1260/B/1997. AB határozat
a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvény 6. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleményével, továbbá dr. Ádám Antal, dr. Holló András, dr. Kilényi Géza és dr. Szabó András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvény 6. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést visszautasítja, a 6. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt pedig elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 1997. október 14-i ülésén elfogadta a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvényt (a továbbiakban: Alkmód.). Az alkotmánymódosítás következtében változtak az országgyűlési és a helyi önkormányzati választások megtartására vonatkozó alkotmányi szabályok is.
Az Alkmód. 1. §-a az Alkotmány 20. § (1) bekezdésének azon rendelkezését, amely szerint az Országgyűlést négy évi időtartamra választják, a következőképpen módosítja:
"20. § (1) Az országgyűlési képviselők általános választását - az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével - az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani."
Az Alkmód. 5. §-ában foglalt rendelkezések az Alkotmány 44. §-ának a (2) és (3) bekezdését módosítják. Az alkotmánymódosítást megelőzően a 44. § (2) és (3) bekezdése a következő rendelkezéseket tartalmazta:
"44. § (2) A képviselő-testület tagjait - az időközi választás kivételével - négy évre választják.
(3) A képviselő-testület megbízatása az új képviselő-testület alakuló üléséig, a polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart."
Az Alkmód. 5. § szerint e szabályok helyébe a következő rendelkezések lépnek:
"44. § (2) A képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a választását - az időközi választás kivételével - az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kell megtartani.
(3) A képviselő-testület megbízatása az önkormányzati általános választás napjáig tart. A jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart."
Az alkotmánymódosító rendelkezések, valamint az Alkmód. 6. § (2) bekezdésében foglalt, az 1998-ban esedékes választások megtartására vonatkozó szabályok 1997. október 31-én hatályba léptek, mivel az Alkmód. 6. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy "E törvény a kihirdetése napján lép hatályba."
Az alkotmánymódosításra figyelemmel az Országgyűlés az Alkmód. 6. § (2) bekezdésében az 1998-ban esedékes választások megtartásáról az alábbiak szerint rendelkezett:
"6. § (2) 1998-ban az országgyűlési képviselők általános választását májusban, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását októberben kell megtartani."
2. Az indítványozó az Alkmód. 6. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítását és a rendelkezések megsemmisítését kezdeményezte, mert álláspontja szerint az 1998. évi választások megtartására vonatkozó szabályozás az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdését, azaz a jogbiztonság és a népszuverenitás elvét sértő módon került megállapításra. Érvelése szerint az "alkotmánymódosítás azonnali hatályba léptetése folytán a parlament megrövidíti önmagának, továbbá több mint háromezer önkormányzati képviselő-testületnek és polgármesternek a mandátumát (ez utóbbiakét több mint negyed évvel)." Az indítványozó álláspontja szerint "a jogállamiság alapvető követelményének mond ellent, ha az országgyűlés az eredetileg négy évre választott képviselők mandátumát - nem az Alkotmányban rögzített módon, hanem éppenséggel az Alkotmány módosítása útján - lerövidíti ... ráadásul az alkotmánymódosítás - azonnali hatálybaléptetése folytán - úgy változtatja meg utólag és visszamenőlegesen az 1994-es országgyűlési és önkormányzati választások feltételeit, hogy mindez - az eredeti feltételekhez képest - a megválasztott országgyűlési és önkormányzati képviselőkre, valamint a polgármesterekre nézve egyaránt hátrányos". Az indítványozó kifejti azt is, hogy az Országgyűlés, illetőleg az önkormányzati testületek - utóbbiak egyenként, meghatározott feltételek mellett - alkotmányos módon, saját döntésük alapján, a testület feloszlásának kimondásával rövidíthetik meg mandátumukat.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:
1. Az indítvánnyal kapcsolatban az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed-e az Alkmód. felülvizsgálatára.
Az Alkotmány 32/A. § (1)-(2) bekezdése és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) és c) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatásköre a törvénybe vagy az alacsonyabb szintű jogforrásba foglalt jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára terjed ki.
Az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó alkotmányi és törvényi rendelkezések alapján az Alkotmány szabályainak felülvizsgálatára, módosítására, megváltoztatására az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki, így az alkotmányi szabályokat módosító törvényi rendelkezések felülvizsgálata sem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Egyértelmű tehát, hogy az Alkotmánybíróság az Alkmód. 1. és 5. §-aiban foglalt - és az Alkotmány részévé vált - alkotmányi rendelkezések alkotmányosságának felülvizsgálatára nem jogosult.
Az indítványozó által támadott két rendelkezés (Alkmód. 6. § (1) és (2) bekezdése) azonban, - mely rendelkezések az Alkmód. hatálybalépésére, illetőleg az 1998. évi választásokra vonatkozó átmeneti szabályokat tartalmazzák - nem váltak az Alkotmány szövegének részévé, ezért az Alkotmánybíróság hatásköre e rendelkezések tekintetében külön vizsgálatot igényel.
E vizsgálat eredményeként az állapítható meg, hogy a 6. § (1) bekezdésében foglalt hatályba léptető rendelkezés felülvizsgálatára - figyelemmel arra, hogy az az Alkotmány 20. § (1) bekezdés, valamint 44. § (2) bekezdés új szövegének hatályára is vonatkozik - az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
Ettől eltérően az Alkmód. 6. § (2) bekezdésében szabályozott, az 1998-as választások megtartására vonatkozó szabályok az Alkotmány módosított 20. § (1) bekezdésének valamint 44. § (2) bekezdésének végrehajtását szolgáló olyan törvényi rendelkezések, amelyek alkotmányossági vizsgálat tárgyát képezhetik.
2. Alkotmánymódosítás esetén az Alkotmányt módosító törvény hatálybalépéséről rendelkező norma ugyan nem lesz az Alkotmány szövegének része, de az olyan, az Alkotmány normatartalmának módosításához elengedhetetlenül szükséges rendelkezés, mely nélkül maga az alkotmánymódosítás nem történhet meg. Az új szabályok a hatályba léptető rendelkezésben meghatározott időponttól kezdődően válnak az Alkotmány részévé. A hatályba léptető rendelkezés - azonnali hatálybaléptetés esetén - az alkotmánymódosítás tartalmát képező normáktól elválaszthatatlan, olyan törvényi rendelkezés, amelynek tartalma az alkotmánymódosítással elfogadott normatartalom érintése nélkül nem vizsgálható.
2.1. Az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között fennálló szoros összefüggés miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, mert ez azt is jelentené, hogy az alkotmányvédelemre intézményesített Alkotmánybíróság alkotmányos jogkörét túllépve, az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át, a felülvizsgálat során az Alkotmány rendelkezéseit nem csupán értelmezné, hanem szükségszerűen minősítené.
Amennyiben az Alkotmánybíróság - az indítványnak megfelelően - megsemmisítené az Alkmód. hatályba léptető rendelkezését, akkor azzal egyben az alkotmányozó hatalom által, az alkotmányi rendelkezéseknek megfelelő eljárás keretében elfogadott, az Alkotmány részévé vált, módosító alkotmányi rendelkezéseket is hatályon kívül helyezné. A hatályba léptető rendelkezés és az alkotmányi szabályozás előzőekben kifejtett tartalmi kapcsolatából az következik, hogy az indítványozó ugyan a hatályba léptető rendelkezést támadta, mely nem válik az Alkotmány normaszövegévé, mégis annak megsemmisítése esetén az Alkotmánybíróság az Alkotmány már módosított - a módosítás következtében annak részévé vált - rendelkezéseinek hatályosulását akadályozná meg.
2.2. Az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik. Az Országgyűlés alkotmányozási szándékát, az alkotmányi rendelkezésekben kifejeződő akaratát a képviselők kétharmadának megerősítő szavazatával valósíthatja meg. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének a) pontja szerint az Országgyűlés alkotja meg a Magyar Köztársaság alkotmányát, ezt a 24. § (3) bekezdése úgy egészíti ki, hogy "az Alkotmány megváltoztatásához ... az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges". Az alkotmány megalkotásáról és módosításáról az Országgyűlés a jelenlegi alkotmányi rendelkezések szerint - kétharmados többséggel - szabadon dönthet.
Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle megváltoztatását. Ez a feltétel következik egyrészt az Abtv. hatályos rendelkezéseiből, másrészt pedig az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatából, mely szerint az Alkotmánybíróság "nem vizsgálhatja felül és nem semmisítheti meg az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezés az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazatával az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapítani" [23/1994. (IV. 29.) AB végzés, ABH 1994. 376.; 293/B/1994. AB végzés, ABH 1994. 862.].
A hivatkozott alkotmányi rendelkezések és a kifejtett érvek alapján az Alkotmánybíróság az indítványnak az Alkmód. 6. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló részét hatáskörének hiánya miatt visszautasította.
3. Az indítványozó az Alkmód. 6. § (2) bekezdésébe foglalt rendelkezést azért tartja alkotmányellenesnek, mert ennek következtében az 1994-es országgyűlési és önkormányzati választások feltételeit a törvényalkotó utólag és visszamenőlegesen a megválasztott országgyűlési és önkormányzati képviselők, valamint a polgármesterek mandátumának idejére vonatkozóan hátrányosan változtatta meg. Ezért az indítványozó szerint a jogállamiság alapvető elemét képező jogbiztonság követelménye sérelmet szenvedett.
Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálata során megállapította, hogy az Alkmód. 1. és 5. §-ában foglalt, hatályos rendelkezések értelmében az országgyűlési képviselők általános választását a megválasztásukat követő negyedik év április vagy május hónapjában, míg a helyi önkormányzati képviselő-testületek tagjainak és a polgármesterek választását az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kell megtartani. Az indítvánnyal támadott Alkmód. 6. § (2) bekezdésének törvényi rendelkezése a módosított Alkotmány fenti előírásaival összhangban jelölte meg azokat a hónapokat, amelyekben az 1998-ban esedékes választásokat meg kell tartani.
Az indítványozó által felvetett alkotmányossági problémák forrása valójában nem az Alkmód. 6. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés. A képviselői megbízatás időtartamának lerövidülése annak eredményeként következett be, hogy az Alkotmány 20. § (1) bekezdésében és 44. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések 1997. október 31-i hatállyal megváltoztak, és e naptól kezdve az Alkotmány meghatározza azt, hogy a választásokat mely hónapban kell megtartani. Erre tekintettel a törvényhozó az 1998. évi választásokra vonatkozó szabályokat, az Alkmód. 6. § (2) bekezdés tartalmát, már csak ezekkel összhangban állapíthatta meg.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, ha a törvényalkotó külön nem is rendelkezett volna az 1998-ban alkalmazandó szabályokról, a módosított Alkotmány 20. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési képviselői választások májusban megtarthatók lennének, illetve az önkormányzati választásokat a módosított Alkotmány 44. § (2) bekezdése szerint októberben kellene megtartani.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkmód. 6. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 1998. február 9.
Dr. Lábady Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
az aláírásban akadályozott
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró helyett
Dr. Lábady Tamás s. k.,
az aláírásban akadályozott
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró helyett
Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a többségi határozatban foglaltakkal a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvény (a továbbiakban: Alkmód.) 6. § (1) bekezdésének alkotmányosságát - hatáskörének hiánya miatt - nem vizsgálhatja, és hogy ezért ebben a körben az indítvány visszautasításának van helye.
Véleményem szerint az Alkotmánybíróság hatásköre az Alkmód. 6. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés érdemi vizsgálatára fennáll, és az érdemi alkotmányossági vizsgálat alapján meg kellett volna állapítani, hogy ez a rendelkezés az Alkmód. 5. §-ával módosított 44. § (2) bekezdésének azonnali - a törvény kihirdetésével történő - hatályba léptetése tekintetében alkotmányellenes.
2. Maradéktalanul osztom a többségi határozatnak azt az álláspontját, hogy az alkotmányozó hatalom szuverenitása az alkotmánymódosítás tekintetében korlátlan, így az Alkotmány rendelkezéseit módosító törvényi szabályok felülvizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Ebben az összefüggésben a határozat indokolásában legfeljebb azt lehetett volna kimondani, hogy az Országgyűlés addig a határig dönthet szabadon az Alkotmány módosításáról, amíg az alkotmányosság fogalmi rendszerén belül marad, bár az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítást e határok túllépése esetén se semmisíthetné meg.
Nem értek egyet viszont a határozatnak azzal a megállapításával, amely szerint az alkotmánymódosítást hatályba léptető rendelkezés - az azonnali hatályba léptetés miatti "szoros összefüggésre" tekintettel - az Alkotmány normaszövegévé vált. Az alkotmánymódosítást hatályba léptető rendelkezés - legyen az azonnali vagy későbbi hatályú - semmilyen tekintetben nem válik az Alkotmány részévé, hacsak azt maga az alkotmányszöveg ki nem mondja. Az alkotmánymódosítás hatályba lépéséről rendelkező szabály sem formailag (szövegszerűen), sem jogforrástanilag nem emelkedik az Alkotmány "rangjára".
Az, hogy formai szempontból a hatályba léptető normaszöveg nem épül be az Alkotmányba, magából az alkotmányszövegből állapítható meg, így külön bizonyításra nem szorul. Jogforrástanilag pedig azért nem értelmezhető az Alkotmány részévé nem váló törvényi rendelkezés alkotmánymódosításnak, mert azt a kérdést, hogy egy törvényi rendelkezés a jogforrási hierarchiában az Alkotmány szintjén áll-e vagy sem, nem az dönti el, hogy a törvényt az Országgyűlés alkotmányozó hatalmi minőségében, az erre vonatkozó speciális eljárási feltételek mellett hozta-e meg, hanem az, hogy a törvény az Alkotmányt megváltoztathatja-e vagy nem [Alkotmány 24. § (3) bekezdése]. Minthogy az Alkotmányt a módosítást hatályba léptető rendelkezés - mert az nem vált az alkotmányszöveg részévé - nem változtatta meg, azt azon az alapon sem lehet alkotmányi rendelkezésnek tekintetni, hogy e törvényi szabályt az Országgyűlés alkotmányozó hatalmi jogkörében alkotta meg. Ezért álláspontom szerint az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed az alkotmánymódosítás hatályba léptetéséről szóló norma alkotmányossági vizsgálatára. Ha nem így lenne, alkotmánybírósági kontroll nélkül maradna például az alkotmánymódosítást visszamenőleges hatállyal bevezető törvényi rendelkezés is.
3. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát. Ahogy arra az Alkotmánybíróság a 4/1997. (I. 22.) AB határozatában (ABK 1997, január, 10, 12.) rámutatott, az Alkotmánynak ez a rendelkezése hatásköri szabály, amelyből az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra vonatkozó jogosultsága kényszerítően, egyúttal teljeskörűen következik. Mivel az Alkotmány szerint az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra vonatkozó hatásköre - az Alkotmány kivételével - minden jogszabályra kiterjed, semmilyen alkotmányos alap nincs arra, hogy az alkotmánymódosítást hatályba léptető - és az Alkotmány szövegévé nem váló - törvényi rendelkezést az Alkotmánybíróság másként kezelje, mint bármely más jogszabályt. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság korábban kifejtett álláspontja szerint az utólagos normakontrollra vonatkozó hatásköri teljesség "még törvényhozási úton sem lenne szűkíthető" (ABK 1997, január, 14.), álláspontom szerint azt még kevésbé lehet megtenni az alkotmánybírósági hatáskör szűkítő értelmezésével. Az Alkotmány - magán az Alkotmányon kívül - a törvényi rendelkezések közül egyetlen fajtát se vett ki az utólagos normakontroll alól, így az alkotmánymódosítás hatályba lépéséről szóló, és az Alkotmány részévé nem vált norma alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróságnak érdemben el kellett volna végezni.
4. Az indítvánnyal támadott Alkmód. 6. § (1) bekezdése az alkotmánymódosítást a törvény kihirdetése napjával léptette hatályba. A törvényhozó ezzel az azonnali hatályba léptető rendelkezéssel megrövidítette az 1994-ben választott parlamenti, továbbá önkormányzati képviselők mandátumát, illetőleg úgy rendelkezett, hogy az 1994-ben választott képviselő-testületek megbízatása az 1998. október hónapban megtartandó választások napjáig tart. Ezzel tartalmilag az eredetileg négy évre választott Országgyűlés és önkormányzati képviselő-testületek négy év eltelte előtti "feloszlatásáról" rendelkezett.
Álláspontom szerint az Országgyűlés az országgyűlési képviselők mandátumának korábbi megszüntetéséről alkotmányosan szabadon határozhat. Ez következik az Alkotmány 28. § (2) bekezdéséből, amely szerint az Országgyűlés kimondhatja feloszlatását megbízatása lejárta előtt is. E tekintetben tehát az alkotmánymódosítás azonnali hatályba léptetését elrendelő rendelkezés nem vet fel alkotmányossági kérdést.
A helyi önkormányzatok vonatkozásában azonban az azonnali hatályt kimondó törvényi rendelkezés alkotmányellenes. Az Alkotmány szerint - a módosítást megelőzően - az Országgyűlés - idő előtt - csak az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének l) pontja alapján oszlathatja fel a helyi képviselő-testületet. Ezen túl az Alkotmány 44. § (4) bekezdése szerint kizárólag a képviselő-testület mondhatja ki megbízatásának lejárta előtt a feloszlását.
Az Alkotmánybíróság által természetesen alkotmányossági szempontból nem vizsgálható Alkmód. 5. §-a az Alkotmány 44. § (2) bekezdését akként módosítja, hogy a képviselő-testületek tagjainak és a polgármesternek a választását az előző általános választást követő negyedik év október hónapban kell megtartani. Ez az alkotmányi rendelkezés az Alkmód. 6. § (1) bekezdése folytán vonatkozik az 1994-ben megválasztott, jelenleg működő képviselő-testületekre. Így a hatályba léptető rendelkezés megfosztja - éspedig ez a törvényi és nem az alkotmányi szabály fosztja meg - lejárat előtt a képviselő-testületek tagjait mandátumuktól, ezért az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezés ebben az összefüggésben - erre vonatkozó alkotmányi felhatalmazás hiányában - alkotmányellenes. Az alkotmányos megoldáshoz az alkotmányozó hatalomnak vagy az alkotmánymódosítás szövegébe kellett volna a működő képviselő-testületekre kiterjedő hatályt belefoglalni, vagy a hatályba léptető rendelkezést kellett volna e körben az 1998-as választásokat követő időre megállapítani. Az alkalmazott megoldás azonban az Alkotmány rendelkezéseivel összeegyeztethetetlen.
5. A tekintetben viszont már osztom a többségi határozatban kifejtett álláspontot, hogy az azonnali hatálybalépésre tekintettel a megváltozott Alkotmány az Alkotmánybíróságot már köti, így a hatályba léptető rendelkezés alkotmányellenességének megállapításán túlmenően az alkotmányellenesség következményeinek megállapításakor tekintettel kell lennie az Alkotmánybíróságnak a hatályba lépett alkotmánymódosítás sajátosságaira. Ezért az Alkotmánybíróság - minthogy megsemmisítő határozatával magát az Alkotmányt nem sértheti - az alkotmányellenes törvényi rendelkezést csak a 17/1993. (III. 19.) AB határozatában alkalmazott technikával (ABH 1993. 157.) semmisítheti meg. Vagyis az indítvánnyal támadott és az önkormányzati képviselő-testületek választására vonatkozó alkotmánymódosítást azonnali hatállyal bevezető törvényi rendelkezés azon a napon vesztené hatályát, amelyen hatályba lépne a törvényhozó által meghozandó és az Alkotmánnyal összhangban álló új hatályba léptető törvényi rendelkezés. Ezzel a megoldással a különvéleményemben kifejtett álláspont összhangba kerülne a többségi határozatnak azzal az okfejtésével, amely szerint "Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle megváltoztatását."
Budapest, 1998. február 9.
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, miszerint a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvény 6. § (1) bekezdésének alkotmányossági felülvizsgálatára irányuló indítványt - hatáskör hiányában - visszautasítja.
Helyesen mutat rá az indokolás, hogy az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése, valamint a Magyar Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) és c) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatásköre "... az Alkotmány szabályának felülvizsgálatára, módosítására, megváltoztatására ... nem terjed ki, így az alkotmányi szabályokat módosító törvényi rendelkezések felülvizsgálata sem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe." (hat. II/1.)
Ugyanakkor a határozat az alkotmánymódosítást hatályba léptető rendelkezések tekintetében - amelyek "nem váltak az Alkotmány szövegének részévé..." - más álláspontra helyezkedik. A határozat különbséget tesz az alkotmánymódosító törvényt ex nunc és pro futuro hatályba léptető rendelkezések között.
Arra az álláspontra helyezkedik, hogy az alkotmánymódosítást "azonnal" hatályba léptető rendelkezés azért nem lehet alkotmánybírósági vizsgálat tárgya, mert ez esetben a hatályba léptető norma és "az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között" "szoros összefüggés" áll fenn. Ebben az esetben ugyanis az Alkotmánybíróság az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át, s a felülvizsgálattal nem értelmezné, hanem "minősítené" az Alkotmány rendelkezéseit, (hat. II/2.1.pont)
A határozat álláspontja szerint - az Alkotmánybíróság hatáskörének vizsgálata szempontjából - különbözik az alkotmánymódosítást jövőre nézve (pro futuro) hatályba léptető törvényi rendelkezés: "Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy hatályba léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle megváltoztatását." (hat. II/2.2.pont)
A határozatnak, az Alkotmánybíróság hatáskörének vizsgálata (értelmezése) szempontjából, az alkotmánymódosítás és az azt hatályba léptető rendelkezések elválasztására, s ezzel összefüggésben: a hatályba léptetések közötti - az időbeliségen (ex nunc, illetve pro futuro) nyugvó - különbségtételére vonatkozó érvelésével nem értek egyet.
Az Alkotmány értelmében az Országgyűlésnek kettős alkotmányjogi státusza van, nevezetesen: alkotmányozó és törvényhozó hatalomként nyilvánul meg. Az Alkotmánybíróság és az Országgyűlés (közjogi) viszonyában - az Alkotmánybíróság hatáskörének vizsgálata szempontjából - különbséget kell tenni az alkotmányozó hatalom és a törvényhozó hatalom formalizált akaratkijelentései (alkotmányozás, alkotmánymódosítás, illetőleg törvényalkotás) között.
Az Alkotmány az Országgyűlés e kettős jogi státuszát az Országgyűlés jogkörének felsorolásánál kifejezésre juttatja, elválasztva az alkotmányozó és törvényhozási jogkört: az Országgyűlés
- "megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát";
- "törvényeket alkot" [Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és b) pontok]
Az Alkotmány megváltoztatásához az országgyűlési képviselők 2/3-ának szavazata szükséges. [Alkotmány 24. § (3) bekezdés].
Az Országgyűlés alkotmányozó hatalmi jogkörben való eljárása tehát az Alkotmány megalkotásában, illetőleg alkotmánymódosításban nyilvánul meg, speciális eljárási feltétel mellett.
Az Alkotmány megváltoztatását, illetve módosítását tartalmazó normák és azok hatálybaléptetésére vonatkozó rendelkezések együtt jelentik az alkotmányozó hatalom formalizált akaratkijelentését, egymástól nem választhatók el. Annak eldöntése, hogy az Alkotmány adott rendelkezését mikor váltja fel a módosított szabályozás, ugyanúgy az alkotmányozó hatalom döntési kompetenciája, azaz akaratkijelentésének része, mint maga az Alkotmányt tartalmában módosító rendelkezés. Ebből következően alkotmányjogi nézőpontból, s ezzel összefüggésben az alkotmánybírósági hatáskör értelmezése szempontjából, irreleváns a hatályba léptető rendelkezés időbelisége: mint az alkotmányozó hatalom akaratkijelentése - e jogi jellegénél fogva - nem lehet alkotmánybírósági felülvizsgálat tárgya.
Az Alkotmánybíróság részéről az Alkotmány szándékozott módosításának megakadályozása a pro futuro hatályba léptető rendelkezés alkotmányossági felülvizsgálatával, ugyanúgy az alkotmányozó hatalom jogkörének korlátozását, illetőleg átvételét jelentené, mint az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető rendelkezés alkotmányossági felülvizsgálata.
Végezetül megjegyzem: elvileg egyet tudok érteni azzal, hogy a jogbiztonság és az alapjogok, valamint egyéb alkotmányos alapintézmények védelme szempontjából, önmagában az Alkotmányt, illetve az alkotmánymódosítást hatályba léptető rendelkezés involválhat alkotmányvédelmi szempontokat. Az Alkotmánybíróságot ilyen hatáskör ellátására azonban csak az Alkotmány jogosíthatja fel.
Budapest, 1998. február 9.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró