A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf. 5081/2012/4. számú határozata

Zalaszentiván Község Önkormányzata Képviselő-testületének a telekadóról szóló 15/2011. (XII.2.) számú rendelete felülvizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

a Zalaegerszegi Törvényszék (8900 Zalaegerszeg, Várköz út 2.) által kezdeményezett,

a dr. Hámori Péter ügyvéd (8900 Zalaegerszeg, Kossuth L. u. 4-6.) által képviselt Zalaszentiván Község Önkormányzata Képviselő-testületének,

a telekadóról szóló 15/2011. (XII.2.) számú rendelete felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásában, meghozta az alábbi

határozatot:

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa

megállapítja, hogy a Zalaszentiván Község Önkormányzat Képviselő-testületének a telekadóról szóló 15/2011. (XII.2.) számú rendelete 3. § (2) és (3) bekezdése törvényellenes, ezért e rendelkezéseket 2012. január 1. napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisíti.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Zalaszentiván Község Önkormányzata Képviselő-testületének a telekadóról szóló 15/2011. (XII.20.) számú rendelete 3. § (2) és (3) bekezdései nem alkalmazhatók a Zalaegerszegi Törvényszék előtt 16.K.20932/2012. számú folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.

4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

I. 1. Zalaszentiván körjegyzője mint elsőfokú adóhatóság 2012. április 16-án kelt 687-3/2012. számú határozatában a 2012. adóévben 3 121 500 forint telekadó megfizetésére kötelezte az adózó Zalatechnika Kft.-t a tulajdonában álló Zalaszentiván 023/6. hrsz. alatti "kivett ipartelep" megjelölésű, összesen 10405 nm alapterületű ingatlan után. A másodfokon eljáró Zala Megyei Kormányhivatal helyben hagyta az elsőfokú határozatot.

2. Az adózó keresettel kérte a határozat bírósági felülvizsgálatát. Egyúttal indítványozta a telekadó megállapításának alapját képező, a Zalaszentiván Község Önkormányzat képviselő-testületének a telekadóról szóló 15/2011. (XII.20.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) adómértéket megállapító rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát. Arra hivatkozott, hogy az Ör. rendelkezései figyelmen kívül hagyják a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 6. § c) pontja szerinti rendelkezéseket. Így nincsenek tekintettel az adómérték megállapításakor sem a helyi sajátosságokra (jelen esetben az ingatlan forgalmi értékére), sem pedig az adóalanyok teherviselési képességéhez nem igazodnak.

3. A perben eljáró Zalaegerszegi Törvényszék 16.K.20932/2012/6. számú végzésével - a per tárgyalásának felfüggesztése mellett - indítványozta az Ör. 3. § (2) és (3) bekezdéseinek törvényességi vizsgálatát. A bírói végzésben kifejtett álláspont értelmében az Ör. támadott rendelkezései ellentétesek a Hatv. 6. § c) pontjában foglaltakkal, mivel az érintett Önkormányzat az adómaximumon állapította meg a telekadó mértékét, az adókedvezményt ugyanakkor meghatározott mértékű iparűzési adó megfizetéséhez kötötte. Ezért a törvényszéki végzésben megfogalmazott álláspont értelmében az érintett Önkormányzat nem volt figyelemmel a Hatv. 6. § c) pont szerinti mérlegelési kötelezettségére, mivel csak formálisan tett eleget az Ör. megalkotásakor a Hatv.-ben 6. §-ában meghatározott követelményeknek.

4. Az érintett Önkormányzat állásfoglalásában megalapozatlannak minősítette és elutasítani kérte a Törvényszék indítványát. Vitatta az adózó által a perben bemutatott, az adótárgy forgalmi értékét igazolni hivatott adásvételi szerződésben foglaltakat. Az egyedi esetet, illetve azon indokokat, amelyek az érintett Önkormányzatot az Ör. megalkotására vezették szükségtelennek tartotta vizsgálni az Ör. törvényességével összefüggésben. Utalt arra, hogy az érintett Önkormányzat közigazgatási határain belül nincs a perbelihez hasonlítható méretű, iparszerű tevékenységre alkalmas ingatlan, ezért úgy a foglalkoztatási, mint az érintett Önkormányzat adóbevételeinek növelése szempontjából különös érdek fűződik ahhoz, hogy ilyen ingatlanok ne maradjanak parlagon. Az adózó által az iratokhoz csatolt adásvételi szerződés pedig - a kifejtett álláspont értelmében - éppen azt igazolja, hogy a területen lehet olyan gazdasági tevékenységet folytatni, amely a kétségbe vont mértékű telekadó megfizetését lehetővé teszi.

II. 1. A bírói kezdeményezés megalapozott.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf. 5017/2012. határozatában rámutatott arra, hogy "az adó közjövedelem, amely részben megteremti az állam és a közszolgáltatások anyagi alapját, részben pedig gazdaságpolitikai eszköz, mivel direkt vagy indirekt módon befolyásolja, orientálja a gazdasági élet szereplőinek magatartását". (MK 2012. 95. szám, 13963, 13964-13965.)

Az adó a helyi közhatalom kezében is eszköz: részben forrást képez az önkormányzat gazdálkodásához, közfeladatai ellátásához (3. pont), részben az adókivetésnek lehetnek gazdaságossági, szociálpolitikai, helyi politikai, a költségvetési egyensúlyt szolgáló avagy egyéb hatásai az önkormányzat működésére. (4. pont).

E szempontok jelennek meg akkor, amikor a helyi önkormányzat mérlegeli a helyi adó bevezetését, dönt arról, hogy a helyi adók melyikét, mikortól, milyen körben és milyen részletszabályokkal vezeti be.

3. A teherbíró képességhez igazodó közteherviselés Alaptörvény XXX. cikkében megfogalmazott kötelezettsége - az Alkotmánybíróság arányos közteherviseléshez kapcsolódó gyakorlata alapján - többek között magában foglalja az adómérték arányosságát. Jóllehet a (helyi) jogalkotónak nagy a szabadsága abban, hogy milyen módon kötelezi az adóalanyokat a közterhekhez való hozzájárulásra, vagyoni típusú adók esetében azonban az adó mértéke nem vezethet az adó tárgyának elvonásához, illetve azzal kapcsolatos aránytalansághoz. A teherbíró képességet meghaladó, a vagyont elvonó, konfiskáló jellegű az az adó, amely mértékénél fogva és az adó tárgyát képező vagyontömeghez képest súlyosan aránytalan. Az ilyen adó elveszti az adóhoz mint jogintézményhez kapcsolódó jellegzetességeit, és lényegében szankciónak tekinthető, amely az adó intézményével összeegyeztethetetlen.

Az az adómérték, amely évente a vagyon értékének közel 60-70%-át teszi ki, súlyosan aránytalannak minősül, mivel belátható időn belül felemészti az adótárgyat.

4. Az adókivetés ugyanakkor ösztönözheti a (helyi) adóalanyokat meghatározott gazdasági magatartás tanúsítására avagy ettől való tartózkodásra.

Nem kétségesen nem tölti be az adófizetési kötelezettség eredeti, a (helyi) közterhekhez a teherviselési képesség arányában való hozzájárulás funkcióját akkor, ha az egy, a szabályozás alapján jól körülhatárolható adóalanyt céloz.

5. A helyi önkormányzat mérlegelési jogkörében alkotja meg adókivetésre vonatkozó szabályozását, amelynek a törvényi szabályok, ezen belül különösen a Hatv. rendelkezései szabnak korlátokat. A helyi közhatalom törvényben meghatározott körben és meghatározott forrásokra tekintettel vethet ki adót. A Hatv. - az Alaptörvény teherbíró képesség figyelembe vételére vonatkozó előírása mellett további - korlátokat állít az adóalanyok meghatározott körére, az adómérték megállapításának módjára, maximumára, illetve az adópolitika alakításában lényeges szerepet betöltő kedvezmények, és mentességek esetében is.

A Hatv. 6. § c) pontja értelmében az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy "az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan (...) megállapítsa". A Hatv. 2012. január 1-jétől hatályos 17. §-a értelmében vált adótárggyá az önkormányzat illetékességi területén lévő külterületi telek, szemben azzal a helyzettel, hogy a Hatv. módosítását megelőzően adótárgynak csak a beépítetlen belterületi földrészlet minősült. E minőségi változás ellenére a Hatv. megtartotta az adó alapjaként a telek nm-ben számított, tételes számítást. A 22. § a) pontja értelmében a tételes adó mértéke 200 forint/nm, amely azonban a 6. § c) pontban foglalt árszínvonal változásokhoz kapcsolódó korrekciós lehetőségekre tekintettel 300 forint/nm értékre, mint adómaximumra növekedhet.

6. A Hatv. 6. § c) pontja ugyanakkor azt is előírja az önkormányzati jogalkotó számára, hogy "az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan (...)" állapítsa meg. A törvényi szabály lényegét tekintve közvetíti az Alaptörvény adóalanyt védő teherbíró képességére és a közteherviselés arányosságára vonatkozó előírásait.

Ebből az a kötelezettség támad, hogy az adó mértékének meghatározásakor köteles az önkormányzat képviselő-testülete mérlegelni a telkek rendeltetését, az értékekben fennálló különbségeket, adott esetben a telkek egyéb, például földrajzi elhelyezkedésében (pl. árterület) fennálló különbségeket. Különös tekintettel fennáll ez a differenciálási kötelezettség a külterületi telkek esetében, hiszen a külterületi ingatlanok jellegüknél, hasznosításuknál és méretbeli jellemzőiknél fogva a nm-alapú adómérték számítás eleve aránytalanságot eredményezhet.

Ugyancsak a Hatv. 6. § c) pontjából fakadóan kötelezettség az adómérték meghatározásakor az adózó teherviselési képességének, annak vizsgálata, hogy az adó mértéke ne oldódjon el számottevően az adótárgy értékétől. Azaz az adómérték - az adó tételes jellege ellenére - ne jelentsen súlyos aránytalanságot az adóalany adóztatott vagyonához képest. A helyi önkormányzatnak a telekadó kivetését megelőzően mérlegelnie kell az illetékességi területén található telkek értékét és a különböző telkek közötti értékkülönbözetet.

7. A perbeli esetben az érintett Önkormányzat a Hatv. 2011. november 30-ával hatályba lépő módosítását követően fogadta el az Ör. bírói kezdeményezésben támadott rendelkezéseit. Eszerint az Ör. 2012. január 1-jével hatályos 3. § (2) bekezdése a Hatv. 22. § a) pontja szerint adómaximumban, 300 forint/nm-ben határozta meg a külterületi telkek telekadójának mértékét. Az érintett Önkormányzat illetékességi területén lévő telkek között csak belterületi és külterületi elhelyezkedésük szerint tett különbséget, a külterületi telkeket azonos telekadórezsim alá helyezte.

8. Az Ör. 3. § (2) bekezdése szerinti külterületi telkek esetében megállapított adómérték - a Hatv.-beli adómaximum formális megtartása ellenére is - a Hatv. 6. § c) pontjában ütközően törvényellenes.

A peres iratokból megállapítható volt, hogy a 300 forint/nm a 2012. évben az alapper felperese esetében a külterületi telek értékének közel 70%-át tette ki. Az Ör. nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely arra utalna, hogy az érintett Önkormányzat figyelemmel lett volna akár az egyes külterületi ingatlanok között meglévő különbségekre, akár az egyes adóalanyok teherbíró képességére az adómérték megállapításakor. Az adó ilyen mértéke ezért túllép az adókénti funkción.

9. Nem volt megalapozott az érintett Önkormányzat azon nyilatkozata sem, amely szerint az Ör. célja a gazdaság helyi szereplőinek gazdálkodásra történő ösztönzése.

A 4. pont értelmében nem zárható ki, hogy az önkormányzatok a helyi adó kivetésének jogát méltányolható céljaik elérése érdekében gazdaságpolitikai eszközként alkalmazzák. Ebben az esetben azonban meg kell teremteni annak törvényben előírt feltételeit. Nem tud a gazdasági szereplő a módosított feltételrendszerhez alkalmazkodni akkor, ha arra nincs méltányos felkészülési idő. A jelen esetben az Ör. 3. § (3) bekezdése értelmében az egyébként aránytalan mértékű telekadó csak akkor csökkenthető, ha az adózó gazdálkodó az Ör. hatálybalépését megelőzően megfelelt bizonyos kritériumoknak (az adóévet megelőző második évben meghatározott mértékű helyi iparűzési adót fizetett az érintett Önkormányzat számára). Az Ör. tehát felkészülési idő nélkül veti ki a telekadót, a kedvezményszabályok csak bizonyos kör számára elérhetően, így ahhoz alkalmazkodni - legalábbis a hatálybalépés évében - nem lehet. Az érintett Önkormányzat maga állítja állásfoglalásában az alapper felpereséről, hogy telke méretét és ipari jellegét illetően egyedi a környéken. Ezért a telekadó mértéke, a feltételrendszer meghatározása az Ör. vizsgált 3. § (2) és (3) bekezdése alappal veti fel azt, hogy az adó egyetlen alanyt céloz, vagyis nem normatív jellegű. A kifejtett indokokra tekintettel a kedvezményt megállapító rendelkezés is sérti a Hatv. 6. cikk c) pontjában foglalt mérlegelési kötelezettséget.

10. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 3. § (2) és (3) bekezdése a Hatv. 6. § c) pontjába ütközik, mivel az érintett Önkormányzat megalkotásakor figyelmen kívül hagyta a helyi sajátosságok és az adóalanyok teherbíró képességére vonatkozó differenciálási kötelezettségét.

11. Ezért a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján a támadott rendelkezéseket - az 56. § (3) bekezdésére figyelemmel ex tunc - megsemmisítette. Az 56. § (5) bekezdése alapján rendelkezett továbbá a megsemmisített rendelkezések perbeli alkalmazási tilalmának kimondásáról is.

A közzétételről a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontjai alapján rendelkezett. Budapest, 2013. január 23.

Dr. Kalas Tibor s. k.,

az Önkormányzati Tanács elnöke

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,

előadó bíró

Dr. Balogh Zsolt s. k.,

bíró