a felettes szervhez való fordulás amiatt sem tekinthető az ügyfél jogsérelmének elhárítására alkalmas, hatékony eszköznek, mert az Áe. még arra nézve sem állapít meg határidőt, hogy a felettes szerv - amennyiben ilyen egyáltalán van - mennyi időn belül köteles elbírálni az ügyfélnek az Áe. 4. § (1) bekezdésére alapított kérelmét.
A kifejtettek folytán - döntően a közigazgatási rendszer átalakulása miatt, amelyre az eljárásjogi törvényalkotás mind ez ideig nem reagált - az ügyfél kiszolgáltatott helyzetbe került és gyakran eszköztelen a közigazgatás hallgatásával szemben.
4. A jogalkotó többféle módon is orvosolhatja a jogalkalmazási mulasztást. Erre nézve a demokratikus jogállamokban számos eljárásjogi megoldás alakult ki. Egyes jogrendszerekben a közigazgatás meghatározott idejű hallgatása elutasító döntésnek minősül, mely ellen természetszerűleg fellebbezésnek van helye. Más jogrendszerekben, ha az illetékes közigazgatási szerv határidőn belül nem ad ki határozatot, elveszíti döntési jogosultságát, s az a felettes szervére háramlik át. Van olyan jogrendszer is, ahol bíróság útján lehet kikényszeríteni a közigazgatási döntéshozatalt.
A megoldás kimunkálásának időigényességére s választott törvénykiegészítési javaslatok és módosítások országgyűlési elfogadásának ugyancsak megfelelő időigényére figyelemmel az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. § (7) bekezdésében adott felhatalmazás alapján 1996. december 31-i határidővel hívta fel az Országgyűlést elmulasztott jogalkotói feladatának a 49. § (2) bekezdésében foglalt előírás szerinti teljesítésére.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró