4/1997. (I. 22.) AB határozat
az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot,
amelyhez dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleményt csatolt:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály.
2. Az alkotmányossági vizsgálat a szerződést kihirdető jogszabály részévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének a vizsgálatára is kiterjedhet.
3. Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést vagy annak valamely rendelkezését alkotmányellenesnek találja, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg.
4. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozatának a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalására nincs hatása.
5. Az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak - szükség esetén az Alkotmány módosításával is - meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Ennek megtörténtéig az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontja tárgyában a határozathozatalt ésszerű határidőre felfüggesztheti.
6. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pontjában, 21. § (1) bekezdésében és 35-36. §-aiban foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt elutasítja.
7. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló törvény hatásköri kiegészítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó szerint alkotmányellenesek az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénynek (a továbbiakban: Abtv.) azok a rendelkezései, amelyek a nemzetközi szerződések tekintetében kizárólag előzetes alkotmányossági vizsgálatra vonatkozó hatásköri szabályokat tartalmaznak, és nem teszik lehetővé, hogy az állam polgárai az Alkotmányból eredő jogaikat a nemzetközi szerződések rendelkezéseivel szemben utólagos normakontroll keretében érvényesíthessék. Alkotmányellenes továbbá az is, hogy ilyen utólagos normakontrollt az Alkotmánybíróság sem folytathat le hivatalból. Az indítványban foglaltak szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe kellene utalni a hazai jogszabályban kihirdetett nemzetközi egyezmények alkotmányosságának utólagos kontrollját is, különösen abból a szempontból, hogy a nemzetközi szerződés megkötésére a kérdéses tartalommal volt-e a szerződés megkötőjének alkotmányos felhatalmazottsága.
Az indítványozó szerint az Alkotmány 2. §-ában deklarált demokratikus jogállamiság alkotmányi követelményével ellentétes ez a hiányos szabályozás azért is, mert az állampolgárok a nemzetközi szerződés alkotmányossági vizsgálatát annak megerősítése előtt sem kérhetik, és hogy - hivatalbóli eljárás keretében - az Alkotmánybíróság ilyen eljárás lefolytatására sem jogosult. Az alapvető jogok nemzetközi szerződéssel való korlátozása e hiányos szabályozás következtében kikerülhet az állam polgárainak és az Alkotmánybíróságnak az ellenőrzése alól. Az indítványozó véleménye szerint a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettség folytán így lehetőség nyílik még magának az Alkotmánynak a rejtett módosítására is.
Az indítvány kifejti, hogy a támadott törvényi szabályok korlátozó rendelkezéseket tartalmaznak, és ezek a korlátozások nincsenek összhangban az Alkotmány 8. §-ával, különösen azért, mert meghatározott politikai tényezők számára tartják fenn az indítványtételi jogosultságot. Márpedig a népszuverenitás elvéből és a demokratikus jogállam alkotmányi követelményéből adódik az az alkotmányos kívánalom, hogy az állam polgárai őrei lehessenek a fennálló társadalmi rendnek. Az a szabályozás, amely nem felel meg ezeknek a követelményeknek, alkotmányellenes.
Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 7. § (1) bekezdéséből is az következik, hogy az Alkotmány a belföldi alkalmazásban megjelenő nemzetközi szerződéses szabály felett áll, mert a Magyar Állam szervei csak az Alkotmány keretei között, az alkotmányos követelményeknek megfelelően vállalhatnak érvényesen nemzetközi kötelezettséget. Ennek ellenőrzése pedig az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Az Abtv. hiányos, illetőleg korlátozó rendelkezései nincsenek tehát összhangban az Alkotmánnyal, ezért azok alkotmányellenességének megállapítása indokolt és szükséges.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénynek az indítvánnyal támadott rendelkezései a következők:
"1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik:
a) a törvényjavaslat, a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az Országgyűlés ügyrendje és a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata;"
"21. § (1) Az 1. § a) pontja szerinti eljárást - a 33-36. §-ban foglalt megkülönböztetés szerint - indítványozhatják:
a) az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő,
b) a köztársasági elnök,
c) a Minisztertanács."
"35. § (1) A köztársasági elnök indítványára az Alkotmánybíróság az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény aggályosnak tartott rendelkezését megvizsgálja.
(2) Ha az Alkotmánybíróság a törvény aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, a köztársasági elnök a törvényt mindaddig nem hirdetheti ki, amíg az Országgyűlés az alkotmányellenességet meg nem szünteti.
36. § (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Minisztertanács nemzetközi szerződés megerősítése előtt kérheti a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezése alkotmányossági vizsgálatát.
(2) Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, a nemzetközi szerződés mindaddig nem erősíthető meg, amíg a nemzetközi szerződést kötő szerv vagy személy az alkotmányellenességet meg nem szünteti."
3. Az indítványozó szerint a támadott szabályozással megsértett alkotmányi rendelkezések az alábbiak:
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, míg (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
A 7. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
A 8. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
4. Az Alkotmánynak az indítvány elbírálása szempontjából kiemelkedő jelentőségű 32/A. § (1) és (2) bekezdései a következőek:
(1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.
(2) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat.
Az alkotmányossági vizsgálat során az Alkotmánybíróság az indítvánnyal kapcsolatban beszerezte és felhasználta az igazságügy-miniszter véleményét.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta, egyúttal a nemzetközi szerződések alkotmányellenességének vizsgálatával kapcsolatos hatásköri jogosultságát az Alkotmány és az Abtv. alapján értelmezte.
1. A nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó jogosítványokat az Alkotmány a következők szerint szabályozza:
A 19. § (3) bekezdés f) pontja szerint az Országgyűlés megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket; a 30/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a köztársasági elnök a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt (az Országgyűlés előzetes hozzájárulása, illetve miniszterelnöki ellenjegyzés mellett); a 35. § (1) bekezdés j) pontja szerint a Kormány közreműködik a külpolitika meghatározásában, a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt.
Az Alkotmány szerint tehát nemzetközi szerződés megkötésére az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány jogosultak. Az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi szerződés megkötése egész folyamatának vizsgálatára nincs hatásköre, mert annak döntően politikai korlátai vannak. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróságnak ne volna hatásköre a szerződéskötési jogosultság vizsgálatára. Az Alkotmány 19. § (2) bekezdés f) pontja szerint az Országgyűlés hatáskörébe a "kiemelkedő fontosságú" nemzetközi szerződések megkötése tartozik. A köztársasági elnök törvényhozói hatáskörbe tartozó szerződést csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával köthet. A Kormány nem köthet törvényhozói hatáskörbe tartozó nemzetközi szerődést. Az Alkotmánybíróság dönthet a szerződéskötési folyamat ezen alkotmányos korlátainak megtartásáról, és e kérdésben a szerződés megkötése előtt is hozhat határozatot. Ez következik az Abtv. 1. § f) pontjában foglalt rendelkezésből, amely szerint az állami szervek között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetésére az Alkotmánybíróságnak fennáll a hatásköre. A szerződéskötési jogosultság áthágása formai alkotmánysértés, amely a szerződés megkötése után is minden olyan eljárásban vizsgálható, amelyre az Alkotmánybíróságnak joga van, tehát mind előzetes, mind utólagos alkotmányossági normakontroll során.
2. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartja azt, hogy a nemzetközi szerződés megerősítés előtti alkotmányossági vizsgálatát csak az Országgyűlés, a köztársasági elnök, illetve a Kormány kezdeményezheti, erre bárki által indítható, populáris akció útján nincs lehetőség.
Az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárását a törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti. Az Alkotmányból a populáris akcióra nézve az a követelmény folyik, hogy a 32/A. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott felülvizsgálatra legyen bárkinek indítványozási joga. Ez pedig az olyan alkotmányossági felülvizsgálat, amely jogszabály alkotmányellenességének kimondására és a jogszabály megsemmisítésére vezethet, vagyis az utólagos normakontroll. Az Alkotmány 32/A. §-ának történeti értelmezésével egyértelműen megállapítható az a törvényhozói szándék, hogy az alkotmányozó hatalom a populáris akciót az utólagos absztrakt normakontrollal kapcsolatos alkotmánybírósági hatáskörhöz kivánta hozzákapcsolni.
Az Abtv.-nek az Igazságügyi Minisztériumban készített első tervezetei utólagos elvont normakontrollra nem adnak az állampolgárnak indítványozási jogosultságot. "A nemzeti egyeztető tárgyalások" előtt, 1989. május 6-án közzétett törvénytervezet 19., 39. és 49. §-ainak összevetéséből ez kikövetkeztethető; majd a közben lefolyt tárcakörözés eredményeit is figyelembe vevő, 1989. május 29-én kelt "Törvényjavaslat az Alkotmánybíróságról" teljesen egyértelművé teszi, hogy az utólagos absztrakt normakontrollt csak a 21. § (2) bekezdésében meghatározott szervek illetve tisztségviselők indítványozhatják, míg bármely állampolgár számára csupán - az időközben az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán bekövetkezett jogsérelemre szűkített - alkotmányjogi panasz áll nyitva (47. §). Az egyeztető tárgyalásokon az Ellenzéki Kerekasztal egyik fő követelése - amely a törvényjavaslat szövegében való megegyezés feltételeként is szerepelt - az volt, hogy az utólagos absztrakt normakontrollt bárki indítványozhassa. E feltétel és a megegyezés folyamata nyomon kísérhető - többek között - az Igazságügyi Minisztériumban a tárgyaló felek álláspontját az egyes törvényi rendelkezésekhez fűzött "megjegyzés"-ként tartalmazó törvénytervezetből és az 1989. szeptember 18-i végleges megállapodást tükröző "Kiegészítés az Alkotmánybíróságról szóló törvénytervezethez" (1989. szeptember 19.) c. dokumentumból. Az 1989. szeptember 22-én kelt törvényjavaslat, amely az Országgyűlés elé került, ennek megfelelően azt tartalmazza, hogy az Abtv. 1. § b) pontja szerinti eljárást bárki indítványozhatja. A javaslathoz fűzött miniszteri indokolás szerint "az utólagos normakontroll iránti, valamint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványt, továbbá - a törvényben meghatározott feltételek megléte esetén - az alkotmányjogi panaszt bárki benyújthatja."
Az Ellenzéki Kerekasztal másik fő követelése az volt, hogy a normakontroll és az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésének joga a törvényre is kiterjedjen. Az Igazságügyi Minisztérium tervezete ugyanis eredetileg azt tartalmazta, hogy törvény alkotmányellenességének megállapítása esetén az Alkotmánybíróság a határozatot az Országgyűlés elnökének küldi meg, s az Országgyűlés a határozatot megtárgyalva, vagy egyetért azzal, vagy a törvényt valamennyi képviselő kétharmadának szavazatával megerősíti (46. §). A tágyaló felek az Ellenzéki Kerekasztal követelésének megfelelően abban állapodtak meg, hogy a megsemmisítés joga kivétel nélkül minden jogszabályra (és az állami irányítás egyéb jogi eszközeire) kiterjed. Ezt a teljességet fejezi ki a határozott névelő használata az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdésében: "a jogszabályok" alkotmányosságát vizsgálja felül az Alkotmánybíróság, és "a törvényeket és más jogszabályokat" semmisíti meg alkotmányellensségük esetén.
Az Ellenzéki Kerekasztal harmadik követelése a bírójelölés és -választás olyan szabályozása volt, amelyet a jelenlegi hatályos jog tartalmaz.
Mindhárom elért változás olyan jelentőségű volt, hogy azokat garanciális okokból az Ellenzéki Kerekasztal az új alkotmányba is felvétette. Erre utal az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvénynek az Alkotmánybíróságról szóló rendelkezéseket beiktató 17. §-ához fűzött indokolás, amely szerint "a szakmai és politikai vélemények nyomán egyértelművé vált, hogy ezt a fontos alkotmányvédelmi intézményt az eredeti elgondolásokhoz képest némileg eltérő tartalommal kell létrehozni"; s amely az említett három változást sorolja fel.
Az Alkotmány 32/A. §-ának keletkezéstörténetéből két következtetés adódik. Mindenekelőtt az, hogy az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdése hatásköri szabály, amely az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó vita eredményeként létrejött megállapodást foglalja jogszabályba. Az alkotmánybíráskodás sajátos minőségét adó hatáskör(ök) alkotmányba foglalása egyébként is elengedhetetlen. Az alkotmányozás körülményeinek tudható be, hogy a magyar Alkotmányba csak a legalapvetőbb hatáskör került be. A többi hatáskör alkotmányba foglalása is - ahogy az az újabb alkotmánybíróságok esetében általános - garanciális jelentőségű és kívánatos.
A másik következmény az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdésének az az értelmezése, hogy az Alkotmánybíróság eljárásának bárki által való kezdeményezését a törvényhozónak az utólagos absztrakt normakontroll-eljárás keretében biztosítania kell. Az, hogy az indítványozási jogosultság "törvényben meghatározott esetekben" illet meg mindenkit - azon túl, hogy a törvénynek kell az utólagos normakontrollra biztosítania ezt a jogosultságot -, a történeti értelmezés alapján az alkotmányjogi panasz indítványozásához teszi lehetővé anyagi jogi feltételek előírását az alkotmánybíróságról szóló törvényben. Ez meg is történt az Abtv. 48. §-ában; az absztrakt kontrollra nézve azonban csak eljárási szabályozásra kerülhetett sor (37. §).
Az Alkotmány 32/A. §-ának tesz tehát eleget az Abtv. 21. § (2) bekezdése, amely szerint az 1. § b) pontja szerinti eljárást bárki indítványozhatja. Az Alkotmányból azonban az már nem következik, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó további eljárások kezdeményezése is bárki számára nyitva álljon. Vagyis az Alkotmány nem követel meg az utólagos normakontrollon kívüli esetekre bárki általi indítványtételi jogosultságot (populáris akciót). A törvényhozó az utólagos normakontroll tekintetében a populáris akció biztosításával az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdéséből folyó alkotmányos kötelezettségét teljesítette, sőt - szintén az Ellenzéki Kerekasztal kívánságára - az Abtv. 1. § e) pontjában a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére nézve még további, bárki általi indítványtételi jogosultságot is biztosított, anélkül, hogy erre is alkotmányos kötelezettsége lett volna.
Így az előzetes normakontrollra irányuló alkotmánybírósági eljárás indítványozásának az Abtv. 21. § (1) bekezdésében felsoroltakra korlátozása nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése a jogszabályok vizsgálatát jelöli meg egyetlen alkotmányosan kötelező alkotmánybírósági hatáskörként. A meg nem erősített nemzetközi szerződés pedig még nem jogszabály. A törvényhozónak az Alkotmány alapján itt nemcsak az indítványozói kör meghatározásában van szabad keze, hanem abban is, hogy egyáltalán biztosít-e előzetes normakontrollt. A mindenkit megillető indítványtételi jog biztosításának további - természetszerű - feltétele az, hogy a megtámadható rendelkezés (jogszabály, az állami irányítás egyéb jogi eszköze) bárki számára hozzáférhető, azaz kihirdetett legyen. Az indítvány által érintett körben viszont a nemzetközi szerződés megerősítés, következésképpen még kihirdetés előtti alkotmányossági vizsgálatáról van szó, márpedig a még ki nem hirdetett norma tekintetében biztosított populáris akció merőben formális és a gyakorlatban alkalmazhatatlan jogosultság lenne.
3. Mindezekre figyelemmel nem helytálló az indítványozó érvelése a tekintetben sem, hogy a nemzetközi szerződés előzetes alkotmányossági vizsgálatára jogosultak korlátozott köre az Alkotmány 8. §-ába ütközne. Az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésének jogosultsága ugyanis csak az Alkotmány 32/A. § keretei között alkotmányos alapjog, a 32/A. § pedig a fentiek szerint nem öleli fel az előzetes normakontrollt. A népszuverenitás elvéből és a jogállamiság követelményéből sem következik az, hogy ezek megvalósulásának - a nemzetközi szerződések előzetes alkotmányossági vizsgálatát illetően - előfeltétele lenne az Alkotmánybíróság előtti indítványtételi jogosultság bárki számára való biztosítása.
4. Az Abtv. 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Az eljárás hivatalbóli kezdeményezése az Alkotmánybíróság kivételes hatásköre és a törvény 21. § (7) bekezdése alapján az 1. § c) és e) pontja szerinti eljárásokra vonatkozik. Eszerint az Alkotmánybíróság hivatalból indíthat eljárást jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére. Az Alkotmánybíróság hivatalbóli eljárási jogosultságának kötelező volta viszont sem az Alkotmány 2. §-ából, sem a 7. §-ából, sem 32/A. §-ából nem vezethető le, egyik alkotmánybírósági eljárás vonatkozásában sem. Ezért az indítvány a hivatalbóli eljárás hiányát sérelmező részében is megalapozatlan.
5. A nemzetközi szerződések utólagos alkotmányossági vizsgálata tárgyában az Alkotmánybíróság 61/B/1992. AB határozata (ABH 1993, 831.) az Abtv. 1. §-ára hivatkozással kimondta, hogy az Abtv. 1. §-a alapján "a már megerősített és a belső jogban kihirdetett" nemzetközi szerződés utólagos alkotmányellenességi vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Ez a megállapítás ellentmond az Alkotmánybíróság korábbi, 30/1990. (XII. 15.) AB határozatának (ABH 1990, 128, 131-132.), amely szerint a nemzetközi szerződést kihirdető, belső jogszabály "mint jogszabály nincs kiemelve az alkotmányossági felülvizsgálat köréből," ezért a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed. Az idézett határozat a kihirdető jogszabály részét képező nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát érdemben el is végezte. [Az Alkotmánybíróság a nemzetközi egyezményt kihirdető tvr. "2. §-át, annak 9. Cikke 1. pontját, a 10. Cikke 1. pontját, valamint 17. Cikkét az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésével, valamint a 7. § (1) bekezdésével" "vetette egybe", s a tvr. alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt azért utasította el, mert "bár a törvényerejű rendelet alkotmányossági felülvizsgálatára kiterjed az Alkotmánybíróság hatásköre, a testület megítélése szerint a korábban ismertetett alkotmányellenes jogalkalmazási gyakorlat nem közvetlenül a tvr.-en alapul", hanem az egyezményt végrehajtó belső jogszabály megalkotásának elmulasztásán.]
A határozat indokolásában azonban az Alkotmánybíróság egyszersmind "osztotta" a minisztériumi véleményeket is arról, hogy magának a nemzetközi szerződésnek az utólagos vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Az Alkotmánybíróság e körben kifejtett álláspontja nyilvánvalóan ellentmondásos, mert az Abtv. 1. § b) pontja szerinti utólagos absztrakt normakontroll nem osztható fel "magában vett", illetve a kihirdető jogszabály "részét képező" nemzetközi egyezményre; mint ahogy a határozatban az Alkotmánybíróság sem tartotta magát ehhez a megkülönböztetéshez. Ezért az Alkotmánybíróságnak a mostani indítvány alapján e korábbi határozataiban fellelhető ellentmondást fel kellett oldania, és egyértelművé kellett tennie álláspontját arról, hogy hatásköre hogyan terjed ki a nemzetközi szerződések alkotmányossági felülvizsgálatára.
A belső jog és a nemzetközi jog viszonyát illetően az Alkotmánybíróság hatásköre vonatkozásában is lényeges megállapításokat tartalmaz az 53/1993. (X. 13.) AB határozat III. fejezete (ABH 1993, 327.). Eszerint az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata azt mondja ki, hogy a nemzetközi jog "általánosan elismert szabályai" külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban maga az Alkotmány hajtotta végre. Így a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai nem az Alkotmány részei, hanem "vállalt kötelezettségek". Az, hogy a vállalást és a transzformációt az Alkotmány tartalmazza, nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. Ez az általános belső joggá tétel egyáltalában nem zárja ki, hogy egyes "általánosan elismert szabályokat" külön egyezmények (is) meghatározzanak, és azok tekintetében külön transzformáció történjék.
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdés második fordulata - a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosítása - minden "vállalt" nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Másrészt az összhangot az egész belső joggal biztosítani kell, az Alkotmánnyal is. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése tehát az Alkotmány, a nemzetközi jogból származó, szerződéssel vagy közvetlenül az Alkotmánnyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg; az összhang biztosításában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira.
E határozat kifejezett megállapításai szerint az Alkotmány 7. §-ának érvényesüléséhez mindhárom szintet, a belső jogot, a nemzetközi szerződést és az Alkotmányt együttesen és összefüggésében kell vizsgálni. Vagyis "szükségszerűen be kell vonni a vizsgálatba azt is..., hogy a nemzetközi kötelezettségvállalás összhangban van-e az Alkotmánnyal"; továbbá: "Közömbös, hogy a jogszabály előzetes vagy utólagos alkotmányossági kontrolljáról van-e szó; egyik sem végezhető el a belső jogszabály, a nemzetközi szerződés és az Alkotmány harmóniájának vizsgálata nélkül." (ABH 1993, 326.).
6. Az Alkotmány felhívott rendelkezéseiből és az idézett alkotmánybírósági határozatokból az következik, hogy a nemzetközi szerződés alkotmányosságát az Alkotmánybíróság nemcsak az Abtv. 1. § a) pontja alapján, előzetes normakontroll-eljárás keretében, hanem az Abtv. 1. § b) pontja alapján utólagos normakontroll-eljárásban is vizsgálhatja. Ha nem így lenne, az nemcsak az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének adott esetben orvosolhatatlan sérelmét jelentené, hanem ellentétben állna az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakkal is.
Az Alkotmányból az Alkotmánybíróság egyetlen hatásköre következik, ti. az utólagos normakontroll, ez viszont kényszerítően, és - mint a történeti értelmezés keretében már utalás történt rá - teljeskörűen. Az Abtv. és az Alkotmány kodifikációs munkálataiban egyetlen adat sincs arról, hogy a törvények közül bármely fajtát - például a nemzetközi szerződést kihirdető törvényt - a normakontroll alól ki akart volna venni a törvényhozó. Az a lehetséges körülmény, hogy - különös tekintettel az alkotmányozás és az Abtv. megalkotásának körülményeire - a törvényhozó az utólagos normakontrollnak ezt az esetét annak idején külön nem mérlegelte, nem befolyásolja az Alkotmánybíróság jogát arra, hogy hatáskörét jogértelmezéssel ne konkretizálja. Az Alkotmánybíróságnak saját hatáskörét értelmező határozatai éppen úgy mindenkire nézve kötelezőek, mint bármely más - köztük az ilyen értelmezéssel nyert hatáskörben hozott - határozata. Ebben az értelmezésben az Alkotmánybíróságot egyrészt az vezérli, hogy sajátos feladatának eleget tehessen; másrészt a többi alkotmánybíróság példája, amelyből az Alkotmánybíróság azokhoz a megoldásokhoz csatlakozik, amelyeket szintén az alkotmánybíráskodás feladatellátásához szükséges fejlődése követelt meg. Utal az Alkotmánybíróság egyrészt az előzetes normakontrollra és az elvont alkotmányértelmezésre vonatkozó hatásköre szűkítő értelmezésére; másrészt az utólagos normakontroll keretein belül a vizsgált norma alkalmazására vonatkozó alkotmányos követelmények meghatározására, vagy az alkotmányellenes szabály jövőbeli megsemmisítésének különféle megoldásaira. Az "alkotmányos követelmények" meghatározása például az "alkotmánykonform értelmezésnek" a világ alkotmánybíróságain általánosan gyakorolt - de csak egészen ritkán külön törvényi alapon nyugvó - megoldását ültette át a magyar jogba és alkalmazta a normaértelmezési hatáskörökről korábban kifejtett álláspontjához. Korábbi hatáskör-értelmező határozataival összhangban, az Alkotmánybíróság a mostani ügyben is az utólagos normakontrollra szóló alkotmányi hatáskör teljes körű ellátása mellett figyelembe veszi a nemzetközi szerződések alkotmányossága vizsgálatának külföldi példáit is. Végül utal arra az Alkotmánybíróság, hogy a nemzetközi szerződés alkotmányosságának vizsgálatával alkotmányos feladata, az utólagos normakontroll keretén belül marad. Mivel kizárólag a nemzetközi szerződés és az Alkotmány összhangját vizsgálja, nem is érinti más hatalmi ágak feladat- és hatáskörét. Az a körülmény, hogy az Abtv. az 1. § b) pontja keretén belül nem tartalmaz különleges eljárási szabályokat arra az esetre, ha a vizsgált jogszabály nemzetközi szerződést hirdet ki, nem érinti az Alkotmánybíróság hatáskörét az ilyen szabályok vizsgálatára. Az Alkotmánybíróságnak az Országgyűlés számos hatáskört adott az Abtv.-n kívüli törvényekben, anélkül, hogy ezekhez külön eljárást is alkotott volna. Ebből azonban nem következik, hogy az Alkotmánybíróság ne járhatott volna el az önkormányzatok jogai, vagy az egyetemi autonómia védelmében, s ne alakíthatta volna eljárását úgy, hogy hatáskörébe eső feladatának eleget tegyen. A nemzetközi szerződés vizsgálata tekintetében az utólagos normakontroll általános eljárási szabályai érvényesülnek; s az Alkotmánybíróság tekintettel van a nemzetközi szerződés sajátosságaira az alkotmányellenesség következményeinek megállapításakor.
Ahogy az Alkotmánybíróság 53/1993. (X. 13.) AB határozata szerint az Alkotmány 7. §-ának (1) bekezdése megköveteli a nemzetközi szerződés alkotmányosságának vizsgálatát, úgy a 32/A. §-ból is kényszerítően következik az. Semmilyen alkotmányos alap nincs arra, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályt az alkotmányossági vizsgálat szempontjából az Alkotmánybíróság másként kezelje, mint bármely más jogszabályt. Mivel az Alkotmányból következik, hogy az utólagos normakontroll minden jogszabályra kiterjed, ez a teljesség még törvényhozási úton sem lenne szűkíthető.
Az Abtv. 1. § a) pontja tehát nem azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességét csak előzetesen vizsgálhatja, hanem azt, hogy az Alkotmányból következő utólagos normakontroll-eljárás mellett a nemzetközi szerződések alkotmányellenessége a törvény alapján és az ott meghatározott feltételek szerint előzetesen is vizsgálható. Abból, hogy az Abtv. 1. § a) pontja nevesíti a nemzetközi szerződés előzetes vizsgálatát, nem következik, hogy a b) pontban is külön meg kellett volna említenie a belső jogszabállyá vált szerződést, mint "a jogszabály" egy sajátos fajtáját; s semmiképpen nem következtethető, hogy annak utólagos vizsgálatát ezzel ki akarta volna zárni a törvényhozó. Az előzetes normakontroll körében szükség volt az egyes vizsgálható normafajták megnevezésére, mivel összefoglaló néven nem lehetett említeni a törvényjavaslatot, a már elfogadott, de ki nem hirdetett törvényt és az Országgyűlés ügyrendjét; s különösen szükséges volt a nemzetközi szerződés külön megnevezése, egyrészt mert az nem ölti szükségképpen törvényjavaslat formáját, másrészt, mert - az előbbiekkel ellentétben - a törvényhozó a vizsgálatot kifejezetten a nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseire kívánta korlátozni. Ugyanezért sorolja fel külön-külön az Abtv. 30. § (1) bekezdésének a) és b) pontja is az előzetes normakontroll alá eső normafajtákat.
Ha a nemzetközi szerződés - s így a kihirdető törvény - olyan rendelkezést is tartalmaz, amely egyben a "nemzetközi jog általánosan elismert szabálya" az Alkotmány 7. § értelmében, vagyis a szerződés csupán megismétli azt a szabályt, amelyet már előzőleg maga az Alkotmány közvetlenül a belső jog részévé tett, akkor e szabály alkotmányossági vizsgálatánál tekintettel kell lenni mindazokra a korlátokra, amelyeket az 53/1993. (X. 13.) AB határozat is figyelembe vett. A nemzetközi jog általánosan elismert szabályai ugyan a jogforrási hierarchiában nem állnak az Alkotmány szintjén; de "a belső joggal való összhangjuk biztosításának" alkotmányi parancsát úgy kell teljesíteni, hogy az Alkotmányt kell a nemzetközi jog e sajátos szabályaira figyelemmel értelmezni (ABH 1993, 334.).
7. A fent kifejtettek megerősítéseképpen az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a nemzetközi jog és a belső jog viszonya tekintetében az európai jogfejlődésben a dualista-transzformációs rendszert egyre inkább a monista rendszer - a nemzetközi szerződések (nemzetközi jog) közvetlen alkalmazása - váltja fel. Az ún. monista-adopciós koncepció szerint a megkötött nemzetközi szerződés külön törvénybefoglalás nélkül is a nemzeti jogrendszer részét képezi, közvetlen alkalmazásra kerül és elsőbbséget élvez a "belső" törvényekkel szemben. Ezt a rendszert az európai integráció kényszerítőleg követeli meg, ezért az Európai Uniónak még azok a tagállamai is, amelyek a transzformációs rendszert követik (pl. az alapító tag NSZK és Olaszország, vagy a később csatlakozott skandináv államok) az Európai Unió jogszabályait közvetlenül, azaz transzformáció nélkül alkalmazzák, és azoknak a nemzeti jogrendszerrel szemben - az Alkotmány kivételével - prioritást biztosítanak. Ez viszont azzal jár, hogy az alkotmánybíróságok az alkotmányossági normakontrollra vonatkozó hatáskörüket az automatikusan - az adopciós rendszer révén - belső joggá váló nemzetközi szerződések (nemzetközi jog), illetve a nemzetközi szervezetek belső joggá váló döntései tekintetében is gyakorolják.
A nemzetközi szerződések vizsgálata ugyanis - miután azok a belső jog részévé válnak - minden tekintetben az alkotmánybírósági normakontroll logikájába illeszkedik. Ezért azokban az országokban is, ahol nincs kifejezett rendelkezés róla - a normakontroll elvonhatatlan teljessége folytán - az alkotmánybíróságok az alkotmányossági vizsgálatot ezek tekintetében a belső jogszabályok alkotmányossági ellenőrzésével azonos módon gyakorolják.
Kiemeli az Alkotmánybíróság, hogy a nemzetközi szerződések alkotmányossági vizsgálatát azon államok alkotmánybíróságai is gyakorolják, amelyek főszabályként a dualista-transzformációs rendszert követik, s éppen az e technikával a belső jog részévé váló nemzetközi szerződések tekintetében is. Például a német Alaptörvény (a továbbiakban: GG) 59. Cikke a dualista-transzformációs rendszert írja elő. A Német Szövetségi Alkotmánybíróság, annak ellenére, hogy az előzetes normakontrollra nincs hatásköre, mégis kiterjesztette gyakorlatát a nemzetközi szerződések ratifikáció előtti kontrolljára is. A német Alkotmánybíróság először 1952-ben vont vizsgálat alá nemzetközi szerződést jóváhagyó törvényt (kihirdetése előtt). [BVerfGE 1, 281; illetve 396 (413)] A későbbiekben az Alkotmánybíróság kialakította azt az állandó gyakorlatát, amely szerint az ún. becikkelyezési törvény közvetlenül absztrakt normakontroll, illetve alkotmányjogi panasz tárgya lehet, ezzel pedig a nemzetközi szerződés az eljárás közvetett tárgyává válik. Ennek alapján vizsgálta például az Alkotmánybíróság az NSZK-NDK alapszerződés alkotmányosságát [BVerfGE 36, 1]; az EGK-szerződést [BVerfGE 52, 187 (199)]; az NSZK-NDK egyesülési szerződés egyes vagyonjogi rendelkezéseit [BVerfGE 84, 90 (113)]; a Maastrichti Szerződést kihirdető törvény alkotmányossága körében pedig azt a kérdést, hogy nem üresedik-e ki a Bundestag GG-ben rögzített közvetlen választásának jogi tartalma, a demokrácia és a népszuverenitás az EU szupranacionális jellege miatt [BVerfGE 89, 155].
Ezekből a határozatokból kitűnik az az álláspont, hogy a német alkotmánybíróság az utólagos normakontrollra vonatkozó alkotmánybírósági hatáskör "természetes" gyakorlása mellett - különösen az Európai Uniós szerződések tekintetében - nem mondhat le arról, hogy alkotmányőrző feladatának valamely részét ne lássa el, e feladat pedig kiterjed a szuverenitás mindenfajta gyakorlására, ami csak az Alaptörvényen nyugszik. Ezen az alapon - a kihirdető törvények vizsgálata mellett - az Alkotmánybíróság a közösségi jognak való alávetést is állandó ellenőrzése alatt tartja.
Hasonló gyakorlatot folytat az ugyancsak transzformációs technikát követő Görögország.
8. Az Alkotmánybíróság összefoglalóan megállapítja:
Az Abtv. 1. § b) pontja szerinti utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály és az alkotmányossági vizsgálat a szerződést kihirdető jogszabály részévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének a vizsgálatára is kiterjedhet. Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést vagy annak valamely rendelkezését alkotmányellenesnek találja, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozata azonban a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalására kihatással nem lehet. Az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi jogi kötelezettség és a belső jog összhangját; vagy úgy, hogy a Magyar Köztársaságnak a nemzetközi szerződés Alkotmánnyal ellentétes részét fel kell mondania, illetőleg el kell érnie annak módosítását, vagy - szükség esetén - az Alkotmányt kell módosítani. Ennek megtörténtéig az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontja tárgyában a határozathozatalt ésszerű határidőre felfüggesztheti.
9. A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. § a) pontja, 21. § (1) bekezdése és 35-36. §-ai alkotmányellenességének megállapítása iránti indítványt nem találta megalapozottnak, ezért azt elutasította. Az Abtv. 1. §-ában és az Alkotmánybíróság számára hatáskört teremtő külön törvényi rendelkezésekben nincs szabály arra, hogy az Alkotmánybíróság jogosult lenne bármely törvény kiegészítésére. Ezért az Abtv. hatásköri szabályainak kiegészítésére vonatkozó indítványt az Alkotmánybíróság - hatáskörének hiánya miatt - visszautasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1353/B/1996/7.
Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye
Megítélésem szerint nemzetközi szerződés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincsen hatásköre.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 1. § a) pontja az ahhoz csatlakozó 21. § (1) bekezdéssel, a 30. § (1) bekezdéssel és a 36. §-sal együttesen nemzetközi szerződések esetén csak a megerősítés előtt ad lehetőséget az Alkotmánybíróság eljárására: alkotmányellenesség előzetes vizsgálatára. Az Abtv. 1. § b) pontja alapján éppen az 1. § a) pontra figyelemmel nincs lehetőség utólagos alkotmányossági vizsgálatra: a nemzetközi szerződés ugyanis a belső jogba való beiktatással, azzal, hogy magyar törvény formájában az Országgyűlés a magyar jogrendbe kifejezetten is becikkelyezi, nem veszti el az Alkotmánybíróság eljárása szempontjából jellegadó azon vonását, hogy nemzetközi szerződésként, tehát nem a magyar jogalkotó, hanem a nemzetközi jog két vagy több alanyának megállapodásával jött létre.
2. Az indítványozónak az az álláspontja, amely szerint ez a megoldás alkotmányellenes, megalapozatlan, mivel az Alkotmány 32/A. §-a nem ruházza fel az Alkotmánybíróságot minden jogszabály alkotmányossági vizsgálatának hatáskörével. A 32/A. § normatani természetét tekintve (eltérően a közvetlenül alkalmazható alkotmánybeli normáktól - mint például az emberi jogok -, melyek alkotmánybeli rögzítésükkel alanyi jogként azonnal konstituálódnak) ún. közvetve (más jogszabályok közvetítésével) hatályosuló, alkalmazható norma, amely az általa létrehozott intézmény fő vonásait rögzíti, a részletes szabályozást kifejezetten külön törvényre bízza. Ilyen norma esetén az adott intézmény csak a kilátásba helyezett külön törvény megalkotásával vezethető be a gyakorlatba. Ezt a megoldást alkalmazza az Alkotmány az Állami Számvevőszék (Alkotmány 32/C. §), vagy az országgyűlési biztosok intézménye (32/B. §) kapcsán is.
Az Alkotmánybíróság tekintetében ez a külön törvény az Abtv. (amely már mindazon rendelkezést tartalmazza, amely az Alkotmánybíróság működésének megkezdéséhez minimálisan szükséges), a nemzetközi szerződésekre vonatkozó hatáskör tekintetében pedig annak 1. § a) pontja. Ez a rendelkezés azzal, hogy az utólagos alkotmányossági vizsgálat köréből a nemzetközi szerződéseket kifejezetten kiemeli és a megerősítés időpontjával bezárólag csupán előzetes vizsgálatra ad eljárási lehetőséget, nem kerül ellentétbe az Alkotmány 32/A. §-ával, hanem azzal összhangban végrehajtja azt. Ellentmondás, azaz alkotmányellenesség akkor keletkezne, ha a 32/A. § tartalmazná a "minden" szócskát, azaz minden jogszabály alkotmányellenességének felülvizsgálatát tenné az Alkotmánybíróság feladatává. Ennek híján nem alkotmányellenes az, ha az Abtv. 1. § a) pontja nemzetközi szerződések utólagos alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nem ad hatáskört. A 32/A. § ugyanis azt az alkotmányossági követelményt fogalmazza meg, hogy működjön Alkotmánybíróság, és minimális hatáskörként vizsgálja - közelebbről itt meg nem határozott terjedelemben és feltételekkel - a jogszabályok alkotmányosságát, az alkotmányellenesnek talált rendelkezéseket pedig semmisítse meg.
3. Úgy vélem, hogy törvényi felhatalmazás híján az Alkotmánybíróság nem gyakorolhat a jogalkotó által nem biztosított hatáskört. Erre már több ízben utaltam [különvélemény a 36/1992. (VI. 10.) AB határozathoz (ABH 1992, 225-226.); különvélemény a 17/1993. (III. 19.) AB határozathoz (ABH 1993, 159-160.); különvélemény a 38/1993. (VI. 11.) AB határozathoz (ABH 1993, 284-285.); párhuzamos indokolás a 60/1994. (XII. 24.) AB határozathoz (ABH 1994, 371-372.)]. A hatáskör ilyen gyakorlását a jogbiztonság szempontjából aggályosnak tartom.
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró