52/1997. (X. 14.) AB határozat
a népszavazásra vonatkozó alkotmányos rendelkezések értelmezéséről, valamint a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény alkotmányellenességéről
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, továbbá az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által előterjesztett, az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésére irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
I.
Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 28/C. §-ának (2), illetőleg (4) bekezdésében szabályozott népszavazás közötti viszonyt az határozza meg, hogy az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdésében a népszuverenitás egyik gyakorlási formájaként megjelölt közvetlen hatalomgyakorlást a maga teljességében a 28/C. § (2) bekezdése szerinti - kötelezően elrendelendő - népszavazás valósítja meg. A közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. A kötelezően elrendelendő népszavazást tehát elsőbbség illeti meg a 28/C. § (4) bekezdésében meghatározott, a népképviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás elemeit egyaránt tartalmazó, mérlegelés alapján elrendelhető népszavazással szemben.
II.
1. A legalább 200 000 választópolgárnak a kötelezően elrendelendő népszavazásra irányuló kezdeményezését a I. pontban meghatározott elsőbbség a mérlegelés alapján elrendelhető népszavazással szemben közvetlenül az Alkotmány alapján az összegyűjtött aláírásoknak az Országgyűlés elnökéhez történő benyújtásától illeti meg. Ettől kezdve minden, az aláírásgyűjtés ideje alatt ugyanabban a tárgyban benyújtott, mérlegelés alapján elrendelhető népszavazási kezdeményezésre vonatkozó döntést függőben kell tartani, illetve azok végrehajtását az aláírások hitelesítéséig fel kell függeszteni. Ha a hitelesítés eredménye alapján a népszavazást el kell rendelni, ez a mérlegelés alapján elrendelhető népszavazást kizárja.
Az aláírásgyűjtés tartamára az elsőbbséget a kötelező népszavazásra irányuló kezdeményezés számára a népszavazásról szóló törvénynek biztosítania kell úgy, hogy egyben az aláírásgyűjtés kezdő időpontját, időtartamát és az aláírásgyűjtő ívvel szemben támasztott tartalmi és formai követelményeket megfelelő eljárási garanciákkal együtt szabályozza.
2. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében megjelölt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság megköveteli, hogy a törvény létesítsen megfelelő jogintézményt a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára.
3. A választópolgároknak a népszavazással kapcsolatos joga az Alkotmányban biztosított politikai alapjog, ezért a népszavazás tárgyában hozott döntés ellen biztosítani kell az Alkotmánybírósághoz irányuló alkotmányossági panasz lehetőségét.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy alkotmányértelmezése a kihirdetése napjától mindenkire kötelező, az a folyamatban lévő ügyekre is irányadó.
5. A jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés - így az is, ha a törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul - a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után.
III.
Az Alkotmánybíróság megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn annak folytán, hogy az Országgyűlés a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvényt az Alkotmánybíróság felhívása ellenére sem hozta összhangba a hatályos Alkotmánnyal. A hivatkozott törvény 6. § (1) bekezdésének a), b) és c) pontja, 8. § (1) bekezdésének c) és d) pontja, 9. §-ának (2) bekezdése, 10. §-ának (1) bekezdése, 11. §-ának (2) bekezdése, 18. § (1) bekezdése, 23. § (6) bekezdésének a) és b) pontja, 28. §-a, 31. §-ának (1) bekezdése, valamint 32. § (1) bekezdésének az alábbiakban megjelölt szövegrésze alkotmányellenes. Az alkotmányellenes helyzet maradéktalan felszámolása az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó törvényi rendelkezések teljes körű felülvizsgálatát teszi szükségessé. Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy e jogalkotási feladatának - az Alkotmánybíróság határozatában foglalt alkotmányértelmezéssel összhangban - 1997. december 31. napjáig tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság az 1989. évi XVII. törvény 32. §-ának (1) bekezdéséből "az eredménytelen hitelesítésen alapuló" szövegrészt e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napjával, a törvény összes többi, ez idő szerint hatályos rendelkezését pedig 1997. december 31. napjával megsemmisíti.
A megsemmisítés folytán az 1989. évi XVII. törvény 32. §-ának (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:
"32. § (1) A népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes előírások megsértése miatt az Alkotmánybírósághoz lehet alkotmányossági panaszt benyújtani."
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Hat országgyűlési képviselő indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz. Ebben annak megállapítását kérték, hogy a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ntv.) rendelkezései nem állnak összhangban az Alkotmány 2. §-ának (1) és (2) bekezdésével, valamint 28/C. §-ával. Erre alapozott kérelmük egyrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, másrészt az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítésére irányult.
Az indítványozók kifejtették: az Alkotmány 28/C. §-ának (2) bekezdésében foglaltakra tekintettel az Országgyűlés kizárólag akkor köteles elrendelni az országos népszavazást, ha ezt legalább 200 000 választópolgár kezdeményezte. Ugyanezen § (4) bekezdése szerint ugyanis minden egyéb, népszavazás kezdeményezésére feljogosított szervtől vagy személytől, úgymint: a köztársasági elnöktől, a Kormánytól, az országgyűlési képviselők egyharmadától vagy 100 000 választópolgártól származó kezdeményezést az Országgyűlés mérlegelési jogkörében bírál el, azaz az ilyen kezdeményezések nyomán a népszavazás elrendelése nem kötelező. Az indítványozók azt sérelmezték, hogy az Ntv. a népszavazás kötelező elrendelésére irányuló aláírásgyűjtés tartamára nem bástyázza körül hatékony garanciákkal a választópolgári akarat érvényre jutását, s így nem zárja ki annak lehetőségét, hogy valamelyik más, indítványozásra jogosult szerv vagy személy az aláírásgyűjtés megkezdése után kifejezetten abból a célból terjesszen elő azonos tárgykörre vonatkozó, de más megfogalmazású indítványt, hogy ezáltal megakadályozza a több mint kétszázezres választópolgár kezdeményezésén alapuló népszavazás elrendelését.
Az indítványozók a későbbiek során kiterjesztették indítványukat. Rámutattak: az 1997. évi LIX. törvénybe foglalt alkotmánymódosítás folytán az Ntv. számos alapvető fontosságú kérdésben került ellentétbe az Alkotmánnyal. Erre figyelemmel kérték az egész Ntv. átfogó alkotmányossági felülvizsgálatát, valamint az egész törvény alkotmányellenességének megállapítását és az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítését.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - egy hozzá érkezett beadvány alapján - vizsgálatot rendelt el az 1997. augusztus 20-án elkezdett aláírásgyűjtés megindítását követően bekövetkezett alkotmányos visszásságok tárgyában. A vizsgálat alapján készített OBH 8526/1997. számú jelentés azzal a végkövetkeztetéssel zárult: "az Alkotmány értelmezése nélkül nem dönthető el, hogy az Országgyűlés eljárása milyen esetben okozhat alkotmányos visszásságot." Ez okból az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - élve az 1993. évi LIX. törvény 22. §-ának e) pontjában biztosított jogkörével - a következő három kérdésben kért alkotmányértelmezést:
1. Ha az Országgyűlésnek két azonos tárgyú, de különbözőképpen megfogalmazott népszavazási kezdeményezést nyújtanak be, dönthet-e az Országgyűlés a mérlegelésére bízott népszavazási kezdeményezés ügyében mindaddig, amíg a kötelezően elrendelendő kezdeményezést támogató aláírások hitelesítése meg nem történt?
2. Köteles-e az Országgyűlés a mérlegelésére bízott kezdeményezésről hozott határozatát felülvizsgálni akkor, ha a választópolgároktól származó kezdeményezéshez tartozó aláírások hitelesítésének pozitív eredményét a mérlegelésére bízott kezdeményezés ügyében hozott határozat meghozatalát követően, ám a népszavazás megtartása előtt kapja meg?
3. Az Alkotmány rendelkezései megkövetelik-e a népszavazási kezdeményezésben megfogalmazott kérdés alkotmányosságának előzetes vizsgálatát, valamint az erről, illetve a népszavazási kezdeményezésről hozott országgyűlési határozat alkotmányosságának vizsgáihatóságát?
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta e kérdéseket és megállapította, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által benyújtott indítvány megfelel azoknak a követelményeknek, amelyeket az Alkotmánybíróság 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának g) pontja szerinti alkotmányértelmezésre az alaptörvényből levezetett. (ABH 1990. 136-138.)
Az Alkotmánybíróság a szoros tartalmi összefüggés miatt a két indítványt egyesítette és együttesen bírálta el.
II.
Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatalánál az Alkotmánynak a népszavazásra vonatkozó rendelkezéseiből indult ki.
Az alaptörvény 2. §-ának (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Ugyanezen § (2) bekezdése kimondja: a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
Annak kifejezésre juttatásaként, hogy a nép közvetlen hatalomgyakorlása egy demokratikus jogállamban kiemelkedő jelentőségű, az 1997. évi LIX. törvény az alaptörvény rangjára emelte és az Alkotmányba foglalta az országos népszavazásra vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket. Ezek közül az Alkotmánybíróság döntésének kialakítása szempontjából főként a következő szabályok voltak meghatározó jelentőségűek:
A 28/C. § (1) bekezdése értelmében országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani. A népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor. A (2) bekezdés szerint országos népiszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. Ehhez a (3) bekezdés azt a jogkövetkezményt fűzi, hogy amennyiben az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
A 28/C. § (4) bekezdése szabályozza azt az esetet, amikor a népszavazás elrendelése nem kötelező, hanem az Országgyűlés mérlegelési jogkörében dönt az erre irányuló kezdeményezés tárgyában. E rendelkezés szerint: mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.
A 28/C. § (5) bekezdése tartalmazza a népszavazásra nem bocsátható tárgykörök tételes felsorolását, a (6) bekezdés pedig az országos népszavazás eredményességére vonatkozó szabályt foglalja magában.
Az Alkotmánybíróság e rendelkezések alapul vételével bírálta el az indítványokat.
III.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat során mindenekelőtt a népszavazással kapcsolatos jogi szabályozás fejlődéstörténetét tekintette át, és ennek során a következőket állapította meg:
Az Országgyűlés 1989. június hó 1. napjával fogadta el a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló törvényjavaslatot, amely 1989. évi XVII. törvényként 1989. június hó 15. napján lépett hatályba. Noha a Magyar Népköztársaságnak az 1949. évi XX. törvénybe foglalt Alkotmánya is tartalmazott rendelkezést a népszavazásról, e jogintézmény négy évtizeden át ténylegesen nem működött, s a népszavazással kapcsolatos részletkérdések jogi szabályozatlansága miatt valójában nem is működhetett; ekként a hatalom birtokosaként feltüntetett népnek még kiemelkedő jelentőségű ügyekben sem volt lehetősége a hatalom közvetlen gyakorlására. Emiatt az Ntv. megalkotásakor hasznosítható magyar tapasztalatok nem álltak a törvényalkotó rendelkezésére.
Az Ntv. megalkotása után az 1989. évi XXXI. törvénnyel végrehajtott átfogó alkotmányreform eredményeként jött létre Magyarországon a demokratikus jogállam. Az Ntv. eredetileg mind az országos, mind a helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezéseket magában foglalta. A későbbi jogfejlődés során a kétféle népszavazásra vonatkozó jogi szabályozás kettévált: az Ntv.-ben kizárólag az országos népszavazásra vonatkozó szabályok maradtak, míg a helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezéseket - az Ntv. e tárgykörre vonatkozó szabályainak hatályon kívül helyezése mellett - a törvényalkotó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) IV. fejezetében helyezte el. A népszavazásra vonatkozó, korábban egy törvénybe foglalt jogi szabályozás kettéválasztása megmaradt jogalkotás-technikai szinten, s nem párosult a szabályozás tartalmi felülvizsgálatával, így mindenekelőtt a népszavazással kapcsolatos törvényi rendelkezéseknek az ország hatályos alkotmányával való összhangba hozatalával. Emiatt az Alkotmánybíróság - az Országgyűlés Alkotmányügyi, törvény-előkészítő és igazságügyi bizottságának az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján meghozott - 2/1993. (I. 22.) AB határozatában egyebek mellett megállapította: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség jött létre annak folytán, hogy az Országgyűlés az 1989. évi XVII. törvényt a hatályos Alkotmánnyal nem hozta összhangba. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy e jogalkotási feladatának 1993. december 31. napjáig tegyen eleget. (ABH 1993. 33-34.) Röviddel később az Alkotmánybíróság - jogszabályi rendelkezések utólagos alkotmányossági vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló, egyesített indítványok alapján hozott - 18/1993. (III. 19.) AB (ABH 1993. 161.) határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg amiatt, hogy a jogalkotó nem határozta meg a helyi önkormányzás népszavazás útján történő gyakorlásának alapvető feltételeit és biztosítékait. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy említett jogalkotási feladatának 1993. december 31. napjáig tegyen eleget. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság 1993. december 31-ei hatállyal megsemmisítette a helyi népszavazásra vonatkozó alapvető törvényi szabályokat: az Ötv. 45. §-ának (1) és (2) bekezdését, 46. §-ának (2) bekezdését, 52. § (3) bekezdésének első mondatát és 53. §-ának második mondatát. (ABH 1993. 161.)
Az Abtv. 27. §-ának (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező. Az Országgyűlés e törvényi rendelkezést figyelmen kívül hagyva 1993. december 31. napjáig sem az országos, sem a helyi népszavazás tekintetében nem tett eleget jogalkotói feladatának. E mulasztásnak az lett a jogkövetkezménye, hogy - mivel az Alkotmánybíróság határozatából eredően 1993. december 31. napján bekövetkezett a testület által megjelölt rendelkezések megsemmisítése - törvényi szabályozás hiányában több mint tizenegy hónapon át az országban egyetlen helyi népszavazásra sem kerülhetett sor, azaz a választópolgárok helyi közösségeit gyakorlatilag megfosztották a közvetlen hatalomgyakorlás lehetőségétől.
Az alkotmányellenes helyzetet végül is az 1994. évi LXIII. törvény szüntette meg 1994. december 11-i hatállyal. E törvény azonban kizárólag az Ötv. IV. fejezetét illetően tett eleget az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak, míg az Ntv. változatlan tartalommal hatályban maradt, azaz az országos népszavazás törvényi szabályozása tekintetében e határozat meghozataláig fennáll az alkotmányellenes mulasztás.
Az ismertetett okok folytán az Ötv. hatályba lépése, de különösen 1994. december 11. napja óta az országos, illetőleg a helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezések nem csupán két külön törvényben lelhetők fel, hanem a kétféle szabályozás a garanciák tekintetében olyan koncepcionális eltéréseket mutat, amelyeket az országos és a helyi népszavazás közötti minőségi különbség - a szuverenitáson alapuló országos, illetve az önkormányzási jog részeként gyakorolt népszavazás - nem tesz indokolttá. A legfontosabb eltérések:
- A módosított Ötv. új jogintézményként bevezette az aláírást gyűjtő ívek hitelesítését, amely valójában előzetes állásfoglalást jelent - az aláírás-gyűjtés tényleges megkezdése előtt - abban a kérdésben, hogy a kezdeményezők által megfogalmazott kérdés egyáltalán népszavazásra bocsátható-e, illetőleg az aláírást gyűjtő ív megfelel-e a törvényes előírásoknak. A hitelesítés megtagadása ellen a törvény jogorvoslati lehetőséget ad az illetékes helyi bírósághoz. Az Ntv.-ben hasonló jogintézmény nincs, ennek folytán az ilyen jellegű jogviták utólag, az aláírásgyűjtés megtörténte után merülnek fel, s bírósági (alkotmánybírósági) felülvizsgálat lehetősége nélkül kerülnek eldöntésre.
- Az Ötv. határidőt állapít meg az aláírásgyűjtésre nézve, az Ntv.-ben ilyen határidő nincs.
- Különösen kirívó a garanciális szabályok tekintetében meglévő különbség. Az Ötv. 51. §-a értelmében ugyanis "az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági panaszt lehet benyújtani a helyi népszavazás elrendelésének jogszabálysértő elutasítása, lebonyolítása, illetőleg a helyi népi kezdeményezés tárgyalásának jogellenes elutasítása miatt." Ugyanakkor az Ntv. erősen leszűkített módon "a népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának az eredménytelen hitelesítésen alapuló elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes előírások megsértése miatt" teszi lehetővé az Alkotmánybírósághoz fordulást. Az utóbbi szabályozás a mindenkori parlamenti többség döntésétől teszi függővé, hogy olyan esetben, ha az Alkotmányban meghatározott számú aláírás összegyűlt, sor kerül-e népszavazásra vagy sem.
Az Országgyűlés 1997. július hó 1. napján fogadta el a magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló törvényjavaslatot, amelyet 1997. évi LIX. törvényként hirdettek ki, s amelynek azóta valamennyi rendelkezése hatályba lépett. E törvény 3. §-a az Alkotmány rendelkezéseit kifejezetten az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgykörében új 28/B-28/D. §-sal egészítette ki. Ugyanezt a tárgykört érinti az Alkotmány 26. §-ának új (6) bekezdése és 30/A. §-a (1) bekezdésének megváltozott tartalmú d) pontja is. A megjelölt rendelkezések magukban foglalják az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó alap-vétó szabályokat. Mivel azonban egyidejűleg sem az Ntv. módosítására, sem pedig helyette új törvény megalkotására nem került sor, ez idő szerint egyfelől az Alkotmány hatályos szövege, másfelől az Ntv. között még nagyobb az összhang hiánya, mint az említett alkotmánymódosítás előtt volt. Így az Ntv. számos rendelkezése kifejezetten és nyilvánvaló módon ellentétben áll az Alkotmánnyal. (Az Országgyűléshez T/4752. szám alatt benyújtott, az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvényjavaslatot mindeddig nem fogadták el és nem hirdették ki, ezért az sem a szabályozástörténeti elemzést, sem a jogi helyzet megítélését nem befolyásolja.)
IV.
Az Alkotmány 28/C. § (2) és (4) bekezdésében az országos népszavazás két különböző fajtája található. Az Alkotmányt a 28/C. §-sal is kiegészítő 1997. évi LIX. törvény 3. §-ához fűzött indokolás szerint "a törvény egyértelműen meghatározza a népszavazás fajtáit jogalap (kötelező - fakultatív) és kötőerő (ügydöntő - véleményező) szerint, továbbá azt, hogy ezeket kik és milyen tárgykörökben kezdeményezhetik".
A "jogalap" szerint megkülönböztetendő két népszavazási "fajta" egyrészt a 28/C. § (2) bekezdésben kimondott kötelező, másrészt a (4) bekezdésben rögzített fakultatív országos népszavazás. A 28/C. § (2) bekezdés értelmében országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. A 28/C. § (4) bekezdés szerint mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.
Az Alkotmány 28/C. §-ának értelmezése ezen két országos népszavazási "fajta" egymásra vonatkoztatott megítélését igényli, különös tekintettel a közvetlen hatalomgyakorlás fogalmára és a népszavazási "fajták" rangsorára.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Az Ntv. preambuluma értelmében "a képviseleti szervek hatékony működéséért való folyamatos munkálkodás mellett a politikai intézményrendszer demokratikus fejlesztéséhez tartozik az is, hogy társadalompolitikai vagy egyéb szempontból kiemelkedő jelentőségű ügyekben a nép közvetlenül is gyakorolhassa hatalmát, legyen részese, meghatározója, illetve tevékeny közreműködője a központi és helyi szinten hozott legfontosabb állami döntéseknek". A "részese", "meghatározója", "közreműködője" megfogalmazások a népszavazás egyes fajtáinak lényegét kifejező megjelölések.
Az Ntv. 4. § (3) bekezdése szerint a véleménynyilvánító népszavazás az állampolgárok közreműködését biztosítja az Országgyűlés döntéseinek meghozatalában. Az erre szolgáló külön intézmény keretében azonban a népszuverenitás közvetlen gyakorlásának eredménye nem kötelezi a népképviseleten alapuló intézményeket.
Ha a népszavazás eredménye kötelezi a képviseleti intézményt, akkor a nép "részese" vagy "meghatározója" lesz a népképviseleti szerv döntésének. A népszavazás eredményének kötelező volta azonban nem meríti ki a döntéshozó népszavazás jellemzőit, sőt a népszuverenitás közvetlen gyakorlása [Alkotmány 2. § (2) bekezdés] döntő ismérvei ezen túl keresendők. Az ügydöntő népszavazás e két módja közötti lényeges különbség abban van, hogy népszavazás intézményéhez, azaz magához a közvetlen hatalomgyakorláshoz való hozzáférésnek (az Alkotmánymódosítás indokolásának szóhasználatát idézve) mi a "jogalapja": az Országgyűlés mérlegelése, avagy az Alkotmányban meghatározott eljárási feltétel teljesítése. Az Alkotmány új 28/C. §-a is eszerint - az "elrendelés" alapja szerint - különbözteti meg az Országgyűlést kötelező két népszavazási fajtát: az Országgyűlés mérlegelése alapján elrendelhetőt [(4) bekezdés], illetve a kötelezően elrende-lendőt [(2) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság a nép általi közvetlen hatalomgyakorlást kezdettől fogva két ismérv meglétéhez kötötte. Már a 28/1990. (XI. 22.) AB határozat kimondta, hogy a közvetlen hatalomgyakorlásnak csak egyik velejárója az, hogy az eredménye (a népszavazással született döntés) a törvényhozást köti. "A közvetlen demokrácia fogalmának szükségképpeni eleme, hogy az ezt szolgáló intézmény felett az érdekelt, azaz maga a polgár (vagy meghatározott számuk) befolyással bírjon". (ABH 1990. 124) A közvetlen hatalomgyakorlás kritériuma tehát a kezdeményezés (beleértve az eldöntendő kérdés, a hatalomgyakorlás tárgyának meghatározását) és a kikényszeríthetőség (a népszavazás megtartására - s nem csupán az eredmény kötőerejére vonatkozóan). Mindkét vonatkozásban alapvetően eltér egymástól a fakultatív és a kötelező népszavazás.
a) A 28/C. § (4) bekezdés szerinti fakultatív népszavazás kezdeményezésének joga képviseleti, vagy hatalmukat abból származtató intézményeket illet meg (országgyűlési képviselők egyharmada, Kormány, köztársasági elnök), illetőleg a 100 000 választópolgárt. A kérdés megfogalmazásától kezdve a népszavazás megtartásáig azonban a többi döntés már az Országgyűlés mérlegelésén múlik, s arra a 100 000 kezdeményezőnek nincs semmilyen befolyása. A kezdeményezés folytatására (és változatlanul maradására) tehát semmiféle garancia nincs, az ügy ura teljesen a népképviseleti szerv, egészen a népszavazás lefolytatásáig. Csak ennek eredménye változtatja meg a hatalmi viszonyt, s teszi a hatalomgyakorlás "részesévé" a szavazópolgárt. Ha pedig a kezdeményezés a képviseleti szerv vagy hatalmi "leszármazottai" köréből indul, a nép bevonása csupán a képviseleti szféra döntésének utólagos legitimációját, vagy a választópolgárok akaratának előzetes megismerését szolgálja - abban a kérdésben és abban az esetben, amelyben és amikor a képviseleti hatalomgyakorlás birtoklója ezt saját mérlegelése alapján lehetővé teszi. A nép megnyilatkozása ebben az esetben nem egyenlő a népszuverenitás teljes, közvetlen, nép általi gyakorlásával.
Az ügydöntő fakultatív népszavazásban a közvetlen hatalomgyakorlás egyik szükségképpeni eleme, a kikényszeríthetőség a népszavazás megtartására vonatkozóan semmilyen formában nincs meg. Ez az intézmény sokkal inkább a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás közötti együttműködést jelenti, ami a képviseleti oldal igényei szerint alakítható, tipikus esetben utólagos legitimációt szolgáltatva a képviseleti hatalomgyakorlás intézményein belüli döntésekhez. Igénybevétele az utólagos legitimáció céljára egyetlen eset kivételével az Országgyűlés mérlegelésén múlik: a kivételt ez idő szerint az Alkotmány egészének népszavazással történő megerősítése jelenti.
b) Elvileg is különbözik ettől a 28/C. § (2) és (3) bekezdés szerinti kötelező népszavazás. Ennek mindegyik eleme az érdekelt választópolgárok "befolyása" alatt áll: a kezdeményezés, a kérdés megfogalmazása és a kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató gyűlik össze). Az ügy ura a közvetlen hatalomgyakorlás mindegyik ismérvét tekintve a "nép". A népszavazás Alkotmányban meghatározott "hatáskörén" [28/C. § (5) bekezdés] belül az Országgyűlésnek nincs lehetősége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthetőség befolyásolására. Ellenkezőleg: köteles minden "kiszolgáló", megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni. E kötelessége nemcsak a szükséges eljárási tennivalókra terjed ki, hanem magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntéstől vagy mulasztástól, amely befolyásolná vagy meghiúsítaná a független és közvetlen hatalomgyakorlás megvalósítását, s köteles más szerveket is távoltartani ettől.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében írt közvetlen hatalomgyakorlást a maga teljességében egyedül az Alkotmány 28/C. § (2) és (3) bekezdéseiben szabályozott független és önálló hatalomgyakorlási forma jelenti (szemben a (4) bekezdés szerinti kooperatív hatalomgyakorlással). A 28/C. § (2) bekezdésből következő kötelezettség címzettje az Országgyűlés, a kötelezettség pedig a fentiek szerint egyszerre pozitív és negatív tartalmú.
c) Az Alkotmány a képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlás között nem osztja meg a hatásköröket úgy, hogy bizonyos kérdések csak az egyikre illetve csak a másikra tartoznának. A képviseleti szervek hatásköre elvileg teljes és általános, ehhez képest a közvetlen demokrácia intézményei kivételesek. (894/B/1990. AB határozat, ABH 1990. 248.) Az Alkotmány mégis tartalmaz kétféle hatáskör-megosztási szabályt. Ezek egyike tartalmi: a 28/C. § (5) bekezdése meghatározza, hogy milyen tárgykörökről nem lehet népszavazást tartani. A másik hatásköri szabály eljárás, amely az említett tiltott körön kívül, a kötelező népszavazás elrendelését 200 000 választópolgár kezdeményezéséhez köti a (2) bekezdésben. Ennek a nemanyagi természetű hatáskörmegosztásnak döntő következményei vannak a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás hierarchikus viszonyára, továbbá az előbbi függetlenségére nézve. A kezdeményezés támogatottságának teljesülése automatikusan a képviseleti szerv fölé helyezi a közvetlen hatalomgyakorlást. Az Országgyűlés az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül, s azt kell biztosítania, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás eljárását ne fenyegesse semmi, egészen az eredményes népszavazásig, amikor ez a kötelessége tartalmira fordul (ti. a döntés végrehajtására). Mivel a "szabad tárgyakon" belül az eljárás uralkodik a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányi szabályaiban, védelmének az eljárás egészére ki kell terjednie, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul.
d) Az Alkotmánynak az 1997. évi LIX. törvénnyel történt módosítása óta, amely a korábbi 19. § (5) bekezdését hatályon kívül helyezte, a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végrehajtói szerepbe kerül. Ebből az is következik, hogy a képviseleti hatalomgyakorlással vegyes, az Országgyűlés rendelkezésétől függő népszavazást is megelőzi a kötelező népszavazás, amely a közvetlen hatalomgyakorlás egyetlen tiszta formája. Alkotmányellenes, ha az Országgyűlés ezt a rangsort megfordítja, s saját döntésével elsőbbséget ad a fakultatív népszavazásnak a kötelező népszavazással szemben.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonos kötőerejű - tehát két kötelező vagy két mérlegelési jogkörbe tartozó - kezdeményezés esetén a megelőzés elve irányadó. Ha például valamely kérdésben a Kormány május 15-én, a köztársasági elnök pedig - bár más megfogalmazásban, de a kérdésazonosság határain belül maradva - május 17-én nyújt be az Országgyűléshez népszavazásra irányuló kezdeményezést, a Kormány kezdeményezése tárgyában kell dönteni, s csupán a kezdeményezés elutasítása esetén merülhet fel annak megfontolása: a köztársasági elnök által megfogalmazott kérdésben sor kerüljön-e népszavazás elrendelésére.
A megelőzés elve azonban alkalmazhatatlan, ha nem azonos kötőerejű, hanem egy kötelező és egy mérlegelési jogkörbe tartozó kezdeményezés verseng egymással. Az Alkotmány által megkövetelt, 200 000 választópolgár kezdeményezését megtestesítő aláírás összegyűjtéséhez ugyanis megfelelő időre: akár több hónapra is szükség van. Ez idő szerint az Ntv. rendelkezéséből eredően pusztán az aláírásgyűjtés megkezdéséhez semmiféle joghatás nem fűződik, s mivel az országos népszavazás esetében nem létezik az aláírásgyűjtő ívek hitelesítéséhez fogható jogintézmény, teljes bizonyossággal azt sem lehet tudni, hogy mely kérdések alapján és mióta folyik aláírásgyűjtés. Nem kizárt, hogy a népszavazás kötelező kiírására irányuló aláírásgyűjtés tartama alatt valamely más kezdeményezésre jogosult időben megelőzi az aláírásgyűjtést szervezőket, hiszen mind a köztársasági elnök, mind a Kormány bármikor benyújthat versengő kezdeményezést, az országgyűlési képviselők egyharmadának aláírását többnyire 1-2 nap alatt meg lehet szerezni, s 100 000 támogató aláírást is hamarabb össze lehet gyűjteni, mint 200 000 aláírást. Ha tehát a különböző kötőerejű népszavazási kezdeményezések versengése esetén a megelőzés elve érvényesülne, ez a gyakorlatban egyenértékű lenne a kötelező népszavazás jogintézményének felszámolásával, hiszen a többpárti parlamenti demokráciában úgyszólván minden kérdésben megoszolnak a vélemények, s akadhat olyan politikai erő, amelynek érdekében áll egy versengő kezdeményezés korábbi időpontban való benyújtásával meghiúsítani a népszavazás kötelező elrendelésére irányuló aláírásgyűjtés sikerét.
Mivel sem az Alkotmány, sem az Ntv. nem tartalmaz kifejezett rendelkezést arra nézve, hogy mi a teendő ugyanazon kérdésben két különböző, kezdeményezésre jogosulttól származó népszavazási kezdeményezés versengése esetén, az Alkotmánybíróság az alaptörvény értelmezése alapján adott határozott és egyértelmű választ az állampolgári jogok országgyűlési biztosának ezzel kapcsolatos kérdésére.
A kötelező népszavazásra irányuló kezdeményezés "védelmi idejével" és a képviseleti szervek tartózkodási kötelezettségével kapcsolatban - törvényi szabályozás híján, de a hozandó törvényre tekintettel is - különböztetni kell a kezdeményezés különböző létszakai között.
A választópolgári kezdeményezésben meghatározott kérdésről történő népszavazás megtartásához való jogosultság értelemszerűen a szükséges számú aláírás hitelesítésével jön létre. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a hitelesítést megelőzően a népszavazáshoz való jogból ne származnának kötelezettségek az állami szervekre nézve, hiszen az eljárási feltétel teljesítése (a 200 000 támogató aláírás összegyűjtése) értelemszerűen feltételezi a joggyakorláshoz szükséges időt és annak védelmét.
Az aláírások hitelesítése deklaratív és nem konstitutív aktus: a népszavazásra irányuló kezdeményezés szükséges támogatottságának megléte vagy hiánya az aláírásgyűjtő ívek benyújtásakor adott, ennek tényét az aláírások hitelesítése csupán megállapítja. A hitelesítés elvégzésére, különösen időtartamára a választópolgároknak semmiféle befolyása nincs. Azonban a népszavazáshoz való jog alapján a választópolgároknak igényük van arra, hogy az aláírt aláírásgyűjtő ívek benyújtása után a hitelesítés mint a népszavazás megtartására vonatkozó jogosultság formális feltétele megtörténtéig a népszavazás megtartására vonatkozó jogosultságot az állami szervek ne hiúsítsák meg. A népszavazási kezdeményezést tehát már az aláírások benyújtásától kezdve (és nem csak a hitelesítés megtörténtétől) közvetlenül az Alkotmány alapján abszolút védelem illeti meg.
Kérdés, hogy ez a védelem kiterjed-e az aláírásgyűjtés időszakára is. Ha valamely alapjogból folyó jogosultság feltételektől függ, és az alapjog jogosultjai a feltételek teljesítése érdekében cselekednek, akkor az állami szervek mérlegelési jogkörükben a jogosultság megszerzését nem hiúsíthatják meg.
Az Alkotmányból folyik tehát a népszavazás állampolgári joga gyakorlásának védelme az aláírásgyűjtés alatt is. Nem vezethető le azonban közvetlenül az Alkotmányból olyan részletes szabály, amely a jogbiztonság követelményeit - s különösen a mérlegelésen alapuló népszavazás kezdeményezéséhez fűződő jog gyakorlásának biztosítását is - figyelembe véve, alkalmas lenne a védelmi időszak kezdetének és tartamának meghatározására. Ezért az Alkotmánybíróság a népszavazásról szóló törvény feladatává tette, hogy határozza meg az aláírásgyűjtés kezdő időpontját, időtartamát, továbbá az aláírásgyűjtő ívekkel szembeni formai és tartalmi követelményeket. A törvénynek tartalmaznia kell a megfelelő döntésekkel kapcsolatos jogorvoslatot is.
Az Alkotmánybíróság rámutat: a határozat rendelkező részének II/2, pontjában említett jogintézmény - alapvető rendeltetése mellett - azt is pontosan megállapíthatóvá teszi, hogy mikortól kell a kötelező népszavazást előnyben részesíteni a mérlegelésen alapulóval szemben.
Korábban, amíg az Alkotmány csupán egyetlen hatásköri szabályt tartalmazva csak utalt a népszavazásra, viszonylag széleskörű volt az Országgyűlés mozgástere a népszavazás és a népi kezdeményezés törvényi szabályozásánál. Ezt a mozgásteret az Országgyűlés saját elhatározásából szűkítette azáltal, hogy az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó alapvető szabályokat az alaptörvénybe foglalta. Valójában azonban a népszavazással kapcsolatos törvényhozásnak nem csupán az Alkotmányba szövegszerűen belefoglalt rendelkezések szabnak korlátot, hanem az Alkotmány egyes előírásaiból szükségképpen folyó követelmények is.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában - különböző jogintézmények kapcsán - rámutatott a jogbiztonság kiemelkedő jelentőségére a demokratikus jogállamban. Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát.
A népszavazáshoz való jog politikai alapjog.
Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy ... országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen." Ennek megfelelően mondta kl az Alkotmánybíróság már a 987/B/1990/3. AB határozatában, hogy a népszavazáshoz való jog a népfelség elvéből következő alkotmányos alapjog. (ABH 1991. 527, 528-529.) A helyi népszavazással kapcsolatban pedig az Alkotmánybíróság számos alkalommal megállapította, hogy az a helyi önkormányzáshoz való alapjog megvalósításának egyik alakzata, és ezért alkotmányellenes az a jogi szabályozás, amely korlátozza, illetve meghiúsítja az önkormányzásnak a népszavazás útján történő gyakorlását. [36/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993. 466, 468-469; 4/1995. (Et. 22.) AB határozat, ABH 1995. 441-442.]
A népszavazáshoz való jog, mint alanyi jog kiterjed a népszavazás kezdeményezésére, támogatására (beleértve az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való részvételre. Eme alanyi jog korlátait csak az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelő törvény állapíthatja meg, mint ahogy ennek alapján döntött az Alkotmánybíróság már a 987/B/1990/3 AB ügyben. (ABH 1991. 529.) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban minden alapjog magában foglalja az alanyi védelmi igény mellett az állam objektív kötelességét is a joggyakorlás feltételeinek biztosítására. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991. 297, 302, illetve a 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992. 167, 171.] Ez az intézményvédelem különösen fontos az olyan, a népszuverenitás gyakorlására szolgáló intézmény esetében, mint a népszavazás. Az intézményvédelem alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség és az arányosság, hanem a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik [ld. a média különböző fajtáival szembeni alkotmányossági követelményeket a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban, ABH 1992. 227.].
A kötelező népszavazásnál ezeknek az intézményi garanciáknak arra kell szolgálniuk, hogy a nép általi hatalomgyakorlás erre az esetre vonatkozó lényeges ismérveit, a zavartalan közvetlenséget, különösen a népszavazás és az ahhoz szükséges eljárási folyamat képviseleti befolyástól való függetlenségét és önállóságát, továbbá elsőbbségét biztosítsák. A kötelező népszavazás alkotmányi szabályozásának megfelelően ezek a garanciák tehát elsősorban eljárási jellegűek, s azt kell biztosítaniuk, hogy a népszavazás a kezdeményezéstől eljuthasson a megtartásig, s ezt kizárólag az érintett választópolgárok akarata befolyásolhassa.
Az egyes alapjogok gyakorlását megilleti a bírói védelem. Az intézményvédelem olyan sajátos védelmi eszközök és intézmények törvényi kialakítását követelheti meg, amelyek működése bizonyos pontjain alkotmányos követelménnyé válik a bírói jogorvoslat. Így van ez a népszavazáshoz legközelebb álló választójog esetében is, s erre szolgáltat példát a helyi népszavazás újraszabályozása az Alkotmánybíróság döntéseit követően.
A kötelező népszavazás garanciarendszere két elv uralma alatt áll: az egyik a sui generis garanciális intézményrendszer kialakítása (ld. preventív intézmények, pl. a kérdések, aláírásgyűjtő ívek vizsgálata); továbbá a kötelező népszavazás természetétől idegen, azt megzavaró beavatkozások kifejezett tilalma - ide tartozik a képviseleti szervek közbeavatkozása saját népszavazási kezdeményezéssel - a közvetlen hatalomgyakorlás eljárási folyamata alatt. Az eljárás minden pontján, ahol - elsősorban a képviseleti szervek részéről - olyan döntés születik, amely a folyamatot megzavarhatja, sőt célbaérését meghiúsíthatja, a bírói, illetőleg alkotmánybírósági jogorvoslat alkotmányos követelmény.
A másik elv az alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége. Ezen követelmények közé tartozik az is, hogy a népszavazásban érintett szervek a Kormánytól kezdve az Országgyűlésig és a köztársasági elnökig - eme alkotmányos kötelességgel összhangban járjanak el. A már megkezdett kötelező népszavazási eljárási folyamat megzavarásától és meghiúsításától való tartózkodás kötelessége ebből az alkotmányos elvből, amely a jogállamiság elvére [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] vezethető vissza, szintén következik.
Vonatkozik azonban az együttműködési kötelezettség a népszavazási aláírásgyűjtés szervezőire is. Az Alkotmánybíróság ezt elvi okokból hangsúlyozza, attól a gyakorlati helyzettől is kényszerítve, hogy nincs olyan új népszavazási törvény, amely az említett intézményi garanciákat részletesen tartalmazza. Például nincs törvényi határidő az aláírásgyűjtés tartamára (s így az elvileg akármeddig elhúzható, ráadásul új és új kiegészítő csomagokkal pótolva a hiányzó aláírásokat). A rendelkező rész II. 1. pontjában meghatározott törvényhozási kötelezettség ebből az alkotmányos elvből is folyik.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott: valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével. [3/1997. (I. 23.) AB határozat, ABK 1997. január, 5-6.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABK 1997. április, 138-141.]
Ez a helyzet akkor is, ha valamely törvény alkotmányellenesen elrendelt népszavazáson alapul: az alkotmánysértés miatt reálisan számolni kell - erre irányuló indítvány alapján - a törvény megsemmisítésével, tekintet nélkül arra, hogy tartalmi alkotmányellenesség kimutatható-e vagy sem.
V.
Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány elbírálása nyomán arra a következtetésre jutott: az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó legfontosabb rendelkezéseknek az alaptörvénybe való foglalása folytán nem vált okafogyottá az Alkotmánybíróság 2/1993. (I. 22.) AB számú határozata. Ugyanakkor megállapítható, hogy
- az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgyának,
- a kezdeményezésre jogosultaknak,
- a kezdeményezéshez fűződő joghatásnak,
- a népszavazás elrendeléséhez szükséges szavazattöbbségnek,
- a népszavazásra nem bocsátható tárgyköröknek,
- a népszavazás eredményességének,
- az országos népi kezdeményezés benyújtására jogosultak számának
az Ntv.-ben foglaltaktól eltérő tartalmú alkotmányi szabályozása olyan mértékűvé tette egyfelől a hatályos Alkotmány, másfelől az Ntv. közötti összhang - korábban is meglévő és az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában kimutatott - hiányát, hogy az alkotmányellenes helyzet maradéktalan felszámolása érdekében az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó hatályos szabályokat teljes körű felülvizsgálatnak kell alávetni. Mivel - miként ezt a T/4752. számú törvényjavaslat benyújtása és folyamatban lévő tárgyalása is tanúsítja - a Kormány és az Országgyűlés szándéka is erre irányul, az Alkotmánybíróság - általános gyakorlatától kivételesen eltérve - szükségtelennek tartotta annak hosszadalmas és részletekbe menő taglalását, hogy az Ntv. melyik rendelkezése a hatályos Alkotmány hányadik §-ával áll ellentétben. Azonban a testület rámutatott: az említett átfogó felülvizsgálat nyomán kialakítandó új törvényi szabályozásnál mái-figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság e határozatában foglalt alkotmányértelmezést is.
Az Alkotmánybíróság megtehette volna, hogy az Ntv. rendelkezéseinek jelentős részét a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti. Ez azonban hasonló átmeneti zavart idézhetett volna elő a jogalkalmazásban, mint amelyet 1994-ben a helyi népszavazásra vonatkozó szabályozás hiánya okozott. Ezért a testület - figyelemmel az előrehaladott szakaszban lévő törvényalkotási folyamatra - azt a megoldási módot választotta, hogy egyetlen, alkotmányellenes szövegrész kivételével az Ntv. egészét 1997. december 31. napjával semmisítette meg, lehetővé téve ezáltal, hogy addig az Országgyűlés az Alkotmánnyal és az Alkotmánybíróság jelen határozatával összhangban álló, új törvényt alkosson az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről.
Az "eredménytelen hitelesítésen alapuló" [Ntv. 32. § (1) bekezdés] szövegrésznek a határozat közzétételének napjával történő megsemmisítését a népszavazás tárgyában hozott döntések alkotmánybírói ellenőrzésének jelenlegi korlátozott volta indokolta. A népszavazás alapjogi jellegéből következő alkotmányos követelmény e jog érvényesülésére, érvényesítésére kiható valamennyi érdemi döntés alkotmánybírósági felülvizsgálatának lehetősége.
Az alkotmánysértő jogszabályi rendelkezések megsemmisítésének hatályára vonatkozó döntések az Abtv. 40. §-án és 43. § (4) bekezdésén alapulnak.
Az Alkotmánybíróság már 8/1992. (I. 30.) AB határozatának indokolásában rögzített egy - az akkor elbírált ügy keretein messze túlmutató, annak jelentőségét meghaladó és általános jelentőségű - követelményt. A határozat szerint ugyanis:
"a jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják." (ABH 1992. 54.) Ezt az Alkotmánybíróság értelemszerűen saját tevékenységére is vonatkoztatja. A most elbírált ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által kezdeményezett alkotmányértelmezés módot nyújt az Alkotmánybíróságnak arra, hogy - nem csorbítva a törvényhozó hatalom jogkörét és nem átvállalva annak felelősségét - kötelező erővel meghatározzon néhány, közvetlenül az Alkotmányból folyó, a törvényalkotással szembeni követelményt, amelynek szem elől tévesztése nem csupán az államélet demokratikus működésében okozhat zavarokat, de hátrányos jogkövetkezményeket vonhat maga után a megalkotandó új népszavazási törvény esetleges normakontrollja során is.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a mindenkire nézve kötelező alkotmányértelmező határozatában foglalt elvi tételeket a folyamatban lévő népszavazási ügyekben is kötelezően alkalmazni kell.
Budapest, 1997. október 13.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 962/B/1997.
Közzétéve a Magyar Közlöny 1997. évi 89. számában.