216/B/1995. AB határozat
Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 26.) rendelete 55. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírás alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 26.) rendelete 55. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 26.) rendelete (a továbbiakban: SzMSz) 55. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a sérelmezett rendelkezés ellentétes az Alkotmány 44. § (1) bekezdésével, mivel - az SzMSz módosításáról szóló 1/1995. (I. 24.) önkormányzati rendelet alapján - a képviselőtestület bizottságában szavazati jogot biztosít az olyan képviselőtestületi bizottsági tagoknak is, akik nem tagjai a képviselőtestületnek. Az indítványozó úgy ítélte meg, hogy a kifogásolt előírás alkalmazásával nem érvényesül az Alkotmány 44. § (1) bekezdésében foglalt követelmény, miszerint a választópolgárok a helyi önkormányzás jogát az általuk választott képviselőtestület útján gyakorolják. Az indítványban foglaltak szerint "az sincs kizárva, hogy a bizottság nem képviselő tagja választói jogosultsággal nem is rendelkezik, esetleg gondnokság alatt áll, a közügyek gyakorlásától el van tiltva, vagy akár nem is magyar állampolgár... A pártok delegáltjait a Fővárosi Közgyűlés automatikusan a bizottságok tagjaivá választja. Esküt nem tesznek, titoktartási kötelezettség alá nem esnek. Ezzel szemben önkormányzati ügyekben döntenek, határozatokat hoznak, hatósági hatáskört gyakorolnak, tulajdonosi jogosítványaik vannak."
Az indítványozó különösen sérelmesnek tartotta, hogy a bizottságok nem képviselő tagjai szavazati jogukkal élve foglalnak állást a fővárosi intézmények vezetői kinevezéséről és rendkívüli közgyűlés összehívását is kezdeményezhetik.
Az indítványozó az SzMSz sérelmezett rendelkezésének a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 23. § (3) bekezdésével való ütközésére is utalt.
Úgy vélte, hogy e rendelkezés alkalmazásával - mivel a bizottság határozatképességére és határozathozatalára a képviselőtestületére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni - a bizottság nem képviselő tagjait sem illeti meg a szavazati jog.
II.
1. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint "a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják". Ennek az alkotmányi előírásnak megfelelően az Ötv. 5. § második mondata előírja, hogy "a választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat".
E törvény 2. § (2) bekezdés első mondata úgy rendelkezik, hogy "önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselőtestülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, a polgármester -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat".
Ezzel összefüggésben állapítja meg a Ötv. 23. § (2) bekezdése, hogy a képviselőtestület döntési jogot és hatósági hatáskört is adhat bizottságának.
A 9. § (2) bekezdése pedig a következőket írja elő:
"Az önkormányzati feladatokat a képviselőtestület és szervei: a polgármester, a képviselőtestület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselőtestület hivatala látják el."
E § (3) bekezdése szerint "A képviselőtestület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható."
Az idézett rendelkezésekből kitűnik, hogy a képviselőtestület bizottsága önkormányzati döntést hozhat, önkormányzati feladatot és hatósági hatáskört láthat el, továbbá gyakorolhatja a képviselőtestület - számára átruházott - hatásköreit.
2. A bizottságok létrehozására, összetételére és működésére vonatkozóan az Ötv. több garanciális jelentőségű előírást tartalmaz.
A 22. § (1) bekezdés első mondata szerint a képviselőtestület határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottságait".
A 24. § a következőket állapítja meg:
"(1) A bizottság elnökét és tagjainak több mint a felét a települési képviselők közül kell választani. A polgármester, az alpolgármester, a képviselőtestület hivatalának dolgozója nem lehet a bizottság elnöke, tagja.
(2) A bizottságba indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt."
A 23. § (1) bekezdése és a 27. § első mondata a bizottság feladatairól rendelkezik:
"A bizottság - a feladatkörében - előkészíti a képviselőtestület döntéseit, szervezi és ellenőrzi a döntések végrehajtását. A képviselőtestület határozza meg azokat az előterjesztéseket, amelyeket bizottság nyújt be, továbbá amely előterjesztések a bizottság állásfoglalásával nyújthatók be a képviselőtestületnek." [23. § (1) bekezdés]
A 27. § első mondata pedig előírja: "A bizottság a feladatkörében ellenőrzi a képviselőtestület hivatalának a képviselőtestület döntéseinek az előkészítésére, illetőleg végrehajtására irányuló munkáját."
3. Az SzMSz-nek a fővárosi közgyűlés 15/1992. (VII. 15.) rendeletével megállapított 51. § (1) bekezdése szerint "a bizottságok tagja csak képviselő lehet". Budapest Főváros Közgyűlésének 1/1995. (I. 24.) rendelete 8. §-a azonban ezt az előírást hatályon kívül helyezte és ezzel lehetővé tette, hogy nem képviselőt is bizottsági taggá válasszon a közgyűlés.
Az SzMSz-nek az indítványozó által kifogásolt 55. § (1) bekezdése a következőket állapítja meg: "A bizottság akkor határozatképes, ha tagjainak több mint fele jelen van. A határozathozatalhoz a jelenlévő bizottsági tagok több mint felének egyetértése szükséges."
Mivel sem ez az előírás, sem az SzMSz más rendelkezése nem tesz különbséget a képviselő és nem képviselő bizottsági tagok jogait illetően, e rendelet szerint a nem képviselő bizottsági tagok a határozatképesség megállapítása és a határozathozatal szempontjából is azonos jogokat gyakorolnak a képviselői mandátummal rendelkező bizottsági tagokkal.
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezéseinek megfelelően a helyi önkormányzáshoz való jogot a választópolgárok a képviselőtestület (és a helyi népszavazás) útján gyakorolják.
Az Alkotmány és az Ötv. előírásaiból fakad az a megállapítás is, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai, az önkormányzati jogok és kötelezettségek, valamint a feladatok és hatáskörök alanya a képviselőtestület. A bizottság -amint a vázoltakból kitűnik - kizárólag a képviselőtestület felhatalmazására hoz önkormányzati döntést - e döntést azonban - az Ötv. 23. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően - a képviselőtestület felülvizsgálhatja.
Hatósági hatáskört önkormányzati rendeletben állapíthat csak meg bizottságának a képviselőtestület. Az Ötv. 11. § (2) bekezdése azonban garanciális jelentőségű szabályként írja elő, hogy a képviselőtestület bizottságának önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselőtestülethez lehet fellebbezést benyújtani. Az önkormányzati hatáskörök átruházása esetén - amint az az Ötv. 9. § (3) bekezdéséből kitűnik - a képviselőtestület a hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja.
További, a bizottság működésével kapcsolatos ellenőrzési, felügyeleti jogosítványt tartalmaz az Ötv. 25. § (2) bekezdése, amikor lehetőséget biztosít arra, hogy a képviselőtestület szervének minősülő bizottság döntésének végrehajtását az Ötv. 9. § (2) bekezdésében ugyancsak a képviselőtestület szerveként meghatározott polgármester felfüggessze, ha az ellentétes a képviselőtestület határozatával, vagy sérti az önkormányzat érdekeit.
A képviselőtestület és bizottságai viszonyában meghatározó jelentőségű az Ötv.-nek az a már idézett előírása, amely szerint bizottsági szervezetét a képviselőtestület határozza meg és - ugyancsak a 22. § (1) bekezdése alapján - a bizottságait is megválasztja. Az Ötv. a bizottságok összetételét, működését illetően további, a képviselőtestület ellenőrző, meghatározó szerepét garantáló rendelkezést tartalmaz: a 24. § (1) bekezdése kötelezővé teszi ugyanis, hogy a bizottság elnöke és tagjainak több mint a fele települési képviselő legyen.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az SzMSz támadott rendelkezése nem sérti az Alkotmány 44. § (1) bekezdését, mivel a bizottságok tevékenysége - amelyekben a nem képviselő bizottsági tagok is teljes joggal részt vesznek - a képviselőtestület önállóságát, meghatározó szerepét és felelősségét nem korlátozza.
A vázoltak szerint a képviselőtestületet a bizottság létrehozását, összetételét és működését illetően olyan garanciális jelentőségű jogosítványok illetik meg, amelyek azt biztosítják, hogy a helyi önkormányzáshoz való jogból fakadó feladatokat és hatásköröket érdemben a képviselőtestület (és nem a bizottság) gyakorolja. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezésnek az Alkotmány 44. § (1) bekezdésébe való ütközését nem állapította meg.
2. Az indítványozó az SzMSz-nek az Ötv. 23. § (3) bekezdésével való ellentétére is hivatkozott.
Ez a már idézett előírás a képviselőtestület határozatképességére és határozathozatalára vonatkozó szabályok alkalmazását írja elő a bizottságok működését illetően is. Az Ötv. 14. § (1) bekezdése a képviselőtestület határozatképességéről és határozathozataláról a következő rendelkezést tartalmazza:
"A képviselőtestület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelenlévő települési képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges."
A 14. § (2) bekezdése pedig a képviselőtestületi döntéshozatalból való kizárásáról, s annak a határozatképességet érintő következményeiről rendelkezik. Ezek az előírások eljárási szabályok, s mint ilyenek alkalmazását rendeli el az Ötv. a bizottságok működésére nézve is.
Az Ötv. előírásai nem tesznek különbséget sem a képviselőtestületi tagok, sem a bizottság tagjai között aszerint, hogy települési képviselők-e. Az Ötv. rendelkezései alapján a határozatképesség és a határozathozatal szempontjából a képviselőtestület esetében sem kizárólag a képviselőt kell figyelembe venni, bár a 14. § többször is említett (1) bekezdése csak a települési képviselőt említi. A 32. § első mondata - kiegészítő utalásként - ugyanis előírja, hogy a polgármester "a képviselőtestület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő".
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát nem megalapozott az indítványozónak az az állítása, miszerint az Ötv. 23. § (3) bekezdése és 14. §-a együttes értelmezéséből - a képviselőtestület példájára hivatkozva - az a következtetés vonható le, hogy a nem települési képviselő bizottsági tagnak a bizottság érdemi működésében való részvétele korlátozandó.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az SzMSz sérelmezett rendelkezésének az Ötv. 23. § (3) bekezdésébe való ütközését nem állapította meg és az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
3. Az indítvány több, a képviselői tisztséget is betöltő, valamint nem képviselő bizottsági tag helyzete közötti, vélt különbözőségre hivatkozott.
a) Az indítványozó utalt arra, hogy a nem képviselő bizottsági tag választójoggal nem rendelkező állampolgár is lehet.
Ez a megállapítás a következők miatt nem megalapozott. A választójogra vonatkozó alapvető rendelkezéseket a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övtv.) 2. § (1) és (2) bekezdése tartalmazza.
Az Ötv. 5. § első mondata szerint "a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (a továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg".
Az e határozat indokolásában vázoltakból kitűnik, hogy a képviselőtestület erre felhatalmazó döntése alapján a bizottság is gyakorolhat önkormányzati jogokat. Az SzMSz és az Ötv. előbbiekben idézett rendelkezéseiből az következik, hogy a képviselőtestület bizottságának tagjává is csak választójoggal rendelkező lakos választható.
b) Az SzMSz 2. § (1) bekezdés idézett második mondata a választójogot - az ott írottaknak megfelelően - nem magyar állampolgár számára is biztosítja. Ez az előírás az Alkotmány 70. § (2) bekezdésén alapul, amely a helyi önkormányzati képviselő és polgármester választásában választójogot (valamint a helyi népszavazásban és a népi kezdeményezésben részvételi jogot) állapít meg a Magyar Köztársaság területén bevándoroltként élő nem magyar állampolgárnak is, ha a választás (népszavazás) napján az ország területén tartózkodik.
Az Övtv. 3. §-a kizárólag a képviselő és a polgármester esetében követeli meg a magyar állampolgárságot. Mindezek alapján nincs alkotmányos akadálya annak, hogy a képviselőtestület bizottsága tagjává - választójoggal rendelkező - nem magyar állampolgárt válasszanak meg.
c) Az indítványozó szerint bizottsági tag a közügyek gyakorlásától eltiltott személy is lehet.
Az Alkotmánybíróság az előbbiekben már megállapította, hogy a képviselőtestületi tagnak választópolgárnak - választójoggal rendelkező személynek -kell lennie. Az Alkotmány 70. § (3) bekezdésének második fordulata szerint nincs választójoga annak, aki a közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll. Ezzel azonos szövegű szabályozást tartalmaz az Övtv. (2) bekezdésének b) pontja, a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 54. § (1) bekezdés c) pontja pedig kifejezetten úgy rendelkezik, hogy a közügyektől eltiltott "nem működhet népképviseleti szerv testületében (bizottságában)".
Az említett rendelkezésekből tehát az következik, hogy a közügyek gyakorlásától eltiltott személy nem lehet képviselőtestület bizottságának tagja.
d) Ugyancsak megalapozatlan az az állítás, hogy bizottsági taggá gondnokság alatt álló személyt is meg lehet választani.
Az Alkotmány 70. § (3) bekezdésének első fordulata alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt álló személynek nincs választójoga. Ugyanígy rendelkezik az Övtv. 2. § (2) bekezdésének a) pontja is. Mindezek alapján megállapítható, hogy a gondnokság alatt álló személy képviselőtestületi bizottsági taggá választása alkotmányellenes.
e) Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy a bizottság tagja nem tesz esküt és nem vonatkozik rá a titoktartási kötelezettség.
Az Ötv. 19. § (1) bekezdése a települési képviselő, a 32. § pedig a polgármester számára írja elő, hogy esküt kell tennie. A bizottsági tag számára a törvény ilyen kötelezettséget nem tartalmaz. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény, valamint az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény rendelkezései alapján azonban a bizottsági tag is köteles a védelmet élvező személyes adatok megóvására, az államtitok és szolgálati titok tiszteletben tartására.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt minden vonatkozásban megalapozatlannak nyilvánította és a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Budapest, 1995. október 17.
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró