64/1997. (XII. 17.) AB határozat

az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló T/4752. sz. törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

I.

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló T/4752. sz. törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés c) pontjában, továbbá a 12. § (3) bekezdésében meghatározott rendelkezések alkotmányellenesek.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a T/4752. sz. törvényjavaslat

- nem biztosítja az Alkotmánybírósághoz benyújtandó alkotmányossági panasz intézményét az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében meghatározott kötelező népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezés Országgyűlés által történő elutasítása esetén, továbbá

- nem biztosít jogorvoslati lehetőséget a 9. § (1) bekezdésben meghatározott mérlegelésen alapuló népszavazás kezdeményezésére jogosultak részére az Országgyűlés elnökének a 9. § (2) bekezdés szerinti kezdeményezést elutasító döntése ellen.

3. Az Alkotmánybíróság a T/4752. sz. törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés a) és b) pontjai alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt elutasítja, az értelmezésére vonatkozó kérelmet pedig visszautasítja.

Visszautasítja továbbá az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozat módosítására irányuló indítványt is.

II.

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: Ha az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapító határozatában a jogalkotási feladat teljesítésére olyan határidőt állapított meg, amelynek lejárta egyben az ugyanabban a tárgykörben alkotmányellenesnek nyilvánított törvény megsemmisítésének időpontja is, és e határidő folyása alatt a mulasztást megszüntető törvényjavaslat, illetőleg az elfogadott, de ki nem hirdetett törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatára kerül sor, az eredetileg megjelölt határidő az alkotmánybírósági eljárás időtartamával meghosszabbodik. Ha az előzetes vizsgálat a törvényjavaslat vagy az elfogadott, de ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességét állapítja meg, az eredetileg megállapított határidő újra kezdődik. Az ennek megfelelő új határidőt az Alkotmánybíróság az előzetes alkotmányossági vizsgálat tárgyában hozott határozatában megállapítja.

2. Ha a jogalkotási feladat elvégzésének határideje egybeesik az ugyanazon tárgyban alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabály megsemmisítésének napjával, a jogalkotó akkor tesz eleget feladatának, ha az új jogszabály legkésőbb az ezt követő napon hatályba lép.

3. A fentiek értelmében a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvénynek az 52/1997. (X. 14.) AB határozat III. pontjában alkotmányellenesnek nyilvánított, és nem a határozat közzétételének napjával megsemmisített rendelkezései 1998. március 6-án vesztik hatályukat. Ugyaneddig a napig köteles az Országgyűlés az ugyanebben a határozatban megjelölt jogalkotói feladatának eleget tenni.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Ötvenkét országgyűlési képviselő indítványt nyújtott be az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló T/4752. sz. törvényjavaslat (a továbbiakban: Törvényjavaslat) alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára.

Az indítványozók kifejtették, hogy a Törvényjavaslat 9. § (3) bekezdése nem választja élesen ketté a mérlegelés alapján elrendelhető (fakultatív) és a kötelező népszavazásra vonatkozó szabályokat, ezáltal értelmezéstől függővé válik, hogy ugyanazon tartalmú kérdésben történő újabb kezdeményezés esetén a kötelező népszavazás valóban elsőbbséget élvez-e. Ezzel összefüggésben kérték a 9. § (3) bekezdés a) és b) pontjainak értelmezését, amennyiben a felvetett probléma alkotmányos értelmezés útján megoldható.

Külön kérték a 9. § (3) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítását, mivel álláspontjuk szerint nem felel meg az alapjogkorlátozás Alkotmányba foglalt rendjének a népszavazásra irányuló kezdeményezés törvényi korlátozása, ha ugyanazon tartalmú kérdésben két éven belül népszavazást tartottak. E problémával összefüggésben, továbbá aránytalan korlátozásnak tartják az indítványozók, hogy a kezdeményezés kétéves moratóriuma arra az esetre is vonatkozik, amikor a hasonló tartalmú kérdésben tartott korábbi népszavazás eredménytelen volt.

Kiegészítő indítványukban előadták, hogy a Törvényjavaslat nem biztosít jogorvoslati lehetőséget a népszavazás kezdeményezését elutasító döntésekkel szemben, így nincs lehetőség az 52/1997. (X. 14.) AB határozat szerinti alkotmányossági panasz benyújtására sem, ha "az Országgyűlés az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése hatálya alá tartozó népszavazást ugyanezen törvényhely (5) bekezdésének valamelyik pontja alapján utasítja el."

Az indítványozók álláspontja, hogy a fönt felsorolt okok miatt a Törvényjavaslat sérti az Alkotmány 2. § (2) bekezdését, a 8. § (2) bekezdését, valamint a 28/C. § (2) és (4) bekezdéseit, továbbá nem tesz maradéktalanul eleget az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban megállapított követelményeknek.

Végül a kiegészítő indítványban kérelmet fogalmaztak meg az 52/1997. (X. 14.) AB határozat módosítása tárgyában. Az Alkotmánybíróság e határozatában a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény rendelkezéseit 1997. december 31. napjával semmisítette meg. Az indítványozók szerint - többek között az általuk kezdeményezett előzetes normakontrollra tekintettel - az Országgyűlés jogalkotói feladatát e határidőre nem tudja teljesíteni.

II.

1. A Törvényjavaslat vizsgált rendelkezései a következőek:

"9. § (1) A fakultatív népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést a köztársasági elnök, a Kormány, illetőleg az országgyűlési képviselők egyharmada az Országgyűlés elnökéhez nyújthatja be.

(2) A törvényben foglalt feltételeknek meg nem felelő kezdeményezést az Országgyűlés elnöke elutasítja.

(3) Ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés, ha

a) az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet hitelesítette, vagy

b) az Országgyűlés, illetőleg az Országgyűlés elnöke a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést nem utasította el, vagy

c) a kérdésben két éven belül népszavazást tartottak."

"12. § (3) Ugyanazon tartalmú kérdésben [Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése] két éven belül nem lehet újabb népszavazást tartani."

2. Az Alkotmánynak az ügy szempontjából irányadó rendelkezései a következőek:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.

(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.

(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.

(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.

(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:

a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,

b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,

c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről,

d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,

e) az Országgyűlés feloszlásáról,

f) a Kormány programjáról,

g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről,

h) a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról,

i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról,

j) a közkegyelem gyakorlásáról.

(6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott."

III.

Az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.) - az Alkotmány 70. § (1) bekezdésére és korábbi döntéseire utalva - megállapította, hogy a választópolgároknak a népszavazással kapcsolatos joga politikai alapjog (ABK 1997. október, 349.).

1. Az Alkotmány 1997. évi LIX. törvénnyel történő módosítása - többek között - beiktatta a 28/C. § (5) bekezdést, amely meghatározza, hogy mely esetekben nem lehet országos népszavazást tartani. Az országos népszavazásból kizárt tárgykörök ezáltal alkotmányi szintű szabályokká váltak. Ez a felsorolás az Alkotmány szintjén teljes körű és kimerítő felsorolásnak minősül, ami azt jelenti, hogy e politikai alapjog korlátozására - a népszavazás tiltott tárgykörei, illetve a további kizáró okok meghatározása tekintetében - csak az Alkotmány keretei között kerülhet sor. Az Alkotmány 28. § (5) bekezdése nem tartalmaz felhatalmazó rendelkezést a további törvényi szintű szabályozásra, így a törvényhozás útján nem határozhatók meg az Alkotmány 28. § (5) bekezdésén túli kizáró okok.

A Törvényjavaslat a 9. § (3) bekezdés c) pontjában, továbbá a 12. § (3) bekezdésében megfogalmazott az a szabálya, amely szerint ugyanazon tartalmú kérdésben két éven belül nem lehet tartani újabb népszavazást, kizáró oknak minősül. Mivel az Alkotmány maga tartalmazza - a kizárólagos szabályozás igényével - azokat az eseteket amikor nem tartható országos népszavazás, ezért minden további törvényi szűkítés szembe kerül az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésével.

Az Alkotmánybíróság a törvényi szintű szabályozás miatt állapította meg a Törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés c) pontjának, továbbá - az ugyanazon normaszöveget tartalmazó - 12. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét.

2. Az Alkotmánybíróság a Törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványozói érveket nem tartotta megalapozottnak. Ezzel összefüggésben nem tekinthető az sem alkotmányellenesnek, hogy a kétéves moratórium meghatározása nem tesz különbséget eredménytelen vagy eredményes népszavazás között. Az eredménytelen népszavazás lényegében azt fejezi ki, hogy az adott kérdésben a nép, a népszuverenitás kivételes formája útján nem kívánt dönteni: a döntést a képviseleti szervre bízta. (Ebben az esetben tehát nem a politikai alapjog korlátozásáról, hanem állampolgári jogok nem gyakorlásáról van szó.) Ez a megoldás összhangban van az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében már állást foglalt e tárgyban, így - többek között - hangsúlyozta, hogy "a népszavazáson való meg nem jelenés is a népakarat kifejeződése legalábbis abban a vonatkozásban, hogy a meg nem jelentek nem tartották szükségesnek a döntés jogának Országgyűléstől való elvonását." (894/B/1990. AB határozat ABH 1990. 247., 248.).

IV.

Megalapozottak a jogorvoslat hiányát kifogásoló indítványozói felvetések.

1. Az Alkotmánybíróság az ABh.-ban megállapította, hogy: "az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében megjelölt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság megköveteli, hogy a törvény létesítsen megfelelő jogintézményt a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára". (ABK 1997. október, 349.). E követelménynek megfelelően a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (1) bekezdése - mind a fakultatív, mind a kötelező választópolgári kezdeményezésű népszavazásra kiterjedően - úgy rendelkezik, hogy "az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást az Alkotmánybíróság soron kívül bírálja el".

A szükséges aláírások összegyűjtése és az aláírások hitelesítése után eltérnek a fakultatív (legalább 100 000 aláírást igénylő) és kötelező (legalább 200 000 aláírást igénylő) választópolgári kezdeményezésű népszavazás eljárásában biztosítandó jogorvoslat alkotmányos követelményei.

Fakultatív népszavazás esetében az Országgyűlés az Alkotmány keretei között szabadon dönt az elrendelés kérdésében [az Alkotmány 28/C. § (4) bekezdéséből eredően]. Ezekben az esetekben, ahogy az ABh. is megállapította: az Országgyűlés mérlegelésén múlik az elrendelés kérdésében való döntés meghozatala, az ügy ura teljesen a népképviseleti szerv, egészen a népszavazás eredményes lefolytatásáig (ABK 1997. október, 353.).

Kötelezően elrendelendő népszavazás esetén az Országgyűlés az elrendelés kérdésében ilyen szabadsággal nem rendelkezik, ezt az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése kizárja. Az Alkotmánynak megfelelő népszavazást az aláírásgyűjtő íveken szereplő kérdések alapján az Országgyűlés köteles elrendelni.

Arra az esetre, ha az Országgyűlés a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést elutasítja, a Törvényjavaslat alkotmányossági szempontból kielégítő megoldást nem tartalmaz, ugyanis az Alkotmánybíróság alkotmányossági panasz keretében azt nem vizsgálhatja felül.

2. A köztársasági elnök, a Kormány és az országgyűlési képviselők egyharmada által kezdeményezett népszavazás esetén [9. § (1) bekezdés] az Országgyűlés elnöke önállóan dönt arról, hogy a kezdeményezés megfelel-e törvényben foglalt feltételeknek [9. § (2) bekezdés]. Mivel ebben az esetben csak mérlegelés alapján elrendelendő népszavazásról lehet szó, az Országgyűlés - a kezdeményezés Országgyűlés elnöke általi elfogadása után - dönt a népszavazás elrendeléséről és elutasításáról egyaránt (csakúgy mint a legalább 100 000 hiteles aláírással kezdeményezett népszavazás elrendelése tárgyában).

A Kormány, a köztársasági elnök és az országgyűlési képviselők egyharmada általi kezdeményezés esetén az Országgyűlés elnökének a kezdeményezés vizsgálatára irányuló joga az az első - a jogi szabályozás által megragadható - mozzanat, ahol megnyugtatóan tisztázni lehet a feltenni szándékozott kérdések alkotmányosságát (választópolgári kezdeményezésű népszavazás esetén értelemszerűn ez az első mozzanat az aláírásgyűjtő ív hitelesítése).

Az Országgyűlés elnökének döntése és az aláírásgyűjtő-ív hitelesítése során az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) által hozott döntés is az Alkotmányban és a törvényben foglalt feltételek vizsgálatára irányul. A jogállamiságból eredő jogbiztonság követelménye alapján - a jogorvoslati jog biztosítása szempontjából - a két döntés azonos megítélést igényel.

A köztársasági elnök, a Kormány és az országgyűlési képviselők egyharmada által kezdeményezett népszavazás esetén is teljesül az ABh.-ban meghatározott azon követelmény, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében megjelölt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság megköveteli, hogy a törvény létesítsen megfelelő jogintézményt a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára (ABK 1997. október, 349.). Nem érvényesül viszont azonos jogorvoslati jogosultság. Míg a választópolgári kezdeményezésű népszavazások esetén a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (1) bekezdése alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítése kapcsán hozott OVB döntés ellen kifogást lehet benyújtani az Alkotmánybírósághoz, addig az Országgyűlés elnökének - az alkotmányos és törvényes feltételek tárgyában hozott - döntése ellen a jogorvoslati jog nem biztosított.

3. Az Alkotmánybíróság tehát az ABh.-ra tekintettel megállapította, hogy a Törvényjavaslat nem biztosítja az Alkotmánybírósághoz benyújtandó alkotmányossági panasz intézményét az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében meghatározott kötelező népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezés Országgyűlés által történő elutasítása esetén, továbbá, nem biztosít jogorvoslati lehetőséget a 9. § (1) bekezdésben meghatározott mérlegelésen alapuló népszavazás kezdeményezésére jogosultak részére az Országgyűlés elnökének a 9. § (2) bekezdés szerinti kezdeményezést elutasító döntése ellen.

V.

Az indítványozók szerint a Törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés a) és b) pontja tekintetében a normák alkotmányosságára kiható értelmezési nehézségek állnak fenn, ugyanis nem egyértelmű, hogy a felhívott rendelkezések csak a fakultatív népszavazásra, vagy a kötelező és fakultatív népszavazásra egyaránt vonatkoztathatók. Kérték ezért e rendelkezés alkotmányellenségének megállapítását, illetve, ha az általuk jelzett probléma alapján alkotmányellenesség nem állapítható meg, indítványozták a kifogásolt norma alkotmányos értelmezését.

1. A Törvényjavaslat 9. § (1)-(2) bekezdései a fakultatív népszavazással kapcsolatos kérdésekkel foglakoznak. A jogalkotó e szakaszba illesztette (3) bekezdésként azokat az eseteket, amikor ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés. A kifogásolt rendelkezések tartalmából nyilvánvalóan következik, hogy a fakultatív és a kötelező népszavazásra, valamint az egymáshoz való viszonyukra is vonatkoznak.

A 9. § (3) bekezdés a) pontja az újabb népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést kizárja, ha az OVB az aláírásgyűjtő íveket hitelesítette. E rendelkezés értelemszerűen a választópolgári kezdeményezésű népszavazásra irányadó: vonatkozik ez arra is, ha a kezdeményezés legalább 100 000 aláírás összegyűjtését tűzte ki célul (fakultatív), és arra is, ha a kezdeményezés legalább 200 000 választópolgár aláírásának összegyűjtésére, és kötelezően elrendelendő népszavazás megtartására irányul. Mivel e rendelkezés az aláírásgyűjtő ív hitelesítéséhez köti az újabb kezdeményezés benyújtásának tilalmát, ezért a választópolgári kezdeményezésű népszavazásnak megfelelő alkotmányos védelmet biztosít (és érvényesül ez akkor is, ha az Alkotmányban meghatározott négy hónap alatt nem sikerül összegyűjteni a megcélzott számú aláírásokat).

A Törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés a) pontjából egyenesen következik, hogy kötelező népszavazás esetén az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megállít minden más - ugyanazon tartalmú kérdésben benyújtandó - újabb kezdeményezést. Az időben hamarabb elkezdett kötelező népszavazásra irányuló kezdeményezés az aláírásgyűjtő ív hitelesítése után - a 9. § (3) bekezdés a) pontja alapján - elsőbbséget élvez minden más kezdeményezéssel szemben, így e rendelkezés alapján egyben teljesül az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban meghatározott azon követelmény, hogy az aláírásgyűjtés tartamára az elsőbbséget a kötelező népszavazásra irányuló kezdeményezés számára a népszavazásról szóló törvénynek biztosítani kell (ABK 1997. október, 349.).

A 9. § (3) bekezdés b) pontja szerint, ha az Országgyűlés, illetőleg az Országgyűlés elnöke a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést nem utasította el, akkor az időben hamarabb benyújtott fakultatív népszavazás kizárja, hogy ugyanazon tartalmú kérdésben később, kötelezően elrendelendő népszavazás kezdeményezése céljából benyújtható legyen az aláírásgyűjtő ív hitelesítésre.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e megoldás - az aláírásgyűjtő ív hitelesítéséhez kapcsolt választópolgári kezdeményezésű népszavazás abszolút elsőbbségének biztosítása okán [9. § (3) bekezdés a) pont] - nincs ellentétben sem az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésével, sem az annak értelmezésére vonatkozó ABh.-ban meghatározottakkal.

Az Alkotmánybíróság ezért a Törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés a) és b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmet elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló hatáskörében fogalmilag kizárt a norma alkalmazásánál az alkotmányos tartalom meghatározása. Az Alkotmánybíróság e hatáskörében hozott döntése vagy "érintetlenül" engedi át a vizsgált törvényjavaslatot a törvényhozási eljárás utolsó szakaszába, a zárószavazásra, vagy - alkotmánysértés megállapítása esetén, a tartalmi követelmények megállapításával - jogalkotási feladatot határoz meg a törvényhozás számára.

Az Alkotmánybíróság ezért a Törvényjavaslat 9. § (3) bekezdés a) és b) pontja tekintetében az alkotmányos értelmezés meghatározására vonatkozó indítványt visszautasította.

3. Az Alkotmánybíróság visszautasította az ABh.-nak a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény megsemmisítése időpontjának módosítására irányuló indítványt is. Az Alkotmánybíróságnak nincs törvényes lehetősége, hogy erre irányuló kérelem alapján korábbi döntését - beleértve valamely jogszabály megsemmisítésének időpontjáról való rendelkezést is - megváltoztassa.

VI.

1. a) Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eltérhet az alkotmányellenes jogszabály ex nunc hatályú megsemmisítésének főszabályától [Abtv. 42. § (1) bekezdés, 43. § (1) bekezdés], ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a jövőbeni megsemmisítés indoka az esetek túlnyomó többségében a jogbiztonság, különösen a joghézag elkerülése volt. Amikor az Alkotmánybíróság jövőbeni időpontban semmisít meg jogszabályt, valójában a jogbiztonság megkövetelte időtartamot határozza meg: általában azt az időt, amely az Alkotmánynak megfelelő jogi helyzet megteremtéséhez, igen gyakran törvénymódosításhoz vagy új jogszabály megalkotásához elegendő. A jogalkotásra rendelkezésre bocsátott időtartamot tehát határnap tűzésével fejezi ki az Alkotmánybíróság. Ez is a jogbiztonságot szolgálja: nem kell sem a jogalkalmazóknak, sem a jogalkotónak magának kiszámítania a határidő lejártát.

b) A jogalkotói feladat elmulasztásával előidézett alkotmányellenesség Abtv.-beli leírása [Abtv. 49. § (1) bekezdés] nyomán az Alkotmánybíróság már legelső mulasztást megállapító határozataitól fogva [16/1990. (VII. 11.) AB, ABH 1990, 64, 67; 32/1990. (XII. 22.) AB, ABH 1990, 145] nem a tiszta (és esetleg csak formális) jogalkotói mulasztásból, hanem valamely mulasztás kapcsán előálló alkotmányellenes helyzetből indult ki. Így az alkotmányellenes helyzet egészét tekintve és orvosolni akarva, egyszerre állapította meg a hiányossága miatt alkotmányellenes rendelkezés megsemmisítését és az adott téma teljes körű, immár alkotmányos szabályozására való felhívást. Egy-egy alkotmányellenes részrendelkezés vizsgálatától az Alkotmánybíróság az ügyek sorában hivatalból eljárva jutott el az egész problémát érintő, általános szabályozást követelő mulasztási ítéletig. 1993 óta alkalmazott formulája erre az Alkotmánybíróságnak, hogy a mulasztás abban áll, hogy az adott helyzetre vagy intézményre vonatkozó, korábbi szabályozást a törvényhozó "nem hozta összhangba az Alkotmánnyal". Ez a gyakorlat éppen népszavazási ügyekben kezdődött [2/1993. (I. 22.) AB, ABH 1993, 33], és alapvető szerepe volt az ABh.-ban is.

Ennek folytán vált gyakorlattá, hogy ha az alkotmányellenes jogszabályt jövőbeni időpontban semmisíti meg az Alkotmánybíróság, az addigi időtartam nem csupán elegendő az alkotmányos helyzet megteremtésére, de az egyszersmind megállapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség folytán a jogalkotó köteles is a megfelelő jogszabályt ez alatt megalkotni.

c) A fentiekből két következtetés adódik:

Először is mind a pro futuro megsemmisítés, mind a mulasztás pótlása esetén határidőről van szó. A megsemmisítésre nézve ezt mutatta be az a) pont. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség esetén pedig az Abtv. szerint is határidőt kell megjelölni a jogalkotói feladat teljesítésére [49. § (1) bek.]. Ezekre a határidőkre is érvényesek a jogi határidők természetéből folyó szabályok.

Másrészt az Alkotmánybíróság nyilvánvaló szándékából a joghézag elkerülésére, amelynek folytán a két határidő meghatározása egybeesik, az is következik, hogy az ilyen esetekre a "jogalkotói feladat teljesítését" mindezekkel összhangban kell értelmezni. A jogalkotó akkor jár el az ilyen határozatoknak megfelelően, s akkor teljesíti az alkotmányos szervek együttműködési kötelezettségét, ha az alkotmányellenes helyzetet kiküszöbölő jogszabályt olyan időben, illetve úgy alkotja meg, hogy legkésőbb a korábbi jogszabály megsemmisítését követő napon hatályba lép. Ez van összhangban azzal is, hogy a jogalkotási feladat teljesítésével az alkotmányellenes helyzetet kell megszüntetni. A jogalkotó figyelembe tudja ehhez venni a kihirdetés és a hatálybalépés közötti, általa meghatározandó időtartamot, az Országgyűlés pedig - ahol a törvény elfogadása és kihirdetése szervezetileg elválik - a köztársasági elnök rendelkezésére álló tizenöt napos határidőt is. Az együttműködési kötelezettség folytán az Alkotmánybíróságnak szintén számolnia kell ezekkel az időtartamokkal a megsemmisítés/mulasztás pótlása határidejének meghatározásakor.

d) Ha a jogalkotó nincs abban a helyzetben, hogy az alkotmányellenességet kiküszöbölje - s különösen, hogy a kötelező törvényhozói feladatot teljesíthesse -, az alkotmánybírósági határozatban kitűzött határidő nyugszik. Újra folytatódik, ha a jogalkotás lehetővé válik. Nyugvási okként csakis jogi természetű akadály jöhet szóba - a visszaélések és bizonytalanság elkerülése végett. Ilyen akadály, ha az Országgyűlés nem tudja megszavazni a törvényt, mert a törvény tervezetét előzetes normakontrollra az Alkotmánybíróság elé hozták. A legegyszerűbb értelmezési szabály szerint a határidő az Alkotmánybíróság eljárásának tartamával meghosszabbodik. Ha viszont az előzetes kontroll alkotmányellenesség megállapításával végződik, a határidő újra kezdődik (a határidő folyásának megszakadása analógiájára).

Jogi természetű oknak számít, ha a már elfogadott törvényt a köztársasági elnök küldi meg az Alkotmánybíróságnak előzetes alkotmányossági vizsgálatra. Az Alkotmánybíróság eljárásának ideje ekkor sem számíthat bele a jogalkotási feladatra adott határidőbe. Egyrészt azért nem, mert a fenti értelmezés szerint a megsemmisítési és mulasztási határidő egybeesése esetén az Országgyűlés a törvény hatálybalépésével teljesíti jogalkotói feladatát. Másrészt azért nem, mert az alkotmányellenesség megállapítása azzal jár, hogy a törvényhozási folyamatot újra meg kell nyitni és az alkotmányellenességet meg kell szüntetni. Ez utóbbi értelemszerűen megszakítja a határidő folyását. Az Alkotmánybíróság az előzetes kontrollt ez esetben soron kívül köteles elvégezni.

2. A fentiek szerint számított határidő lejártának napját az Alkotmánybíróság - a jogbiztonság követelményének eleget téve - az előzetes alkotmányossági vizsgálat tárgyában hozott határozatában megállapítja.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke,

előadó alkotmánybíró

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1006/A/1997/4.