53/1995. (IX. 15.) AB határozat
a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
I. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 120. § (1) bekezdésével a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 88. §-ába új (2) bekezdésként beiktatott rendelkezés - "(2) A helyi önkormányzat kötelezettségvállalását törvény korlátozhatja" - alkalmazása során alkotmányos követelmény, hogy az ilyen törvény elfogadásához az Országgyűlésen jelenlevő képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
II. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés a Gst. 120. § (2) bekezdésével kiegészített Ötv. 92/C. §-a tekintetében alkotmányellenes mulasztást követett el azzal, hogy - a könyvvizsgálat jogintézményének a bevezetése kapcsán - nem alkotott rendelkezést arra az esetre, ha a könyvvizsgáló a megállapított határidőre nem terjeszti elő véleményét.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést az elmulasztott jogalkotói feladatának 1995. december 31. napjáig történő teljesítésére.
III. Az Alkotmánybíróság az Ötv.-nek a Gst. 120. § (2) bekezdésével kiegészített 92/A.-92/C. §-ai alkotmányellenességének megállapítása iránti indítványt és megsemmisítésükre vonatkozó kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Gst. 120. § (1) bekezdésével kiegészített - s a rendelkező részben idézett - Ötv. 88. § (2) bekezdését az indítványozók alkotmányellenesnek tartják. Azzal érvelnek, hogy noha a kötelezettségvállalás a helyi önkormányzatok "alapjogait érintő kérdés", a kifogásolt törvényi rendelkezés "egyszerű, úgynevezett feles törvényt is elegendőnek tart a helyi önkormányzatok kötelezettségvállalásának korlátozására"; az Alkotmány 44/C. §-a szerint viszont az önkormányzati alapjogát csak az Országgyűlésen jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
2. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja szerint "az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat". E rendelkezést - a bekezdés többi pontjával együtt - az Alkotmány 43. § (1) bekezdése önkormányzati alapjoggá nyilvánítja. Ezen alapjog érvényesíthetőségéhez elengedhetetlenül hozzátartozik az önkormányzat kötelezettségvállalásának a biztosítása is. A kötelezettségvállalás ugyanis nélkülözhetetlen eleme az eseti gazdasági tartalmú szerződéseknek, s más jogügyleteknek. Az önkormányzat önálló gazdálkodásának és felelős vállalkozásának fogalmi köréhez tartozó kötelezettségvállalás joga tehát szerves része az önkormányzat széles körű gazdasági önállóságának.
A helyi önkormányzatok gazdálkodási önállósága nem korlátozhatatlan. Megszorítását az Alkotmány lehetővé teszi. Ám helytállóan mutatnak rá az indítványozók arra, hogy egyszerű többségi szavazással meghozott törvény az önkormányzatok kötelezettségvállalását nem korlátozhatja. Az Ötv. 88. § új (2) bekezdésében foglalt rendelkezés majdani eseti törvényhozói alkalmazásának elengedhetetlen feltétele ugyanis az Alkotmány 44/C. § előírásának megfelelő döntéshozatali rend szerinti szavazás. Az Alkotmány 44/C. §-a félreérthetetlenül kimondja, hogy "A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai".
3. A minősített törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett. A megkülönböztetés azonban szavazási eljárási szempontból alkotmányos kötelezettséget ró az Országgyűlésre. Mégpedig azt, hogy az Alkotmány szerint kétharmados képviselői többségi szavazattal elfogadható törvényt módosítani is csak minősített többséggel lehet. Mivelhogy a Gst. 120. § (1) bekezdésének az Ötv. 88. §-t kiegészítő szövege csupán az önkormányzati kötelezettségvállalás törvényi korlátozhatóságáról szól, s ebbe a fogalmazásba mind az egyszerű, mind a kétharmados törvény egyaránt beleérthető, nem volt szükség magának a törvényi rendelkezésnek a megsemmisítésére. Az Alkotmánybíróság elégségesnek tartotta annak az alkotmányos követelménynek a megállapítását, hogy az önkormányzati kötelezettségvállalást korlátozó konkrét törvények elfogadásához minden alkalommal az Országgyűlésen jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
II.
1. A Gst. 120. § (2) bekezdésével kiegészített Ötv. 92/A.-92/C. §-ai a megyei, a megyei jogú városi, a fővárosi, a fővárosi kerületi önkormányzatoknál - részletesen meghatározott feltételek szerint - könyvvizsgáló megbízását teszik kötelezővé, feljogosítják őt az önkormányzati gazdálkodás jogszerűségének és pénzügyi célszerűségének vizsgálatára, és előírják, hogy írásos véleménye nélkül a képviselő-testület érvényes döntést nem hozhat.
2. A gyakorlatban előfordulhat, hogy a könyvvizsgáló a véleményének írásbeli elkészítésével, illetőleg képviselőtestületi benyújtásával indokolatlanul hosszú ideig késlekedik, esetleg egyáltalán nem terjeszt a testület elé írásos véleményt. A 92/C. § (5) bekezdése viszont előírja, hogy a könyvvizsgáló írásos véleménye nélkül érvényes önkormányzati döntés nem hozható. Ekként a törvény fogyatékos szabályozási rendszere veszélyezteti az önkormányzat gazdasági döntéshozatalát olyankor, ha a könyvvizsgáló - akár önhibájából, akár önhibáján kívül - az önkormányzat által szerződésben megjelölt határidőre nem terjeszti elő véleményét.
3. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-a szerint, ha az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére, amely köteles a jogalkotói feladatának eleget tenni.
Az Alkotmány a helyi önkormányzatokról szóló IX. fejezetében részletesen meghatározott önkormányzati alapjogok és alapvető önkormányzati hatáskörök jogszabályi érvényesítésére - értelemszerűen - nem csupán felhatalmazza, hanem kötelezi is a törvényhozót. Súlyosan sérti az önkormányzati autonómiát, ha az önkormányzat fontos és sürgős gazdálkodási ügyben azért nem tud döntést hozni, mert bár az Ötv. előírásainak megfelelően gondoskodott ugyan könyvvizsgáló megbízásáról, azonban a könyvvizsgáló véleményét bármely okból a megállapított (esetleg meghosszabbított) határidőig nem kapta meg.
III.
1. Az egyik indítványozó az Ötv. 92/A.-92/C. §-ában foglalt rendelkezéseket egészében alkotmányellenesnek tartja.
1.1. Felfogása szerint a támadott szabályozás ütközik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjával, amely kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, az Ötv. módosítása viszont "az önkormányzati döntés érvényességét olyan körülménytől teszi függővé, mely nem csupán törvényességi szempontokat tartalmaz".
1.2. A módosítás az indítványozó véleménye szerint az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltakat is sérti, "mivel alapjogot olyan mértékben korlátoz, mely az Alkotmány szerint törvényben nem lehetséges".
1.3. Hivatkozik az indítványozó az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében a tulajdoni formák egyenjogúságát és egyenlő védelmét deklaráló rendelkezés megsértésére is, diszkriminációnak tartva, hogy az Ötv. 92/A.-92/C. §-ai csupán az önkormányzati tulajdon tekintetében teszik kötelezővé a könyvvizsgálatot, a köztulajdon másik formája: az állami tulajdon körében viszont nem.
1.4. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő jogbiztonság elvének sérelmét is kifogásolja az indítványozó az új szabályozásban, mert nincs kellően tisztázva, hogy "a közigazgatási hivatalok milyen intézkedési lehetőséget kapnak a helyi önkormányzatok eljárása kapcsán", továbbá, "hogy a könyvvizsgáló véleményezési lehetősége hogyan viszonyul a helyi önkormányzatokat ellenőrző Állami Számvevőszék által gyakorolt feladat- és hatáskörökhöz".
2. Az 1. pont szerinti indítvány megalapozatlan.
2.1. Az önkormányzat alkotmányos jogállásának az az eleme, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben hozott döntése "kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül", vitathatatlanul önkormányzati alapjog. A Gst. könyvvizsgálóra és könyvvizsgálatra vonatkozó szabályai azonban nem sértik az Alkotmánynak a 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott ezt a rendelkezését. A "felülvizsgálat" adott alkotmányi szóhasználata tartalmilag ugyanis azt jelenti, hogy a megvizsgált döntést illetően a felülvizsgálónak valamilyen érdemi jogosítványa van, amely, ha a határozat megváltoztatását nem is szükségképpen foglalja magában, mintegy minimumként feltétlenül kiterjed a döntés bíróság általi felülvizsgálatának kezdeményezésére. Ilyen jogosultságot pedig a törvény a könyvvizsgálónak nem ad. A könyvvizsgáló kötelezettsége a nem csupán törvényességi szempontokat tartalmazó vizsgálatra, az írásos véleménynyilvántartásra, bizonyos esetekben a képviselő-testület összehívásának kezdeményezésére, s ha a képviselő-testület az általa szükségesnek vélt döntéseket nem hozza meg, a közigazgatási hivatal vezetőjének értesítésére terjed ki. Még ha a könyvvizsgáló az eljárása során egyértelműen törvénysértő önkormányzati döntést észlelne is, azt sem változtathatná meg, és nem indíthatna ellene keresetet. Érdemileg tehát az önkormányzat alkotmányos gazdálkodási autonómiáját, döntési jogát a könyvvizsgáló tevékenysége és a könyvvizsgálat Gst. által bevezetett jogintézménye nem csorbítja. Nem hozható ezért közvetlen kapcsolatba a könyvvizsgálat kötelező tétele és a könyvvizsgáló javaslattevő jogosultsága az önkormányzati döntésnek a törvényességi ellenőrzést meghaladó vizsgálat tilalmával, s így a Gst.-nek az indítványozó által vitatott szabályai nem sértenek alapvető önkormányzati hatásköröket.
2.2. Az Alkotmánybíróság e határozat I/2. pontjában kifejtett állásfoglalása szerint a helyi önkormányzat - kötelezettségvállalást is magában foglaló - önálló gazdálkodási és saját felelősségén alapuló vállalkozási jogosultsága alkotmányos önkormányzati alapjog, s az alapjog csakis kétharmados parlamenti többséggel korlátozható. A 4/1993. (II. 12.) AB határozatában azonban az Alkotmánybíróság már korábban megállapította - s számos példán alapuló elemzéssel részletesen megindokolta -, hogy "ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre" (ABH 1993. 49.). E határozatában azt is kifejtette az Alkotmánybíróság: úgy értelmezi az önkormányzati alapjogok tartalmát, hogy "abba azok a törvényi rendelkezések értendők, amelyek az alapjogok érvényre juttatása és védelme irányát (koncepcióját) határozzák meg" (ABH 1993. 71.).
A könyvvizsgáló - meghatározott önkormányzati körben való - kötelező megbízásának és az önkormányzati gazdálkodás vizsgálatára vonatkozó feladatainak és jogosítványainak Gst.-beli szabályai, bár kapcsolódnak az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában megállapított alapjogához, nem tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek az alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozzák meg. Az új szabályok csak olyan vizsgálati, javaslati, kezdeményezési és jelentési hatásköröket állapítanak meg, amelyek nem sértik az önkormányzatok önállóságát. Mivel e szabályok, nem érintik az alapvető jogok lényegét, értelmét veszti az indítványozói állítás, mely szerint az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapvető jog lényeges tartalmának törvényi korlátozását sem engedi meg. Az Alkotmánybíróság véleménye szerint e jogintézményt egyszerű törvény is bevezethette volna. A Gst.-t azonban az Országgyűlés 1995. május 31-én, név szerinti szavazás útján, több mint kétharmados többséggel fogadta el. (Az Országgyűlés hiteles jegyzőkönyve 88. sz. 9464. hasáb.)
2.3. Az Alkotmány 70/A. §-a a törvény előtti egyenlőség, a jogegyenlőség tételét megfogalmazva a természetes és a jogi személyeknek különösen a faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetését tiltja. A Gst. vitatott szabályai e sokrétű diszkriminációs tilalommal egyáltalán nincsenek kapcsolatban. Mivelhogy az önkormányzati gazdálkodás és vállalkozás autonómiáját az új szabályozás nem sérti, a könyvvizsgálat jogintézményének meghatározott önkormányzati körben való kötelezővé tétele ugyancsak nem érinti sem a köztulajdon és a magántulajdon, sem az állami és az önkormányzati tulajdon - az Alkotmány 9. § (1) bekezdése szerinti - egyenjogúságának és egyenlő védelmének az érvényesülését.
A törvényhozó a gazdálkodás biztonságában kifejeződő társadalmi érdek és a jogbiztonság védelmében megteheti, hogy az általa szükségesnek vélt szervek gazdálkodását könyvvizsgáló alkalmazásának az előírásával biztonságosabbá tegye. A gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvény sem ír elő valamennyi gazdasági társaságra nézve kötelező könyvvizsgálói megbízást. Az általában nagyobb vagyonnal gazdálkodó részvénytársaságnál, továbbá az egyszemélyes és azon korlátolt felelősségű társaságnál, amelynek törzstőkéje az ötvenmillió forintot meghaladja, azonban a törvény 39. § (2) bekezdése célszerűségből - de a társaságok autonómiájának korlátozása nélkül - a könyvvizsgáló választását teszi kötelezővé. A könyvvizsgáló az önkormányzati gazdálkodás szakszerűségét, hatékonyságát, megbízhatóságát, törvényességét ellenőrzi. A települési önkormányzat törvény szerint köteles gondoskodni a lakosság alapellátásáról. Ha azonban a gazdálkodásában bekövetkezett zavar miatt erre átmenetileg képtelen, az állam közvetett alapellátás-biztosítási helytállása elkerülhetetlenül szükségessé válik. Az önkormányzat esetleges gazdasági ellehetetlenülése miatt ugyanis nem szüntethető meg pl. az iskolai oktatás vagy az orvosi ellátás. A könyvvizsgáló megbízásának elrendelése tehát, mely az önkormányzat gazdasági döntéseinek megalapozottságát kívánja elősegíteni, ezen összefüggésben is diszkriminációmentes törvényi előírás.
2.4. A könyvvizsgálatra vonatkozó Gst. előírások nem ellentétesek sem a közigazgatási hivatalok vezetőire vonatkozó Ötv.-beli jogosítványokkal, sem az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény ellenőrzési és intézkedési hatáskört megállapító rendelkezéseivel. Az új szabályok nem bővítik, s nem is szűkítik a megnevezett szerveknek az önkormányzatok törvényességi, illetőleg számvevőségi ellenőrzésével összefüggő jogait és kötelezettségeit. A szabályozás világos és egyértelmű, hatályosulása miatt jogalkalmazási bizonytalanság feltételezésére következtetni nincs alapos indok.
2.5. Mivelhogy a Gst. 120. § (2) bekezdésével kiegészített Ötv. 92/A.-92/C. §-ok alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság nem állapította meg, ezért az erre vonatkozó indítványt elutasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró