4/1993. (II. 12.) AB határozat

a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság törvény alkotmányellenességének utólagos megállapítására és a törvény megsemmisítésére irányuló indítványok alapján - dr. Schmidt Péter alkotmánybírónak a határozat B) része 1. pontjára, valamint dr. Vörös Imre alkotmánybírónak a határozat B) részére és a C) rész 2. pontjára vonatkozó különvéleményével; továbbá dr. Herczegh Géza alkotmánybírónak a határozat A) részének indokolásából a I.2. b) pontra vonatkozó párhuzamos véleményével - meghozta a következő

határozatot.

A)

1. Az államnak vallási és a lelkiismereti meggyőződésre tartozó más kérdésekben semlegesnek kell lennie. A vallásszabadsághoz való jogból az államnak az a kötelessége következik, hogy az egyéni meggyőződés szabad kialakításának lehetőségét biztosítsa.

Az egyház elválasztása az államtól nem jelenti azt, hogy a vallás és az egyház sajátosságait az államnak figyelmen kívül kell hagynia.

2. Az állami iskola nem lehet elkötelezett egyetlen vallás mellett sem.

Az államnak jogi lehetőséget kell biztosítania arra, hogy egyházi iskolák jöhessenek létre, az állam maga azonban nem köteles ilyen iskolákat felállítani.

Ahol az állam az állami iskola épületét egyházi tulajdonba adja, azok számára, akik nem kívánnak egyházi iskolába járni, ténylegesen és úgy kell lehetővé tennie állami iskola látogatását, hogy ez ne jelentsen nekik aránytalan terhet.

3. Azokat az indítványokat, amelyek szerint a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény azért sértené az Alkotmány 60. §-át, mert az alapfokú oktatási intézmény épületének egyházi tulajdonba adása esetén nem biztosít lehetőséget a lelkiismereti és vallásszabadság jogán alapuló iskolaválasztásra, az Alkotmánybíróság elutasítja.

B)

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozza meg.

2. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény elfogadásához nem volt szükség a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára. Az Alkotmánybíróság elutasítja azokat az indítványokat, amelyek szerint a törvény a kétharmados többség hiánya miatt az Alkotmány 60. § (4) bekezdésével ellentétes lenne.

C)

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény 15. §-a alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. A 15. § e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.

2. Az Alkotmánybíróság elutasítja azokat a további indítványokat, amelyek szerint a törvény 1. §-ának (2) és (4) bekezdése, a 2. § (2) bekezdésének a) és e) pontja, a 12. § (2) bekezdése, 13. §-a, a 16. § (5) bekezdése, a 17. § (2) bekezdése, valamint 22. §-a alkotmányellenes lenne.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

Több indítvány érkezett a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Etv.) egésze, valamint egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára. Az Alkotmánybíróság az Etv.-re, illetve egyes rendelkezéseire vonatkozó indítványokat az alábbiakban külön-külön bírálja el.

A)

I.

Az indítványozók szerint az Etv. sérti az Alkotmány 60. §-át, mert nem tartalmaz garanciát arra nézve, hogy minden településen legyen világnézetileg semleges iskola.

1. Az Alkotmány 60. § (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. A (2) bekezdés a "lelkiismereti meggyőződésre" is kiterjesztve állapítja meg a vallásszabadság hagyományos tartalmát: a hit (meggyőződés) szabadságát; a vallásgyakorlás szabadságát, beleértve a negatív vallásszabadságot, vagyis a meggyőződés kinyilvánítása mellőzéséhez való jogot; s tartalmazza végül - noha nem külön szabályként, hanem az "együttesen" és "nyilvánosan" történő vallásgyakorlás szabadsága révén - a vallási gyülekezési és egyesülési szabadságot is.

A három elem közül a vallásgyakorlás joga (a hagyományos kultusz-szabadság) a legfontosabb; ez áll a legközelebb a többi szabadságjoghoz is, sőt e tekintetben a vallásszabadság a kommunikációs alapjogok közé illeszkedik. Ezt tudja a jog a legteljesebben biztosítani; sőt a vallásszabadság más összetevőit kifejező részjogoknak is ez szolgál közös nevezőjéül. Pl. magát a hit (gondolat, meggyőződés) szabadságát is a kommunikáción keresztül ragadja meg az Alkotmány, mikor a vallásszabadság tartalmát a vallás szabad megválasztásával vagy elfogadásával határozza meg. Másfelől viszont az Alkotmány szerint a vallás gyakorlásának szabadsága a vallás kultikus cselekményekkel való kinyilvánításán és tanításán túlra is kiterjed ("egyéb módon ... gyakorolhassa"). A vallásszabadságnak azt az elemét, hogy bárki meggyőződése szerint élhessen, nyilvánvalóan másként kell jogilag kezelni, mint a klasszikus, a véleménynyilvánítás szabadságával rokon, "vallásos cselekmények, szertartások végzése útján" való vallásgyakorlást. De a lelkiismereti meggyőződés megvalósítása a társadalmi életben egyben szimbolikus kommunikáció is, amire a kommunikációs szabadságjogok jellemzői megfelelően alkalmazhatók.

A vallásszabadság tartalmának tisztázása érdekében meg kell vizsgálni viszonyát más alapjogokhoz, különös tekintettel az alanyi jogok korlátaira, illetve az objektív intézményvédelemre.

Az Alkotmány 60. § (1) bekezdése együtt mondja ki a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságát. A (2) bekezdéstől kezdve azonban az Alkotmány a gondolatszabadságról többé nem rendelkezik, hanem a lelkiismereti és vallásszabadság tartalmát állapítja meg. A gondolat megnyilvánulására az Alkotmánybíróság szerint a véleménynyilvánítási szabadságról szóló 61. § vonatkozik. A 60. § a különös szabályozás az általános 61. §-hoz képest, ahogy a lelkiismereti illetve vallásszabadság is a gondolatszabadság sajátos területe. A határozat a továbbiakban ezért a gondolatszabadsággal külön nem foglalkozik, hanem - tárgyának megfelelően - a vallásszabadságról szól; megállapításai azonban a lelkiismereti meggyőződésre is vonatkoznak, hacsak a különbségekre nem utal kifejezetten.

a) A vallásszabadság és az emberi méltósághoz való jog

Az emberi méltósághoz való jognak az Alkotmánybíróság két aspektusát fejtette ki. Egyrészt az emberi méltósághoz való jogot - az élethez és a jogképességhez való joggal együtt - az ember jogállását meghatározó jognak tekinti. [Ld. 64/1991. (XII. 17.) AB határozat.] Másrészt az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata - a 8/1990. (IV. 25.) AB határozattól kezdve - az emberi méltósághoz való jogot, mint "általános személyiségi jogot" fogja fel, amely magában foglalja a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogot. Az Alkotmánybíróság továbbá a lelkiismereti szabadság jogát a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat összefüggésében szintén a személyiség integritásához való jogként értelmezte. (Az állam nem kényszeríthet senkit olyan helyzetbe, amely meghasonlásba vinné önmagával, azaz amely összeegyeztethetetlen a személyiségét meghatározó valamely lényeges meggyőződésével.) A lelkiismereti szabadság és a vallásszabadság külön is nevesített joga azt ismeri el, hogy a lelkiismereti meggyőződés, s ezen belül, adott esetben a vallás az emberi minőség része, szabadságuk a személyiség szabad kibontakozásához való jog érvényesülésének feltétele.

Maga az emberi személyiség a jog számára érinthetetlen (ezt fejezi ki az emberi élethez és méltósághoz való jog korlátozhatatlan volta), a jog csakis a külső feltételek biztosításával segítheti az autonómiát. Ezért a gondolat, a lelkiismeret és a vallásos hit (meggyőződés) szabadságához való jogból önmagában - ha ti. a vallás gyakorlásához való jogot most nem vesszük figyelembe - az államnak az a kötelessége következik, hogy az állam nem ítélkezhet vallásos hit vagy lelkiismereti meggyőződés igazságtartalmáról. Ezt az Alkotmány - történeti okból - ma csak a tudomány szabadsága tekintetében mondja ki kifejezetten [70/G. § (2) bekezdés], de az Alkotmánybíróság szerint ugyanilyen tartózkodási kötelezettség háramlik az államra a vallásszabadsághoz való jogból is.

A vallásszabadság szoros összefüggését az emberi méltóság jogával akkor is figyelembe kell venni, amikor a vallásszabadság másik két összetevőjéről, a vallásgyakorlásról, illetve a meggyőződés szerinti cselekvésről van szó. Az általános személyiségi jogból folyó cselekvési szabadságnak különös súlyt ad, ha a személyiség lényegét érintő lelkiismereti vagy vallási meggyőződésből fakad a cselekedet. (Ezt ismeri el pl. a fegyveres szolgálat megtagadásához való jog.)

b) A vallásszabadság és a véleménynyilvánítás szabadságához való jog

A vallásszabadság kiemelt védelme a fentieken túl abból is következik, hogy a vallásgyakorlás joga és a véleménynyilvánítás szabadsága szorosan összefügg. A 30/1992. (V. 26.) AB határozat a gondolat- és vallásszabadságot is a kommunikációs alapjogokhoz sorolta. E jogok "anyajoga", a véleménynyilvánítási szabadság az alapjogok hierarchiájában az Alkotmánybíróság szerint megkülönböztetett helyet foglal el. Az idézett határozat kimondta, hogy "a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni". Értelemszerűen vonatkozik ez a vallásszabadságot korlátozó törvényekre is.

A gondolat- és vallásszabadságra a jog akkor képes hatást gyakorolni, ha a gondolat vagy a belső meggyőződés megnyilvánul. Ez a megnyilvánulás a vallás gyakorlása. Még a "vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását" [Alkotmány 60. § (1) bekezdés első fordulata] is csak azon keresztül tudja védeni az állam, hogy az eszmék szabad áramlását biztosítja. Egyrészt a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadsághoz való jog természete, másrészt a jog lehetőségei folytán is, az állam kompetenciája csakis a meggyőződést alakító, illetve kifejező kommunikációs folyamatra korlátozódhat. Az állam e helyzetéből is következik semlegessége.

A 30/1992. (V. 26.) AB határozat szerint a szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt, annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. Az Alkotmány a szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Mindez érvényes a vallásszabadságra is. A vallásszabadságnak szintén csak "külső korlátai" lehetnek.

c) Az egyház elválasztása az államtól

Az állam vallási semlegességét kifejezetten előírja és garantálja az Alkotmány 60. § (3) bekezdése, amely szerint a Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik.

Az elválasztás elvéből az következik, hogy az állam sem az egyházakkal, sem valamelyik egyházzal nem kapcsolódhat össze intézményesen; hogy az állam nem azonosítja magát egyetlen egyház tanításával sem; továbbá, hogy az állam nem avatkozik be az egyházak belső ügyeibe, és különösen nem foglalhat állást hitbéli igazságok kérdésében. Mindebből következik - ami másrészről az Alkotmány 70/A. §-ából is folyik -, hogy az államnak az egyházakat egyenlőkként kell kezelnie. Mivel az állam éppen azokban a tartalmi kérdésekben nem foglalhat állást, amelyek a vallást vallássá teszik, a vallásról és egyházról csak elvont, minden vallásra vagy egyházra egyaránt alkalmazható keretszabályokat alkothat, amelyek révén ezek a semleges jogrendbe illeszkednek, s tartalmi kérdésekben a vallások és egyházak önértelmezésére kell hagyatkoznia. Ezért a vallásszabadságnak csakis nem-vallási, s így nem specifikus, hanem mindenkire, illetve bármely más késztetésből fakadó, de hasonló cselekvésre is érvényes korlátai lehetnek.

Éppen a semleges és általános jogszabályi keretek révén az állam és egyház szétválasztása a lehető legteljesebb vallásszabadságot biztosítja.

Az egyház elválasztása az államtól másrészt semmilyen befolyással nincs az államnak arra a kötelességére, hogy az Alkotmány 60. §-a alapján a pozitív és a negatív vallásszabadságot megkülönböztetés nélkül kell biztosítania. A pozitív és a negatív vallásszabadság egyenrangú: az állam egyiket sem tekintheti alapesetnek, amelyhez képest a másik kivétel. Abból, hogy az állam maga semleges, nem a negatív vallásszabadság, s még kevésbé a vallási közömbösség támogatása következik. Az állam megszegi a vallásszabadság jogából rá háramló kötelezettségét, ha nem azon munkálkodik, hogy mindenki számára a tudatos választás legyen lehetséges.

Az állam és egyház elválasztása egymástól nem jelenti azt sem, hogy a vallás és az egyház sajátosságait az államnak a törvényhozás során figyelmen kívül kell hagynia. Az Alkotmányból csak a vallásszabadság olyan korlátozásának tilalma következik, amely kizárólag a vallásos meggyőződésre, illetve a vallásgyakorlásra vonatkozik. Nincs azonban akadálya annak, hogy a jogalkotó a vallás és az egyházak sajátosságait figyelembe véve alkossa meg azokat a jogszabályokat, amelyek a vallásszabadság alapvető jogát érvényre juttatják.

Az egyház az adott vallás és az állami jog számára nem ugyanaz. A semleges állam nem követheti a különböző vallások egyház-felfogásait. Tekintettel lehet viszont mindarra, amiben a vallási közösségek és az egyházak általában, történelmüket és társadalmi szerepüket illetően különböznek az Alkotmány alapján létrehozható (3. §, 63. §, 70/C. §) társadalmi szervezetektől, egyesületektől, érdekképviseletektől. Az Alkotmány azt biztosítja, hogy a vallási közösségek - az egyesülési jog alapján létrehozható szervezeti formák mellett - szabad elhatározásuk szerint igénybe vehetik az állami jog által "egyház"-ként meghatározott jogi formát is. Az állam e jogintézménnyel van tekintettel az egyházak sajátosságaira, és teszi lehetővé, hogy a jogrendbe sajátos minőségükben illeszkedjenek. A vallási közösség az általa választott jogi szervezeti formának megfelelő jogállást nyeri el; vallási közösség voltából fakadó sajátosságait ennek keretei között érvényesítheti.

Az állam és az egyház elválasztásának módja, következetessége, szigorúsága minden országos sajátos történelmi körülményei szerint alakul. Az Alkotmány 60. § (3) bekezdése mai értelme nem választható el sem az egyházaknak a magyar történelemben betöltött szerepétől (beleértve a szekularizáció lefolyását is), sem jelenkori tényleges működésüktől, sem a folyó társadalmi átalakulástól. Általános jelenség, hogy számos, egykor egyházi feladat - pl. iskolai oktatás, betegápolás, szegények segítése - az állam kötelességévé vált, az egyházak viszont szintén fenntartották e tevékenységüket. Ezeken a területeken az elválasztás nem ellentétes az együttműködéssel, mégha ez rigorózus garanciák között is folyik. Az egyházak egyenlőkként való kezelése szintén nem zárja ki az egyes egyházak tényleges társadalmi szerepének figyelembevételét.

d) Az állam kötelessége az alapvető jogok "tiszteletben tartására és védelmére" [Alkotmány 8. § (1) bekezdés] a vallásszabadsággal kapcsolatban sem merül ki abban, hogy tartózkodik az egyéni jogok megsértésétől, hanem gondoskodnia kell a vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekről, azaz a vallásszabadsággal kapcsolatos értékek és élethelyzetek védelméről az egyéni igényektől függetlenül is. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat.]

Az állam semlegessége a vallásszabadsághoz való joggal kapcsolatban nem tétlenséget jelent. Az államnak kötelessége, hogy a vallásos meggyőződés kinyilvánítása, tanítása és az életvitelben való követése, az egyházak működése, s ugyanígy a vallás elutasítása, továbbá a vallási meggyőződésről való hallgatás számára olyan teret biztosítson, amelyben a különböző felfogások szabadon képződhetnek és fejlődhetnek, s ezen keresztül lehetővé teszik az egyéni meggyőződés szabad kialakítását. Az államnak egyrészt ezt a szabad kommunikációs folyamatot kell biztosítania; ez a kötelessége a gondolatszabadsághoz és szabad véleménynyilvánításhoz való jogból is adódik. Másrészt adott esetben gondoskodnia kell más alapvető jogok védelméről a vallásszabadsággal szemben is. Végül magára a vallásszabadság jogára vonatkozó pozitív szabályozásra is szükség lehet. Az államnak szabályozott kompromisszumot kell létrehoznia ott, ahol eleve az állami szabályozás hoz létre olyan helyzetet, amelyben a vallás és a vallástalanság szabadsága egymást kölcsönösen korlátozza. Ilyen "tér" például a kötelező iskolai oktatás keretében folyó világnézeti nevelés.

2. A vallásszabadság érvényesülése a kötelező iskolai oktatás területén

a) 'Az Alkotmány kihirdetése után az Országgyűlés - a 60. § végrehajtásaként - megalkotta a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvényt. E törvény 5. §-a kimondja, hogy a szülőnek, gyámnak joga van ahhoz, hogy a kiskorú gyermek erkölcsi és vallási neveléséről döntsön és arról megfelelően gondoskodjék. A 17. § szerint egyházi jogi személy elláthat minden olyan nevelési-oktatási tevékenységet, amelyet törvény nem tart fenn kizárólagosan az állam számára. E körben az egyház intézményt tarthat fenn. Az állam által fenntartott nevelési és oktatási intézményben pedig az egyház fakultatív tantárgyként vallásoktatást tarthat.

Ezek a rendelkezések részben végrehajtják az Alkotmány 60. §-át, de nem elégségesek az államnak a vallásszabadságra vonatkozó kötelességeit tekintve. Magyarország nemzetközi egyezményekben ennél többet vállalt.

Az Emberi Jogok Európai Egyezménye Első kiegészítő jegyzőkönyve 2. cikke szerint "Senkitől sem szabad megtagadni az oktatáshoz való jogot. Az állam az oktatás és tanítás terén vállalt feladatainak gyakorlása során köteles tiszteletben tartani a szülők vallási és világnézeti meggyőződésével összhangban lévő oktatáshoz való jogot."

A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 18. cikk 4. pontja szerint az Egyezségokmányban részes államok kötelezik magukat a szülők és adott esetben a törvényes gyámok ama szabadságának tiszteletben tartására, hogy gyermekeik vallásos és erkölcsi nevelését saját meggyőződésüknek megfelelően biztosítsák. A 2. cikk értelmében a részes államok kötelezik magukat, hogy gondoskodnak olyan törvényhozási és egyéb intézkedésekről, amelyek az Egyezségokmányban elismert jogok érvényesüléséhez szükségesek.

A gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt egyezmény (kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény) deklarálja a gyermek jogát a gondolat- és vallásszabadságra, és elismeri a szülők jogát arra, hogy a gyermeket érettségének megfelelően e joga érvényesítésében irányítsák (14. cikk).

b) Az állam az objektív intézményvédelem körében köteles az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket úgy kialakítani, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen [64/1991. (XII. 17.) AB határozat]. Így a vallásszabadság érvényesülési feltételeit egyeztetni kell azokkal az alapjogokkal, amelyeknek az iskolaügyben szintén érvényesülniük kell. Mindenekelőtt azzal, hogy az államnak ingyenes és kötelező általános iskolát kell működtetnie (70/F. §); a szülők, gondviselők pedig kötelesek kiskorú gyermekeik taníttatásáról gondoskodni (70/J. §). A szülőket megilleti az a jog, hogy gyermekeik nevelését megválasszák. [67. § (2) bekezdés.] Az államnak tiszteletben kell tartania és támogatnia kell a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. [70/G. § (1) bekezdés.]

Az "állami iskola", illetve az "egyházi iskola" fogalmát a határozat a vallásszabadság különböző aspektusainak eleget tévő iskolatípusok megjelölésére használja. Az állami iskola ismérveinek általában azok az "állam által fenntartott nevelési és oktatási intézmények" felelnek meg, amelyeket az 1990. évi IV. törvény szóhasználata [17. § (2) bekezdés] megkülönböztet azoktól, amelyekben "egyházi jogi személy által ellátott" nevelési-oktatási tevékenység folyik. A jelenlegi helyzetben az "állami" és "egyházi" iskolák alkotmányosan kívánatos szervezeti elkülönítése nem valósult meg mindenütt. Az átmeneti megoldások előrelépést jelenthetnek a teljes szervezeti elkülönülés irányába. A határozat ennek megfelelően az "állami", illetve "egyházi" iskolát a vallásszabadság jogából fakadó eltérő alkotmányos követelmények szerint különbözteti meg. Az "állami" és az "egyházi" iskola közötti különbség az, hogy bár mindkettő köteles az ismeretek objektív, toleráns és a tanulók lelkiismereti szabadságát tiszteletben tartó közvetítésére, az egyházi iskola valamely vallás tanaival azonosul, míg az állami iskola ezt nem teheti meg, vallási tanítások igazságáról nem foglalhat állást, azaz vallási kérdésekben semlegesnek kell lennie. E megkülönböztetés szempontjából nincs döntő jelentősége az állam és az önkormányzatok közötti feladatmegosztásnak; mint ahogy a jelen átmeneti helyzetben annak sincs, hogy az egyházi iskolát valamely egyház, egyesület vagy más tartja-e fenn. Tehát ugyancsak nem "állami iskola" az, amelyet ugyan az állam vagy önkormányzat tart fenn, de amelyben az állam vallásilag elkötelezett nevelést engedélyezett; ha a vallásos nevelés csupán egyes osztályokban folyik, ezekre nem vonatkozik az állami iskola vallási semlegességének követelménye. A határozatban az "egyházi" iskoláról kifejtettek értelemszerűen vonatkoznak minden olyan iskolára, amelyben valamely világnézetnek elkötelezett nevelés folyik. A határozat az ilyen iskolákat az egyháziakkal együtt "elkötelezett iskolának" is nevezi, megkülönböztetve őket a "semleges" állami iskolától.

Az államnak vallási kérdésekben semlegesnek kell lennie. Ezért az állami iskolának szintén semlegesnek kell lennie. Az állam ugyanis ezekkel a mindenki számára nyitva álló iskolákkal valósítja meg a művelődéshez való jogot, és biztosítja az iskolakötelezettség feltételét. A semlegesség azt követeli meg, hogy iskolái tantervét, szervezetét és felügyeletét az állam úgy alakítsa ki, hogy a tanulóknak a vallási, illetve világnézeti információkat és ismereteket "tárgyilagosan, kritikusan és pluralista módon közvetítsék". Az állami iskola nem folytathat olyan oktatást, amely a szülők (és a gyermek) meggyőződése figyelmen kívül hagyásának minősülhetne. (Ld. az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletét a Kjeldsen, Busk, Madsen és Pedersen ügyben, 1976. december 7.) Ezek a feltételek felelnek meg az állami iskolák tekintetében annak a követelménynek, amelyet az Alkotmánybíróság a monopolhelyzetben lévő országos közszolgálati rádióra és televízióra határozott meg a véleményszabadság érvényesülése érdekében. Az erre vonatkozó szervezeti megoldások ugyanis akkor alkotmányosak, ha elvileg képesek biztosítani a társadalomban meglévő vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű kifejezésre jutását [37/1992. (VI. 10.) AB határozat]. Ezek az ismérvek az állami iskolákra is megfelelően érvényesek. A semleges állami iskola tehát nem lehet elkötelezett egyetlen vallás vagy világnézet mellett sem, hanem a szabad és megalapozott választás lehetőségét kell nyújtania. A világnézeti ismeretek teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és tárgyilagos tanításának az iskola működése egészében kell megvalósulnia. Tárgyilagos tanítás esetén az állam nem kényszeríthet egyetlen tanárt sem arra, hogy saját meggyőződését elhallgassa.

A semleges állami iskolával azonban az állam még nem merítette ki kötelességét, hogy "gondoskodjék a vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekről". A szülőknek joguk van arra, hogy gyermekük választásuk szerinti egyházi iskolába járjon; s joguk van arra is, hogy ne kelljen vallási vagy lelkiismereti meggyőződésétől eltérő irányultságú iskolába járnia. Erre - a szülői vezetés korlátain belül - a gyermeknek is joga van.

A szülő választási jogának az állam intézményvédelmi kötelezettsége felel meg. Az állam nem tagadhatja meg a jogi lehetőségét annak, hogy akár vallásos, akár ateista elkötelezettségű iskolák jöjjenek létre; az ehhez szükséges jogszabályokat meg kell alkotnia. Az állam azonban nem köteles nem-semleges iskolákat felállítani. Ha viszont az egyház vagy a szülők elkötelezett iskolát alapítottak és működtetnek, az állam támogatni köteles őket olyan arányban, amennyiben ezek az intézmények állami feladatot vállaltak át; illetve nem tagadhatja meg az állam a támogatást akkor sem, ha más, összehasonlítható, világnézetileg elkötelezett intézményt már támogat, s a megkülönböztetésnek nincs alkotmányos indoka.

Ha nincs is joga a szülőnek arra, hogy az állam a szülő kívánsága szerinti világnézetű iskolát nyisson, az a védelmi joga megvan, hogy ne legyen köteles vallási vagy világnézeti meggyőződésével ellentétes iskolába járatni a gyerekét. Hasonlóképpen ahhoz, ahogy azt az Alkotmánybíróság a lelkiismereti szabadsággal kapcsolatban kifejtette, az államnak nemcsak az ilyen kényszertől kell tartózkodnia, hanem ésszerű keretek között az alternatív magatartást is lehetővé kell tennie. Nem alkotmányellenes, ha ez utóbbi érdekében az, aki lelkiismerete szerint kíván cselekedni, olyan áldozatra kényszerül, amely nem aránytalan. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat.]

Mindenfajta elkötelezett iskolának a lelkiismereti szabadságot kielégítő alternatívája a semleges állami iskola. Bármely meggyőződéssel is semleges iskolába járni sokkal kisebb lelkiismereti terhet jelent (ha teher egyáltalán), mint eltérő, sőt ellentétes elkötelezettségűbe. Azok számára tehát, akik nem kívánnak egy adott elkötelezettségű iskolába járni, az államnak nem csupán a jogi lehetőséget kell megadnia a lelkiismeret szerinti magatartásra, hanem ténylegesen lehetővé kell tennie semleges állami iskola igénybevételét.

c) Sérti-e ezeket az elveket az Etv. azzal, illetve alkotmányellenes mulasztás-e az, hogy nem biztosít minden településen semleges állami iskolát?

Az államnak a fentiek értelmében ott is, ahol az eddigi iskola épületét (vagy az iskolák nagyobb részét) egyházi tulajdonba adja, azok számára, akik nem kívánnak egyházi iskolába járni

- tényleges alternatívát kell biztosítania azzal, hogy semleges iskola látogatását lehetővé teszi,

- e semleges iskola igénybevétele nem jelenthet számukra aránytalan terhet.

E feladatát azonban az állam nem láthatja el úgy, hogy azzal az egyházi iskolát választók vallásszabadságát sérti. Mivel az egyházi ingatlanok tulajdonba adása a funkcionalitás elvén nyugszik, az épület a vallásgyakorlás tényleges igényeit elégíti ki; az adott esetben többnyire egyházi iskola váltja föl az állami iskolát. Nem az egyházi tulajdonba adás törvényi megtiltása, s ezáltal a vallásos nevelést kívánók alapvető jogának korlátozása tehát az alkotmányos megoldás, hanem az állam pozitív cselekvése az egyházi iskolát elutasító szülők és gyermekek lelkiismereti és vallásszabadságának biztosítására. (Jogkorlátozás akkor lenne elfogadható, ha ez akár a pozitív, akár a negatív vallásszabadság érvényesüléséhez elkerülhetetlen lenne. Az állam azonban mindig képes semleges iskolát rendelkezésre bocsátani.)

Az eddigi állami iskola épületének átadása az egyháznak iskola céljára jogilag nem a semleges állami iskola megszüntetését jelenti. Az 1991. évi XX. törvény (az önkormányzati hatásköri törvény) 100. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat a kötelező feladatot ellátó intézményét akkor szüntetheti meg, szervezheti át, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is azonos színvonalon gondoskodik. Az Etv. 2. § (1) bekezdése szerint pedig az ingatlanátadás az egyház tényleges tevékenysége szerint szükséges mértékben és időben történik, figyelembe véve az állami, a helyi önkormányzati feladatok ellátásához nélkülözhetetlen tárgyi feltételeket és a költségvetésből juttatott pénzügyi fedezetet.

Mindkét törvényi rendelkezés azt biztosítja, hogy az ingatlanátadás folytán az önkormányzati feladat ne szenvedjen csorbát. Az Alkotmánybíróság rámutat azonban arra, hogy funkciómegőrzés az iskola egyházi iskolaként való továbbműködésével nem teljesülhet. Az iskola nem lehet semleges és vallásos szellemű egyszerre; hiszen a világnézeti nevelés mindkétféle iskola - minden iskola - lényegéhez tartozik. Ezért az iskolaügyben a tulajdonba adás fent idézett törvényi feltételein túl a csereingatlanra és a kártalanításra jogot adó rendelkezések jelentik a garanciát a semleges állami iskola további működésére. Az állam és az önkormányzat éppen úgy köteles gondoskodni a semleges állami iskolát választó gyermekek iskoláztatásáról, mint ahogy az ingatlanátadás nélkül is köteles lenne, még akkor is, ha a tanulók létszáma alacsony.

Az, hogy az egyházi iskolát választók számára az állam nem köteles iskolát létesíteni vagy működtetni, az egyházi iskolát elutasítók számára azonban állami iskolát kell rendelkezésre bocsátania, még nem elégíti ki teljesen azt a követelményt, hogy a semleges iskolát választóktól várható el kisebb áldozat. Maga a semleges iskola látogatása sem jelenthet az e jogukkal élőknek aránytalan terhet. Csak a konkrét eset körülményei alapján dönthető el, hogy mi minősül aránytalan tehernek.

Az Etv. a tárgyához tartozó körben elegendő garanciát nyújt arra, hogy az egyház részére történő ingatlanátadások - ha a törvényt betartják - ne sértsék az egyházi iskolát elutasító szülők és gyermekek vallásszabadsághoz és lelkiismereti szabadsághoz való jogát. Az Alkotmánybíróság ezért az Etv. alkotmányellenességének ez okból való megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

B)

II.

Az indítványok azt állítják, hogy az Etv. ellentétes az Alkotmány 60. § (4) bekezdésével, mert nem a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával hozták meg. A kétharmados többség az indítványozók szerint nem "a lelkiismereti és vallásszabadságról" elnevezésű törvény meghozására, hanem a lelkiismereti és vallásszabadságra mint törvényhozási tárgyra vonatkozik, amely magába foglalja a vallásszabadság intézményeivel kapcsolatos szabályozást. Mivel az Etv. "a vallásszabadság intézményi keretének vagyoni viszonyait alapvetően és azokat hosszú évtizedekre meghatározóan rendezi", elfogadása az indítványozók szerint kétharmados többséget igényelt volna.

1. Az Alkotmánynak az 1989. évi XXXI. törvénnyel megállapított szövege bevezette az "alkotmányerejű törvény" fogalmát. Az 1989. október 23-án hatályba lépett Alkotmány 24. § (3) bekezdése értelmében az Alkotmány megváltoztatásához, az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához, továbbá az alkotmányerejű törvények megalkotásához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A 8. § (2) bekezdése szerint alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg. Mint az akkor hatályos normaszövegből is kitűnik, e törvények meghozásának formai feltételeit tekintve nem volt különbség az Alkotmány és az alkotmányerejű törvények között. Sőt, tartalmilag, az 1989. évi XXXI. törvény indokolása szerint az alkotmányerejű törvények "az Alkotmánnyal együtt alkotják a magyar közjog jogszabályanyagának legfelsőbb szintjét". Az alkotmányerejű törvény az Alkotmány "tehermentesítését" szolgálja azzal, hogy nem terheli az Alkotmányt államjogi szempontból fontos részletszabályokkal. Az Alkotmánybíróság 4/1990. (III. 4.) AB határozatával, az akkor hatályos Alkotmány koncepciójának megfelelően kimondta, hogy az alkotmányerejű törvénnyel való szabályozás követelménye arra való tekintet nélkül érvényesül, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre nézve milyen jellegű szabályról van szó; nem lehet e szabályok "iránya" vagy "jellege" szerint különbséget tenni az "egyszerű", illetve az alkotmányerejű törvénnyel való szabályozás között; az utóbbi minden esetben kötelező.

1990 júniusában azonban az Alkotmányt módosító 1990. évi XL. törvénnyel a helyzet alapvetően megváltozott. Megszűnt az alkotmányerejű törvény kategóriája. Az Alkotmány új, ma is hatályos 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Megszűnt az alapvető jogok minősített törvénnyel való szabályozásának kizárólagossága is. Egyes alapjogok azóta egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel szabályozhatók. Számos alapvető jog esetében viszont az a rendelkezés lépett a kizárólag alkotmányerejű törvénnyel lehetséges szabályozás helyébe, hogy az adott alkotmányi szakaszban szabályozott jogról vagy kötelezettségről, illetve intézményről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

A hatályos rendszer elvileg különbözik a korábbi, alkotmányerejű törvényeket ismerő rendszertől. Az alkotmányerejű törvények valamennyi alapvető jogra, továbbá ezek bármely szabályozására a kizárólagosság kötelezettségével vonatkoztak. Az Alkotmány és az alkotmányerejű törvények egyfelől, illetve az egyszerű többséggel elfogadható törvények másfelől, tartalmilag és formailag is tiszta hierarchikus rendet alkottak.

Amióta azonban a hatályos Alkotmány egyes alapjogokról hozandó törvényekre kétharmados többséget írt elő, az alkotmányos alapjogok között többféle, egymást nem fedő fontossági rend is megállapítható. Nem szerepel a minősített törvények között a legfontosabb alapjogok szabályozása: sem az élethez és az emberi méltósághoz való jog, sem a jogképesség, sem a személyes szabadság és biztonság - köztük a szabadságtól való megfosztás - alapvető garanciái. Hiányzik közülük a bírósági eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog; ugyanígy hiányoznak az elemi büntetőjogi biztosítékok; az ártatlanság vélelme, a védelem joga, a nullum crimen és nulla poena sine lege elve is, továbbá nem tartozik közéjük a tulajdonjog sem. Mindezek a jogok tehát egyszerű többséggel szabályozhatók. Az Alkotmány 8. § (4) bekezdésében különleges garanciával (azzal, hogy gyakorlásuk szükségállapot idején sem korlátozható) megkülönböztetett jogok közül is csupán háromhoz járul kétharmados törvény (vallásszabadság, nemzeti és etnikai kisebbségek jogai, állampolgárság - 60., 68., 69. §), míg többségükhöz elég az egyszerű többséggel meghozott törvény [54-56. §, 57. § (2)-(4) bekezdés, 66., 67., 70/E. §]. A jelenlegi kétharmados kiemelés nem állapít meg tehát az alapjogok között elvileg megalapozott hierarchiát; pusztán politikai fontosságukat jelzi az alkotmánymódosításban megállapodó politikai erők számára.

A fent vázolt elvi változás miatt nem alkalmazható az Alkotmánybíróságnak az alkotmányerejű törvényekkel kapcsolatban kifejtett álláspontja [4/1990. (III. 4.) AB, 5/1990. (IV. 9.) AB határozatok] a hatályos Alkotmány szerint kétharmados többséget kívánó törvényekre.

2. Az Alkotmány 60. § (4) bekezdése szerint "a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges". Az Alkotmány szóhasználata minden "kétharmados" előírásnál azonos, azaz az illető alapjogról vagy intézményről szóló törvény elfogadásához írja elő a minősített többséget. Ez a megfogalmazás lényegesen különbözik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének szövegétől, amely szerint "az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg". Tehát nyelvtani értelmezéssel nem lehet arra az eredményre jutni, hogy "a vallásszabadságra vonatkozó szabályokat" állapítja meg kétharmados törvény, azaz a vallásszabadság mint törvényhozási tárgy csak minősített többséggel szabályozható.

Az Országgyűlés természetesen maga határozza meg, hogy miről alkot törvényt. Alkotmányossági kérdés csak az lehet, hogy milyen tárgyban írja elő az Alkotmány a törvényi szintet, illetve a minősített többséggel hozott törvényt.

Az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozata szerint az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni." Ebből az Alkotmánybíróság azt a következtetést is levonta, hogy "mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy - az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően - törvénybe kell-e foglalni vagy sem."

Nyilvánvaló, hogy a kétharmados törvényre sem tartozhat kötelezeően több, mint általában a törvényre, azaz az érintett alapjog tartalma, lényeges garanciái, illetve közvetlen és jelentős korlátozása. Kérdés azonban, hogy e jogok esetében mindent minősített törvénnyel kell-e szabályozni, amihez az Alkotmány egyébként törvényi szintet követel meg.

Az Alkotmány egyes esetekben nem csupán azt mondja ki, hogy az illető alapjogról szóló törvényt a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával kell elfogadni, hanem külön is megnevez az illető alapjoggal összefüggő egyes témákat, amelyekről kétharmados törvényt kell hozni. Így a 61. § (3) bekezdése szerint a sajtószabadságról szóló törvényt minősített többséggel kell megalkotni. A (4) bekezdés azonban meghatároz négy tárgyat a tömegkommunikáció köréből, amelyhez szintén kétharmados törvényt követel meg. Hasonló technikai megoldás található az államszervezetet érintő kétharmados előírások között is. "A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény", ugyanígy "a rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény" kétharmados (40/A. §). Ugyanígy kétharmados többség szükséges az egyesülési jogról szóló törvény elfogadásához (63. §). A 40/B. § (4) bekezdése mégis külön rendelkezik arról, hogy a fegyveres erők és a rendőrség tényleges állományú tagjainak pártban való tevékenysége csak minősített többségű törvénnyel korlátozható.

Ha az illető alapjogok szabályozásának a törvényhozásra tartozó része a maga összességében kétharmados törvény tárgya lenne, nem volna értelme az említett résztémák minősített szintre emelésének. Például a sajtószabadság nemcsak a nyomtatott sajtóra vonatkozik, hanem a rádióra és televizióra is. Nem lehet vitás, hogy a szervezeti garanciák is azok közé a "lényeges garanciák" közé tartoznak, amelyeket törvényben (legalább egyszerű többségű törvényben) kell szabályozni az egész sajtóra nézve, de ezekből csak a (4) bekezdésben említettek tartoznak kötelezően kétharmados törvényre. Ha a fegyveres erők kétharmados "részletes szabályai" valóban minden, törvényre tartozó részletkérdést felölelnének - márpedig a hivatásos állomány pártpolitikai tevékenysége törvényben szabályozandó -, nem kellene az Alkotmánynak külön előírnia, hogy ennek korlátozásához kétharmados többség kell. Ugyancsak nem kellene kétharmados többséget előírni ehhez a szabályhoz, ha a pártok működéséről szóló törvény kétharmadossága, vagy az egyesülési jogról szóló törvény kétharmadossága az egyesülési jogra vonatkozó összes törvényi szintet megkövetelő szabályra kiterjedne.

Az Alkotmány szövegéből és szerkezetéből tehát nem következik, hogy csakis kétharmados törvénnyel lehetne rendelkezni azon alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekről szóló törvényhez az Alkotmány minősített többséget ír elő.

Nem támogatja ezt a nézetet a minősített többség funkciójának vizsgálata sem. Mind az alkotmányerejű törvény feltétlen megkövetelése minden, az alapjogokra vonatkozó szabályozáshoz, mind a jelenlegi, nemzetközi összehasonlításban is példátlan számú minősített többségű törvény a rendszerváltás sajátos politikai körülményeiben gyökerezett. A hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot, hogy bizonyos alapintézmények és bizonyos - főleg politikai - alapjogok szabályozása széles körű megegyezéssel történjék. Ez a cél megvalósul, ha - az Alkotmány szövegének megfelelően - az illető intézményről vagy alapjogról szóló törvényt kétharmados szavazataránnyal fogadják el. A parlamentarizmus lényegével ellenkezne azonban az olyan értelmezés, amely kizárná az egyszerű többséget abból, hogy az illető alapjogokra vonatkozóan - a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális kérdéseken kívül - politikai elképzeléseinek megfelelően rendelkezzék: végrehajtásukat szabályozza, további garanciákat építsen ki, saját koncepciója szerint igazítsa érvényesülésüket az adott körülményekhez. Az alapjogok védelme és érvényesülése szenvedne a parlamentáris elveken nyugvó Alkotmány alapján megindokolhatatlan korlátozást, ha minden változás és továbbfejlesztés, illetőleg a szabályozási koncepciót nem meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve. Hiszen a garanciák bővítésének adott módja is ellenkezhet a kisebbség politikai érdekeivel vagy az illető jogról vallott nézeteivel. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy a parlamentáris rendszer működőképességét, ezen belül az Országgyűlés döntéshozatali képességének megőrzését és a szilárd és hatékony kormányzást már eddigi gyakorlatában is ügydöntőnek tekintette [3/1991. (II. 7.) AB határozat]. Az önkormányzatokról szóló törvény tartalmával és az önkormányzati alapjogok korlátozásával kapcsolatban pedig az Alkotmánybíróság gyakorlata úgy szilárdult meg, hogy különböztet a kétharmados törvényre tartozó, a szabályozás irányát meghatározó szabályok és az azokkal nem ellentétes részletszabályok között, s csak az előbbiekre nézve követeli meg a minősített többséget. (Lásd alább a IV. pontban.)

A kérdést véglegesen nem oldja meg az, ha az Országgyűlés esetenként határoz arról, mit vesz fel a kétharmados többségű törvénybe. Ha ugyanis egyszerű többség dönti el ezt, azok, akik szerint kétharmados törvényt kellene hozni, az Alkotmánybíróság értelmezését kérik; ha kétharmados szavazatarány kellene ehhez a döntéshez, vita esetén ez nem jönne létre. Parlamenti képviselőcsoportok több indítványban kérték már az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány értelmezését a tekintetben, hogy az illető alapjogról szóló minden törvényi rendelkezés vagy csupán az arról szóló törvény kétharmados-e; s ezenkívül számos indítvány állította egy-egy törvény alkotmányellenességét azon az alapon, hogy az illető törvényt minősített többséggel kellett volna meghozni.

Az Országgyűlés ezeket a vitákat alkotmánymódosítással döntheti el. A másik lehetőség az Alkotmány mindenkire kötelező értelmezése, amely az Alkotmánybíróság hatásköre. Az Alkotmánybíróság határozatban értelmezte, hogy "az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok" közül mely ismérvek alapján kell megkülönböztetni azokat, amelyeket az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében törvényben kell megállapítani [64/1991. (XII. 17.) AB határozat]. Hasonló értelmezésre van szükség és lehetőség a minősített, illetve az egyszerű többséggel elfogadott törvényben meghatározandó rendelkezések elkülönítésére.

Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján úgy foglalt állást, hogy a minősített többség követelménye nem minden, az illető alapjogra vonatkozó törvényi rendelkezésre nézve áll fenn. Az alapjogra vonatkozó szabályok között vannak olyanok, amelyek kétharmados törvényre tartoznak, s vannak olyanok, amelyek egyszerű többséggel alkotott törvényre; ez a két csoport tartalmi ismérv alapján elhatárolható.

A minősített többséggel megalkotandó törvények köre formai, eljárási ismérvekkel nem határozható meg teljeskörűen.

A kétharmados törvényeket az Alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősített többséggel különbözteti meg az alapvető jogokra vonatkozó egyéb törvényektől; a minősített törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett. A kitüntetett eljárás azonban alkotmányos követelmény a törvény módosításakor is. Az ennek megfelelő eljárási szempontú értelmezés meghatározhatja a minősített törvények körének formális ismérveit, mint például azt, hogy az illető törvényt az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kell megalkotni, s címében is utalni kell az Alkotmány erről szóló rendelkezésére. Ez megoldást jelenthet azon alapjogok tekintetében, ahol a kétharmados törvényt már elfogadta az Országgyűlés, azaz annak tartalmában megegyezett. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ezzel azt is eldöntötte a törvényhozó, hogy az adott alapjogra vonatkozó rendelkezések közül melyeket kellett minősített törvénnyel elfogadni. Itt további értelmezésnek kizárólag abban a kérdésben van helye, hogy az illető alapjogra vonatkozó, későbbi, egyszerű többségű törvény nem módosítja-e az alapjogról szóló kétharmados törvényt, azaz nem kerüli-e meg az ahhoz szükséges eljárási feltételt. Ennek eldöntéséhez azonban - hacsak nem nyilvánvaló a módosítás - már a kétharmados, illetve az egyszerű törvények körét elválasztó tartalmi ismérv kell. Ugyanerre a tartalmi ismérvre van szükség ahhoz, hogy a kétharmados törvény megalkotása előtt is eldönthető legyen, az illető alapjogra vonatkozó rendelkezés meghozható volt-e egyszerű törvényben.

Tekintettel arra, hogy a hatályos Alkotmány rendszerében a kétharmados törvények köre nem vezethető vissza elvi alapra; hogy ezek a törvények nem foglalnak el a jogforrási hierarchiában megkülönböztetett helyet, hanem az Alkotmány szerint minden - bármilyen szavazataránnyal meghozandó - törvény egyenrangú; továbbá arra, hogy a kétharmados szótöbbséggel alkotott törvények funkcióját a parlamentáris rendszer egészébe helyezve kell értelmezni, az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a kétharmados szótöbbséggel megalkotandó törvények alkotmányos célja megvalósul akkor, ha ezekkel a törvényekkel kapcsolatban azt a tartalmi követelményt támasztja, hogy azok az illető alapjog szabályozásának irányát határozzák meg. Minden egyes alapjog esetében külön kell megítélni, hogy valamely törvény az alapjog érvényesítésének és védelmének irányát állapítja-e meg, vagy olyan részletszabályokat tartalmaz, amelyek azt nem határozzák meg.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg.

Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozzon meg. Az Alkotmány előírása szerint minősített többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet.

Az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok közül - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében - törvénynek kell megállapítania az alapjog tartalmának meghatározását, lényeges garanciáit, illetőleg az alapjog közvetlen és jelentős korlátozását.

3. Az Alkotmány 60. § (4) bekezdésében meghatározott, a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvényt az Országgyűlés az előírt kétharmados többséggel megalkotta: ez az 1990. évi IV. törvény. Az Etv. alkotmányos létrejöttéhez elegendő volt az egyszerű többség is. Noha a szabályozás csupán egyes egyházakra vonatkozik, egyrészt azért, mert a vallásgyakorlás szabadságára vonatkozó lényeges biztosítékokról rendelkezik, másrészt, mert az önkormányzatok tulajdonjogát érinti és kisajátításról is szól, törvényi szintet igényel. Az Etv. rendelkezései a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló 1990. évi IV. törvényben lefektetett koncepcióval nem állnak ellentétben, hanem a vallásszabadság megvalósításának további garanciáját hozzák létre. A minősített többség hiánya miatt a törvény alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványt ezért az Alkotmánybíróság elutasította.

C)

III.

Az indítványok szerint az Etv. ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával, mert különböztet a kárpótolt egyházak és a többi egyház, illetve más, hasonló tulajdoni károkat szenvedett szervezetek között. Az Etv. az egyházak vagyonát alkotmányellenesen reprivatizálja.

1. Az Etv. preambuluma szerint a törvénynek két célja van: "az elkövetett súlyos jogsértések részbeni orvoslása", illetve az egyházak "tevékenysége folytatásához szükséges tárgyi, anyagi feltételek biztosítása". A törvény egésze tehát mindkét célt szolgálja. A két cél aránya és megvalósításuk módja azonban lényegesen eltér a törvényen belül. Ezért az alkotmányellenes megkülönböztetés elbírálásához különbséget kell tenni, egyrészt az Etv. 1. és 2. §-a alá eső ingatlanátadás, másrészt az Etv. 15. §-a szerinti részleges kárpótlás között.

2. Az Etv. 1. és 2. §-a szerint átadandó ingatlanok az államosítások előtt is a 2. § (2) bekezdésében meghatározott célokat szolgálták, s most is e célok megvalósításához szükségesek; az ingatlanok az egyház tényleges tevékenysége szerint szükséges mértékben és időben kerülnek egyházi tulajdonba és használatba. Ezekben az esetekben a hangsúly a "funkcionalitáson" van, azaz az egyházak feladatellátásához szükséges tárgyi feltételek biztosításán; bár az ingatlanok tulajdonba adása egyben az egyházak tulajdoni sérelmeinek bizonyos mértékű orvoslását is jelenti.

Alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel. Az Etv. hatálya alá eső egyházak és más, korábban tulajdoni sérelmet szenvedett szervezetek (pl. ügyvédi kamarák, pártok), továbbá az egyházak és magánszemélyek közötti diszkrimináció - mint azt az indítványok állítják - eleve hibás kérdésfelvetés. A törvény célja és az ingatlanvisszaadások jellege gyökeresen különbözik "az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásának" koncepciójától. Természetszerűen következik az egyrészt a magánszemélyek és a gazdasági tevékenységet folytató jogi személyek tulajdonának funkciója, másrészt az egyházi tulajdon, s különösen az Etv. 2. §-ában meghatározott célú ingatlanok funkciója közötti különbségből. Az egyház tulajdona az alábbi célokra adható vissza: hitélet, szerzetesközösség működése, oktatás, nevelés, egészségügyi, szociális cél, ifjúság- és gyermekvédelem, kulturális cél. Az Etv. elsősorban nem a tulajdonjogban, hanem a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az állam által okozott sérelmeket egyenlíti ki.

Az Etv.-ben kedvezményezett egyházak nem vethetők össze bármely, nem gazdasági célú jogi személlyel, hanem csakis összehasonlítható funkciójú, szerepű, nagyságrendű és autonómiájú jogi személyekkel, amelyek tulajdona szintén szorosan kötődik valamely alapvető jog ellátásához. Az egyházak nem körülhatárolt résztevékenységre vagy meghatározott érdekek képviseletére szerveződnek, mint a gazdasági társaságok vagy az egyesületek, pártok, szakszervezetek, hanem vallás gyakorlására. A vallás viszont a hivő számára a teljes személyiséget és az élet minden területét érinti és meghatározza. A vallásszabadság garantálásától elválaszthatatlan az egyházak működőképessége. Egészen más jellegű, de átfogó szabályozási igényük, továbbá az állammal szemben autonómiájuk alapján a helyi önkormányzatok hasonlíthatók össze az egyházakkal. Közös vonásuk az is, hogy az önkormányzat is elválaszthatatlan egy alapvető jog, a választópolgárok közösségét megillető önkormányzás joga gyakorlásától (Alkotmány 42. §). Az összehasonlítható szervezetek köre természetesen tágítható; de ekkor a szóbajövő közcélú szervezetek céljai egyre részlegesebbek lesznek, s a további szervezetek valamely alapjog megvalósításának nem egyedüli vagy szükségszerű eszközei. (Lásd például: társadalombiztosítási önkormányzat vagy a Magyar Tudományos Akadémia.) A kör tágításával egyre nagyobb eltérések számíthatnak alkotmányosnak. Mivel az egyházak nem gyakorolhatnak közhatalmat, összehasonlításuk a helyi önkormányzattal csak a fenti szempontokra szorítkozhat, más vonatkozásban viszont inkább az egyéb közcélú szervezetekkel esnek egy tekintet alá.

Az állam az Alkotmányban meghatározott feladatainak végrehajtása során nemcsak az állami tulajdon egy részét privatizálja, hanem létrehoz, illetve támogat köztestületeket is, és feladataik ellátásához, illetve autonómiájuk erősítéséhez vagyonnal látja el őket. Az egyházak besorolását az ilyen támogatott szervezetek közé az egyházak - s különösen az Etv.-vel érintett "történelmi egyházak" - történelmi és társadalmi szerepe, továbbá a vallás és egyház, s ebből következően a vallásszabadsághoz való jog és az egyház működésének elválaszthatatlansága kielégítően indokolja. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a köztestületek vagyonnal való ellátása csak részben érintkezik a kárpótlási törvényhozással, s az adott szervezetek sajátosságainak megfelelően különböző eszközökkel történik.

Az önkormányzatok tulajdonnal való felruházása az önkormányzatok megválasztásával egyidejűleg megtörtént, illetve folyamatban van, az egyházak vonatkozásában pedig - tíz év alatt - végrehajtják az Etv.-t. A tágabb értelemben összehasonlítható szervezetek körében a tulajdonnal való ellátás kisebb részben megtörtént (pártok), rendezés alatt van (szakszervezetek), illetve előkészítése folyik (társadalombiztosítás). Mivel tulajdon juttatására nem eleve jogosultakról van szó, csupán önkényes megkülönböztetésük alkotmányellenes [16/1991. (IV. 20.) AB határozat]. Az önkényesség nem állapítható meg, ha a vagyonnal való ellátás az illető szervezet funkcióihoz igazodik.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság nem állapított meg alkotmányellenes megkülönböztetést az egyházak és más jogi személyek között az Etv. 1. és 2. §-a tekintetében.

Mivel ez az átadás olyan ingatlanokat ölel fel, amelyeket a jogosult egyházak korábban is a vallásgyakorláshoz való jog megvalósítására használtak, és most is ugyanerre a célra, a tényleges szükségletek mértéke szerint igényelhetik vissza őket, ésszerű oka van annak is, hogy miért nem rendelkezik ez a törvény ingatlanjuttatásokról olyan egyházak számára, amelyek a tulajdonelvonások idején nem működtek, vagy ilyen sérelmet nem szenvedtek. Az egyházak állami támogatásának általános kérdése ugyanis különbözik az e törvényben szabályozott sajátos problémától: itt elsősorban nem a tulajdonjogban, hanem a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az állam által okozott károk helyreállításáról van szó.

3. Az Etv. 15. §-a értelmében a Kormány és az érdekelt egyház megállapodhat abban, hogy az állam - abból a célból, hogy az egyháznak a társadalom számára hasznos tevékenységéhez megfelelő anyagi feltételeket teremtsen - részleges kárpótlást ad az 1948. január 1-je után kártalanítás nélkül állami tulajdonba került egyházi ingatlanokért (kivéve az Etv. alapján visszajuttatott ingatlanokat). A kárpótlásra fordítható összeget az Országgyűlés évente, a költségvetési törvényben állapítja meg.

Ez a szabály tehát általánosságban támogatja az érintett egyházak működését; nincs - mint az 1. és 2. § alapján járó juttatások - az egyház nevesített tevékenysége szerinti igényekhez kötve. Jogcíme a "részleges kárpótlás" a kártalanítás nélkül államosított ingatlanokért. E juttatás két szempontja, továbbá szétosztásának módja más-más diszkriminációs kérdést vet fel.

Ha a 15. §-nak azt az oldalát vizsgáljuk, hogy az egyházak anyagi függetlenségéhez nyújtott állami támogatásra nyit lehetőséget, nincs alkotmányos indoka annak, hogy ebben csak az 1948 után vagyonukat vesztett egyházak részesülhetnek. A vallásgyakorláshoz való alkotmányos jogon - a tényleges vallásgyakorlás tárgyi feltételeinek elvonása miatt - esett sérelmeket a funkcionális elv alapján az Etv. egyéb rendelkezései orvosolják. Ennek megtörténte után a 15. § szerinti pozitív diszkrimináció sem az egyházi élet fejlődésével járó újabb meghatározott igények állami támogatása, sem általában az egyház gazdasági függetlenségét szolgáló állami juttatások vonatkozásában nem támasztható alá az egykori tulajdoni helyzettel. A funkcionális helyreállítás után a vallásszabadság érvényesüléséhez már nem szükséges az egyházak közötti további különbségtétel.

Ha pedig a 15. §-t mint kárpótlási szabályt tekintjük, ésszerű indokát kellene adni annak, hogy a hasonló tulajdoni kárt szenvedett jogi személyek és más szervezetek közül miért az egyházak részesülnek kárpótlásban. Az egyházak sajátosságai - a fent, a 2. pontban kifejtettek szerint - az Etv.-vel érintett egyházak részére a funkcionalitás elvén nyugvó tulajdonjuttatást kielégítően indokolják. Ez azonban lényegét tekintve különbözik a pusztán a tulajdoni sérelmek orvoslására szolgáló kárpótlástól. A kárpótoltak közötti megkülönböztetés alkotmányosságát a tulajdoni sérelmet szenvedettek teljes körét nézve, csakis a tulajdoni sérelemre szorítkozva és az eddigi kárpótlási törvények szabályozási koncepciójába illeszkedve lehet elbírálni. E körben ez idő szerint hiányoznak a pozitív diszkriminációnak az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben a kárpótlásra külön is meghatározott feltételei. [Lásd a 21/1990. (X. 4.) AB határozatot.]

Az Etv. 15. §-ában lehetővé tett vagyoni juttatás nem feltétlenül, elvileg alkotmányellenes, hanem annak a kárpótlás, illetve a közcélú szervezetek támogatása és vagyonnal való ellátása mai helyzetében hiányoznak az alkotmányos indokai. Az egyházak a vizsgált szempontból azokkal a közcélt szolgáló szervezetekkel esnek egy tekintet alá, amelyek működése közérdekből, de az államtól függetlenül lenne megoldható (lásd fenn a 2. pontot). Mindezek vagyoni hátterük helyreállítása nélkül nem választhatók el az államtól, jóllehet alkotmányos jogok gyakorlása a különválasztást a vagyoni alapok egyidejű biztosítása mellett kívánatossá teszi. A vallásszabadság kiemelt fontosságára, valamint az egyház és az állam szétválasztásának kötelességére tekintettel az egyházak javára szóló pozitív diszkrimináció és a helyreállítás sorrendi elsőbbsége az Etv. 1. és 2. §-ának keretei között, a funkcionalitás alapján alkotmányosan indokolható. Ám további vagyon a működés zavartalanságának biztosítására kárpótlásként csak akkor nyújtható, ha már kialakult az egyházak és más autonóm köztestületek vagyonnal való ellátásának és támogatásának rendszere, s a kárpótlás ebbe úgy illeszkedik, hogy az legalább az egyéb közcélú intézmények önállósítása során nyújtott juttatásokhoz képest nem jelent indokolatlan megkülönböztetést.

IV.

Több indítvány szerint az Etv. 1. § (4) bekezdésében és 12. §-ában meghatározott elidegenítési és terhelési tilalom, valamint a 16. § (5) bekezdése szerint az állami tulajdon önkormányzati tulajdonba adásának korlátozása sérti az Alkotmány 44/A. §-át, 44/C. §-át és a 12. § (2) bekezdését az önkormányzati tulajdon korlátozása, illetve az ahhoz megkívánt 2/3-os szótöbbség hiánya miatt. Az egyik indítvány szerint az önkormányzati "tulajdonjog elvonásának lehetősége" a kétharmados szavazatarány hiánya miatt alkotmánysértő.

1. Az indítványok az önkormányzatok tulajdonjogának tartalmi sérelmét az elidegenítési és terhelési tilalomban látják.

Az Etv. hatálya olyan ingatlanokra terjed ki, amelyek a törvény hatálybalépésekor állami tulajdonban vagy a helyi önkormányzat tulajdonában vannak [Etv. 1. §, más tulajdonosok ingatlanára csak a kisajátítást lehetővé tévő 17. § (1) bekezdése vonatkozik]. A törvény szerint egyházi tulajdonba adandó ingatlanok elidegenítésének és megterhelésének korlátozása elkerülhetetlen ahhoz, hogy a törvényt végrehajtsák. Az állami és az önkormányzati tulajdonnak ez a korlátozása az első jegyzék előterjesztése évétől számítva legfeljebb tíz évig tart, és ezt a később előterjesztett igények sem hosszabbítják meg. A 12. § (4) bekezdése kötelezővé teszi az elidegenítési és terhelési tilalom törlését olyan esetekben, ha az - akár az egyház mulasztása miatt - már nem szolgálja az ingatlannak az egyház részére való megőrzését; az (5) bekezdés ezt más esetekben is lehetővé teszi.

A 7/1991. (II. 18.) AB határozattól kezdődő alkotmánybírósági gyakorlat szerint a tulajdonos rendelkezési jogának időleges korlátozása addig az ideig, amíg azt a törvény célkitűzésének elérése elkerülhetetlenné teszi, alkotmányos. Tekintettel az Etv.-ben meghatározott elidegenítési és terhelési tilalom meghosszabbíthatatlan határidejére, valamint a törvény céljához kötöttségére, amelyet a kötelező törlés is szankcionál, az indítványozók által sérelmezett terhelési és elidegenítési tilalom tartalmilag nem ütközik az Alkotmánynak a tulajdonjogot védő és biztosító rendelkezéseibe, így az önkormányzatok tulajdonának az állam általi tiszteletben tartását kimondó 12. § (2) bekezdésébe sem.

2. Az önkormányzatok tulajdonjoga korlátozásának tartalmi alkotmányosságától különálló kérdés az, hogy a korlátozás formai okból alkotmányellenes-e. Az indítványok szerint az elidegenítési és terhelési tilalom alapítását és az önkormányzati tulajdon elvonását lehetővé tévő Etv. alkotmányellenes a kétharmados többség hiánya miatt.

Az Alkotmány 44/C. §-a értelmében a helyi önkormányzatok alapjogai a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben korlátozhatók. Az önkormányzatok alapjogait a 44/A. § határozza meg. A 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. A 12. § (2) bekezdése kimondja, hogy az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonjogát. A 9. § (1) bekezdése szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

a) A minősített többség követelménye ugyanúgy értelmezendő "a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadására" és az önkormányzatok alapjogainak korlátozására, mint az Alkotmány szerint kétharmados szavazattal meghozandó többi, alapjogról vagy intézményről szóló törvényre.

Az "alapjog korlátozása" nem külön minősített többséget kívánó törvényhozási tárgy az önkormányzati alapjogok vonatkozásában sem, vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban külön megnevezett, egy alapjog szabályozásán belül kétharmados törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind az "alapjogról szóló", mind a külön megnevezett tárgyakat szabályozó, minősített többséget kívánó törvényekre vonatkozik ugyanis a szabály, hogy az alapjogok korlátozása csakis kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot is kétharmados többségű törvény szabályozza. Ez abból következik, hogy kétharmados törvényt egyszerű többségű törvény nem módosíthat azáltal, hogy azzal ellentétesen rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C. § második mondata értelmező szabály: a helyi önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kell minősített többséggel elfogadni.

Az az értelmezés, amely szerint az önkormányzati alapjogok bárminő korlátozásához kétharmados törvény szükséges, csak akkor lenne helytálló, ha ezekre az alapjogokra vonatkozó minden szabályt szintén csak minősített többséggel lehetne megalkotni. Az Alkotmánybíróság azonban nem követi azt az értelmezést, hogy az adott alapjog maga a minősített törvényhozás tárgya, azaz minden vonatkozása csakis így szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati jogokról szóló határozatokban bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az álláspontját, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s még az alapjogoknak sem minden korlátozása igényel minősített többséget. (Lásd alább a b) és c) pontot.) Értelemszerűen kizárt annak a lehetősége, hogy önkormányzati alapjogról rendelkező egyszerű törvény korlátozó értelemben csak minősített többséggel módosítható.

Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az adott jog törvényi szabályozásának, illetve korlátozásának eljárási követelményeit összhangba hozza. Egyszerű törvényben szabályozott hatásköri és más önkormányzati jogokat egyszerű többségű törvénnyel lehet korlátozni is; kétharmados többség az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados törvényben meghatározott tartalmának korlátozásához kell.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az önkormányzatok alapjogai és az önkormányzati tulajdon egyes kérdéseivel. Miközben az Alkotmánybíróság mindig az adott ügy szemszögéből és összefüggésében tárgyalta az adott önkormányzati alapjogot, álláspontja egyre összetettebbé vált. E határozat összefüggései szükségessé teszik, hogy az indokolás a kétharmados törvények problémáját az önkormányzati alapjogok szempontjából is áttekintse. Az önkormányzati tulajdon korlátozhatóságát is egyrészt a minősített többség, másrészt a tulajdon egyenjogúsága és egyenlő védelme összefüggésébe kell helyezni.

b) A "helyi önkormányzatokról szóló törvény" elfogadásához szükséges minősített többséget az Alkotmánybíróság mindig úgy értelmezte, hogy az csakis az Alkotmány 44/C. §-ának közvetlen végrehajtásaként megalkotott, ilyen című törvényre vonatkozik. Ez a hatályos jogban a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.).

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 43. § (2) bekezdése az önkormányzati jogokat és kötelességeket egyszerű többségű törvényhozási tárggyá teszi; sőt, ha nem alapjogról van szó, a kétharmados többség kérdése fel sem merül. [Lásd például a 37/1991. (VII. 27.) AB, a 47/1991. (IX. 24.) AB, az 1274/B/1991. és az 1792/B/1991. határozatot.] Az Alkotmánybíróság az 1586/B/1990/5. határozatban mondta ki először, hogy az Alkotmány 44/C. §-a nem zárja ki, hogy az Ötv-ben szereplő intézményre vonatkozóan további részletes szabályokat egyszerű szavazattöbbségű törvény tartalmazzon. Az önkormányzatokról - azok egyes jogairól és kötelességeiről - "szólhat" tehát egyszerű többséggel hozott törvény is.

Az Alkotmánybíróság döntései sorra megkülönböztették az önkormányzat alapjogát az illető alapjogot a különböző részterületeken megvalósító, végrehajtó egyes jogoktól. Az utóbbiakról megállapította, hogy nem önkormányzati alapjogok; ezért ezek egyszerű törvénnyel szabályozhatók. (Lásd a fent hivatkozott határozatokat.)

c) Az "önkormányzatok alapjogainak korlátozásához" előírt kétharmados szavazatarány értelemszerűen nem vonatkozhat minden törvényre, amelynek alkalmazása arra vezet, hogy az önkormányzatok alapjogai valamely vonatkozásban korlátozást szenvednek. A jogok egymást kölcsönösen korlátozva érvényesülnek. Az önkormányzatoknak és alapjogaiknak az Alkotmány e tekintetben nem biztosít kivételezett helyzetet. Az önkormányzati alapjogok csupán annyiban privilegizáltak, hogy maga az Alkotmány határozza meg őket, s módosításuk vagy körül szűkítése alkotmánymódosítást igényelne. Ezzel együtt azonban az önkormányzatok a jogrendbe illeszkednek, kötik és korlátozzák őket az általános, mindenkire érvényes törvények.

Ezt az Alkotmány többféleképpen is kifejezi. A 44/A. § (2) bekezdés szerint például az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati alapjogok felsorolásánál az Alkotmány több alapjognál kifejezetten előírja, hogy azt "törvény keretei között" gyakorolja a helyi képviselő-testület. [44/A. § (1) bekezdés d) és e) pont.] "Törvényben meghatározott feladatokhoz" van kötve a c) pont szerinti alapjog a saját bevételre és az állami támogatásra. Az a) pont szerinti önálló szabályozás és igazgatás keretében hozott döntés kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, azaz ez a jog is csak "a törvény keretei között" gyakorolható.

Függetlenül attól, utal-e rá az Alkotmány, bármely önkormányzati alapjog gyakorlása elképzelhetetlen e megszorítás nélkül. Például a tulajdonosi jogokat vagy az önálló vállalkozást [44/A. § (1) bekezdés b) pont] nyilvánvalóan a Ptk., illetve a vállalkozásokra irányadó jogszabályok keretei között gyakorolhatja az önkormányzat is. Az Ötv. 1. §-a egyértelművé is teszi, hogy az alapjogok csak a "törvény keretei között" gyakorolhatók, amikor az Alkotmányban szereplő alapjogok megismétlése és kifejtése során ezt a feltételt mindegyikükre nézve tartalmazza. Az Alkotmánybíróság szerint ez a feltétel egyben garancia is arra, hogy a törvényen kívül más jogszabály a helyi autonómiát nem korlátozhatja.

A mindenkire vonatkozó, általános törvények szabta korlátok vonatkozásában fel sem merülhet, hogy ezeket ne tartalmazhatnák egyszerű törvények; noha adott esetben az önkormányzatok alapjogát korlátozzák. Ezt úgy is ki lehet fejezni, hogy az önkormányzatok alapjogai eleve az általános törvények keretei között értendők.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem vonatkozik a kétharmadosság feltétele a kifejezetten önkormányzati alapjogokra vonatkozó törvényekre sem, ha olyan alapjogot érintenek, amelyről az Alkotmány 44/A. §-a tartalmazza, hogy "törvény keretei között" gyakorolhatók. Nem kell kétharmados többség azokhoz a törvényekhez sem, amelyeket az önkormányzatokról szóló kétharmados törvény felhatalmazása alapján, annak további kifejtéseként alkotnak. [Például a helyi adókról, a helyi önkormányzatok hatásköreiről vagy a belkereskedelemről szóló törvényekkel, illetve a hatósági árakkal, továbbá az önkormányzatok szervezetének önálló kialakításával kapcsolatban lásd a 67/1991. (XII. 21.) AB és a 63/1991. (XI. 30.) AB, illetve a 324/B/1991., továbbá az 58/B/1992. határozatokat.]

d) Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata úgy értelmezte az önkormányzati alapjogok tartalmát, hogy abba azok a törvényi rendelkezések értendők, amelyek az alapjogok érvényre juttatása és védelme irányát (koncepcióját) határozzák meg. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott alapjogok valójában azok a hatáskörcsoportok, amelyek az önkormányzatok - elsősorban a kormánnyal szembeni - önállóságához elengedhetetlenek. Az Alkotmánybíróság az egyes ügyek sajátosságai szerint döntötte el, hogy az illető önkormányzati alapjog szenved-e koncepcionális sérelmet a különféle törvények tényleges korlátozó hatása miatt.

Eszerint értelmezendő az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatos alapjog is. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. Ez az alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását s így autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egyidőben az Alkotmány, illetve az Ötv. hozta létre, a tanácsok korábbi (állami tulajdont) kezelői joga helyett. Az Ötv. megfogalmazása az Alkotmánynál is világosabban kifejezi ennek az alapjognak a lényegét: "A helyi önkormányzat a törvény keretei között ... önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik." [1. § (6) bekezdés b) pont.] Az Alkotmány 12. § (2) bekezdésének is - "az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát" - ez az új helyzet ad értelmet. Az alapjog tehát a tulajdonosi jogállás teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad kiemelt védelmet. Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével ellenkezne, amely szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlő védelmet élvez. Helyes értelmezéssel tehát az alapjog korlátozása akkor valósul meg, ha az önkormányzat tulajdonosi jogállására irányul. A többi tulajdonost is érintő, vagy az önkormányzat tulajdonára vonatkozó, de az önkormányzat tulajdonosi autonómiáját magát nem csorbító részleges törvényi korlátozáshoz ezért nem kell kétharmados többség.

Az Alkotmánybíróság ítélkezése az önkormányzati tulajdonról összhangban van azzal, hogy az Alkotmánybíróság más alapjogok tekintetében nem vette alapjogsérelemnek az alapjogot kitöltő egyes rendelkezések korlátozó voltát, illetve nem is tekintette e részjogosítványokat az alapjog részének. Az Alkotmánybíróság sorozatosan kizárta az önkormányzati tulajdon alapjoga védőköréből az azzal kapcsolatos igényeket, hogy az önkormányzat milyen módon és körben jut tulajdonhoz az állami tulajdonból [128/1991. (VI. 3.) AB>, 1582/B/1990., 2100/B/1991. határozatok]. A 1582/B/1990. határozat indokolása szerint az Alkotmány a már megszerzett tulajdon tekintetében biztosítja az önkormányzatoknak a tulajdonosi jogokat. Hasonló értelmű az önkormányzati tulajdonra vonatkozó első határozat, a 28/1991. (VI. 3.) AB határozat erre vonatkozó része. Ugyanakkor ez a határozat anélkül követelte meg a kétharmados többséget a már megszerzett önkormányzati tulajdon korlátozásához, hogy az önkormányzati alapjogok természetét, illetve a tulajdon bármely formájára az Alkotmány 9. §-ában kimondott diszkriminációtilalmat elemezte volna. A 324/B/1991. határozat már - az önkormányzati alapjogokról időközben kialakított alkotmánybírósági értelmezéssel összhangban - az Alkotmány 44/A., 12. és 9. §-át összefüggésükben tekinti, s kimondja, hogy az Alkotmány "a helyi önkormányzat számára tulajdonjoga gyakorlása tekintetében ugyanolyan mértékű autonómiát biztosít, és ugyanolyan alkotmányos védelemben részesíti, mint ami minden más tulajdonost és gazdálkodó szervezetet megillet." A határozat a víz- és csatornadíjak legmagasabb mértéke megállapításához - a fenti gyakorlattal összhangban - nem követelt meg kétharmados törvényt.

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Etv. nem az önkormányzatok tulajdonosi jogállására irányuló korlátozást tartalmaz. Az Etv. hatálya az ott meghatározott ismérveknek megfelelő ingatlanok között azokra is kiterjed, amelyek önkormányzatok tulajdonában állnak. Az Etv. tehát nem általában az önkormányzati tulajdonra, sem általában a képviselőtestület rendelkezési jogának korlátozására vonatkozik, hanem olyan korlátozásokkal él, amelyek a törvény céljából elkerülhetetlenül következnek és mindenkit érintenek, aki az egykori államosított egyházi tulajdonnak jelenleg tulajdonosa.

Az Etv. valójában meghatározott, önkormányzati és magántulajdonban álló ingatlanok kisajátítását lehetővé tévő törvény. A kisajátítás alkotmányos garanciákkal szigorúan körülbástyázott eljárás, amelyről - akár a tulajdont korlátozó egyéb általános szabályokról - rendelkezhet egyszerű többséggel hozott törvény. Az Alkotmánybíróság 16/1991. (IV. 20.) AB határozata a kisajátításról megállapítja, hogy "az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének hatálya alá tartozó tulajdonelvonással a tulajdon általában köztulajdonba kerül, csak kivételesen magántulajdonba, és ekkor is kizárólag közérdekű felhasználásra".

Az Etv. 9. és 10. §-ai tartalmazzák azokat a szabályokat, amelyek értelmében a kisajátítási kártalanítás szabályait kell alkalmazni. A kártalanítás a helyi önkormányzat tulajdonából elvont ingatlanért így az alkotmányos követelményeknek megfelel. A kisajátítást törvény rendeli el. A közérdeket az egyházak működőképességének helyreállítása jelenti, amely a vallásszabadság garantálásától a határozat A) pontjában kifejtettek szerint elválaszthatatlan. Az Etv. tehát tartalmilag nem sérti az Alkotmánynak az önkormányzatok tulajdonának tiszteletben tartását kimondó 12. §-át. Formai szempontból pedig nem ellentétes az Etv. az Alkotmány 44/C. §-ával, mert nem a 44/A. § (1) bekezdése b) pontjában meghatározott alapjogot korlátozza, hanem általános kisajátítási törvénynek minősül.

V.

Az indítvány kifogásolja, hogy az Etv. 13. §-a a jogorvoslatra csak törvénysértés esetén biztosít bírói utat. Ha a határozat formálisan megfelel a törvényi előírásoknak, de az önkormányzat jogos érdekét sérti, nincs lehetőség jogorvoslatra. Továbbá az Etv. kifejezetten kizárja a jogorvoslat lehetőségét az ingatlanigények jegyzékbevételével kapcsolatban. Mindez az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe ütközik.

1. Az Etv. 13. § (1)-(3) bekezdései a művelődési és közoktatási miniszternek az Etv. alapján hozott határozata bírósági felülvizsgálatáról rendelkeznek. A miniszter ilyen határozatot a 9. §, illetve a 12. § szerinti határozat intézkedik az elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzéséről, illetve arról dönt, hogy az igényelt ingatlan nem esik az Etv. hatálya alá.

Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése kimondja, hogy jogorvoslattal mindenki a törvényekben meghatározottak szerint élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint a közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi.

Az államigazgatási (hatósági) döntés ellen a bírósághoz való fordulás joga kielégíti az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből és 50. § (2) bekezdéséből eredő alkotmányossági követelményeket [66/1991. (XII. 21.) AB határozat].

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 64. § értelmében nincs helye fellebbezésnek, ha első fokon a Kormány tagja járt el. Ha a fellebbezés kizárt, jogorvoslatként bírósági felülvizsgálatra kerülhet sor [Áe. 72. § (1) és (2) bekezdés]. Az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata mint jogorvoslat azonban az Alkotmány 50. § (2) bekezdése értelmében a döntés törvényességének - és nem célszerűségének - vizsgálatára terjed ki. Ezért nem alkotmányellenes, hogy az Etv. 13. §-a - összhangban az Áe. 72. § (1) bekezdésével is - a miniszter határozatának bírósági felülvizsgálatát törvénysértésre hivatkozással teszi lehetővé. Ez egyben azt is jelenti, hogy ha az önkormányzat jogos érdekének sérelme törvénysértés következménye, az Etv. szabályozása az alkotmányossági követelményeket [Alkotmány 57. § (5) bekezdés] kielégítő jogorvoslatot biztosít.

2. Az Etv. 13. § (4) bekezdése az államigazgatáson belüli jogorvoslatot ad arra az esetre, ha a miniszter határozata eltér a Kormány döntésétől, vagy határidőre nem születik meg.

3. A jogorvoslathoz való jog viszont nem is vonatkoztatható az egyeztető bizottságok döntéseire. A bizottságok az átadásra javasolt ingatlanok jegyzékét állítják össze, a közvetlenül érintettek (Kormány, egyház, önkormányzat) részvételével és a többi érdekeltek véleményének figyelembevételével. Ez az eljárás nem hatósági eljárás, hanem sajátos egyeztetés, amelynek szabályait az Etv. maga tartalmazza.

Az Alkotmány csak a bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen követeli meg a jogorvoslati lehetőséget. Az egyeztető bizottságok nem hatóságok. Döntésük alanyi oldalról tekintve nem az Alkotmány 57. §-ában megjelölt hatósági döntés. Az ellenük való jogorvoslat hiánya nem alkotmányellenes.

Nem lehet az alkotmányellenességet abból a szempontból sem megállapítani, hogy a bizottság döntései tárgyilag - hatásukat tekintve - hatósági döntés következményeivel járnak, illetve, hogy a korábbi tulajdonosok tulajdonjogát érintő vitát zárna ki a jogorvoslat (bírói út) hiánya. Az Alkotmánybíróság 5/1992. (I. 30.) AB határozata úgy értelmezte a jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalmát, hogy azt az Alkotmány csak érdemi határozatok tekintetében követeli meg feltétlenül. A bizottságok határozatot hoznak az ingatlannak a jegyzékbe való felvételéről (6. §), de ez csak javaslat, amelytől a jegyzéket jóváhagyásával véglegesítő Kormány eltérhet (7. §). A bizottság határozata tehát nem érdemi, nem ügydöntő, ellene a jogorvoslat lehetősége alkotmányosan nem kötelező. A tulajdonjog sérelme pedig csak akkor merülhet fel a bizottság döntésével kapcsolatban, ha az a törvény hatálya alá nem tartozó ingatlanra vonatkozó igény teljesítését javasolja. Ez ellen azonban az Etv. az eljárás későbbi szakaszában kifejezetten is bírói utat ad.

VI.

Az egyik indítványozó kifogásolja, hogy a törvény 1. § (2) bekezdése szerint "egyházi tulajdonnak kell tekinteni az egyház javára létesített alapítvány tulajdonát és az egyháznak az egykori kegyúri jogviszonyon alapuló ingatlanhasználati jogát is". Az indítványozó szerint ezek a tulajdoni tárgyak sohasem képezték az egyház tulajdonát, így nem is tekinthetők egyházi tulajdonnak. Az Etv. ezért az Alkotmány 13. § (1) bekezdését sérti.

A megtámadott rendelkezés nem ütközik az Alkotmány 13. §-ába. Emellett megjegyezhető, hogy az egyházi tulajdon fogalmának kiterjesztése a törvény logikáján belül egyébként is indokolt (bár ennek alkotmányos jelentősége nincs), mert a kegyuraság által adott ingatlanon álló épületek (elsősorban templom és plébánia) hitéleti célzata vitathatatlan. Ezekben az esetekben az önkormányzati tulajdon fenntartása egy már rég meghaladott és ma értelmetlenné vált történeti gyakorlat fenntartását jelentené. Éppenséggel a hitéleti célzatú épületek önkormányzati tulajdonban tartása eredményezne alkotmányellenes helyzetet, mert az állam és egyház elválasztásának alkotmányos elvét sértené.

VII.

Az indítvány az Etv. 2. § (2) bekezdés a) és e) pontját támadja, mert a törvény nem ad taxatív felsorolást az egyháznak átadandó ingatlanok rendeltetési céljáról, hanem azt általánosan a hitéletben és a kulturális célban jelöli meg, példálózó felsorolással. Ez az Alkotmány 2. § (1) bekezdése által garantált jogbiztonságot sérti.

A vitatott esetekben a törvényi szabályozás normatív igénnyel csak a hitéletet és a kulturális célt határozza meg, az ezeket zárójelben követő felsorolás pusztán a tájékozódást szolgálja, és nem törekszik a teljességre, mely ezekben az esetekben nem is lehetséges. A kifogásolt jogtechnikai megoldás tehát nem jogbizonytalansághoz vezet, hanem a törvény értelmezését segíti elő.

VIII.

Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésére hivatkozva kifogásolták az Etv. 17. § (2) bekezdését és 22. §-át, mert azok az egyházi érdeknek a közérdekkel egyenlővé tételével lehetővé teszik az egyháznak való átadás céljából az ingatlan kisajátítását.

A kifogásolt rendelkezés, az indítványozó felfogásával ellentétben, kivételes szabályt tartalmaz. Méltányossági alapon, különleges indok fennállása esetén lehetőséget biztosít az egyház számára mással nem pótolható jelentőségű ingatlan tulajdonjogának kisajátítás útján történő visszaszerzésére, amenyiben az már kikerült az állam vagy az önkormányzat tulajdonából. Az egyházak sajátos, a fentiekben részletezett funkciója indokolja, hogy érdekük kivételes esetekben a közérdekkel egy tekintet alá essék. Annál is inkább, mert a valóban pótolhatatlan ingatlan visszaszerzése nyilvánvalóan az egyház működőképességének feltétele. A közérdek érvényesülésének biztosítéka az is, hogy a kisajátítás érdekében az egyház csak kérelmet terjeszthet elő, s arról bizottsági előkészítés után a Kormány dönt. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Herczegh Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye

A volt egyházi ingatlanok tulajdoni rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény utólagos alkotmányossági vizsgálata tárgyában meghozott alkotmánybírósági határozat alapvető megállapításával egyetértek.

Egyetértek - többek között - azokkal a rendelkező részben és az indokolásban foglalt megállapításokkal, amelyek kimondják, hogy ahol az Alkotmány valamely törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát követeli meg, az nem az alapjoggal összefüggő bármely társadalmi viszony szabályozására vonatkozik. Ennek megfelelően egyetértek azzal is, hogy a minősített törvény mellett az érintett életviszonyt közönséges, egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvények is szabályozhatják.

A határozathoz képest eltérő véleményem kizárólagosan abban van, hogy a kétharmados, illetőleg az egyszerű szótöbbséget igénylő törvények szabályozási határa alkotmányosan hol húzható meg.

1. Az ún. kétharmados törvények igényét Magyarországon a politikai átmenet sajátosságai hozták létre. Lényege a békés átmenet feltételei között annak garantálása volt, hogy a politikai ellenzék parlamenti súlyához képest meghatározóbb közjogi szerepet kapjon. A kerekasztal tárgyalások során ezt a politikai kompromisszumot az akkor uralkodó politikai erők is elfogadták. Az Alkotmány mintegy 30 törvényhozási tárgykörben kívánja meg a kétharmados többséget.

2. Az így kialakított kétharmados törvényhozás azonban - függetlenül attól, hogy ez a kétharmad a képviselők egészére vagy csak a jelenlévőkre vonatkozott - jelentős közjogi zsákutcához vezetett. Ennek a közjogi megoldásnak lényege ma ugyanis abban áll, hogy a kétharmados vagy e fölötti többséggel nem rendelkező kormánykoalíció a legjelentősebb törvényhozási tárgyak esetében az ellenzékkel állandó kompromisszumra kényszerül, e nélkül nem tud kormányozni. Amennyiben tehát kiéleződik a politikai harc a kormányerők és az ellenzék között, azaz nem tudnak kompromisszumra jutni (lásd pl. a médiatörvényt), úgy ez a közjogi konstrukció forrása lehet az ország kormányozhatatlanságának.

Egyik oldalról tehát történetileg érthető, magyarázható a kétharmados törvények létrejötte, más oldalról ez ma már stabil kormányzást sem jogilag, sem politikailag nem tesz lehetővé. Az ebből a helyzetből való kiút nem egyszerű. Ilyen feltételek között ugyanis a kormányzó politikai erők a kétharmados többségét kívánó törvényhozási tárgyakat korlátozni vagy az Alkotmány értelmezésével szűkíteni akarják, az ellenzék viszont pozicióinak védelme érdekében megtartani, sőt szélesíteni kívánja. Ez a kétharmados törvények eredményeként létrejött politikai zsákutca az eljövendő alkotmányozást is veszélyeztetheti. A kivezető közjogi megoldást valószínűleg az új Alkotmány lesz képes létrehozni azzal, hogy megszünteti a kétharmados törvényeket, s ezzel egyidőben az Alkotmányba emeli be - s ezzel kétharmadossá teszi - a legfontosabb garanciális szabályokat. Az alapjogok tekintetében ez azt jelentené, hogy az Alkotmány nemcsak deklarálni fogja a jogokat, miként teszi azt jórészt ma, hanem a legfontosabb garanciákat maga az Alkotmány tartalmazza majd.

3. Az Alkotmánybíróság - amely a mindenkori Alkotmány védelmére jött létre - ilyen politikai és közjogi viták során nehéz helyzetbe jut, egyik oldalról az alkotmányos berendezkedés stabilitását kell biztosítania, más oldalról nem teheti túl magát az Alkotmány rendelkezésein, azaz a kétharmados többséggel meghozandó döntéseket védelmeznie kell.

4. Az Alkotmánynak "Alapvető jogok és kötelességek" című XII. fejezete 11 helyen követeli meg a kétharmad arányú szavazást. Ezek szinte mindegyike - mint ezt az indokolás is bizonyítja - az ún. politikai szabadságjogok területére esik. Ezek közül egyetlen esetben, a közszolgálati médiákkal kapcsolatosan hoz az Alkotmány a kétharmados többséggel elfogadandó törvény tartalmára nézve rendelkezéseket. Minden más helyen megelégszik annak kimondásával, hogy a vonatkozó állampolgári politikai szabadságjogot szabályozó törvényt a jelenlévő képviselők kétharmados többségével kell elfogadni.

5. A szabályozás arra mutat, hogy az Országgyűlés az Alkotmányban széles diszkrecionális jogkört kapott annak megállapítására, hogy a vonatkozó törvényhozási tárgyat milyen széles körben szabályozza kétharmados törvény útján, s milyen körben egyszerű szótöbbséggel. Ezért ma alkotmányosnak kellene tekinteni azt is, ha a kétharmados arányban elfogadott vallásszabadságról szóló törvény csak egyetlen paragrafust tartalmazna, és azt is, ha a vallásszabadsággal összefüggő valamennyi társadalmi viszonyt kétharmad arányban elfogadott törvény szabályozná.

6. Ha az Alkotmánybíróság ezt a szabad belátást korlátozza, tehát megállapítja, hogy mely kérdésekben kell kétharmados arány, és mely kérdésekben nem, úgy alkotmányozásba kezd, túllépi hatáskörét. Ez még akkor is így van, ha általános elvekben ("közvetlen végrehajtás", "a szabályozás irányát meghatározó", "az alapjog érvényesítésének és védelmének koncepciója" stb.) fogalmazza meg a kétharmados törvények tartalmát. Az Alkotmány ugyanis - a sajtószabadságra vonatkozó rendelkezéseinek a médiatörvényre vonatkozó szabályain túl - ilyen szabályokat nem tartalmaz, az Alkotmányból alkotmányértelmezéssel ilyen szabályok nem vezethetők le. Legfeljebb logikai úton lehet ilyen általános elveket megfogalmazni, s erre véleményem szerint az Alkotmánybíróság felhatalmazást nem kapott.

7. Az értelmezés ilyen kiterjesztésével a parlamenten belüli közjogi köntösben megjelenő politikai viták eldöntése áttevődik az Alkotmánybíróságra. Igaza van az indoklásnak abban, hogy egy ilyen értelmezéssel, minden, a kétharmadot érintő, az ellenzék és a kormánykoalició közötti, vita szükségszerűen az Alkotmánybíróság elé kerül, hiszen ezzel a határozattal a politikai viták az Alkotmánybíróság értelmezésével közjogi vitákká alakulnak át.

8. Egyetértek a határozatnak az Etv.-t érintő azon álláspontjával, hogy a törvény elfogadásához nem volt szükség a jelenlevő képviselők kétharmadának szavazatára, minthogy az nem ellentétes a vallásszabadságra vonatkozó alapvető kódex-szel. Véleményem szerint az indítványokra ezzel az Alkotmánybíróság megadta volna a választ, és nem lett volna feltétlenül szükség az indítványok olyan kiterjesztésére, amely már a kétharmados törvényhozásra vonatkozó alkotmányi előírások egészét értelmezi.

9. Tudomásul véve, hogy a határozat az indítványokat a fenti módon kiterjesztően bírálta el, az ún. kétharmados törvényekről szóló határozati részben további követelmény megfogalmazását tartottam volna szükségesnek.

Az Alkotmányban kétharmados szavazatarányt kívánó törvényhozási tárgyban egyszerű szótöbbséggel törvényt csak akkor lehet elfogadni, ha a kétharmados törvény elfogadásával a kompromisszum már megszületett, ha tehát a vonatkozó alapvető jogokról szóló törvényt az Országgyűlés már kétharmados arányban elfogadta. Mivel az Alkotmányozó diszkrécionális jogkört ad a kétharmados törvények tartalmára nézve, e nélkül a szabály nélkül egyszerű többséggel a kétharmados többségre vonatkozó alkotmányi előírást gyakorlatilag meg lehet szüntetni. Ez már alkotmányellenes lenne.

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye

Dr. Herczegh Géza alkotmánybíró párhuzamos véleményével egyetértve különvéleményemet az alábbiakban terjesztem elő:

1. A kétharmados törvények intézménye a nemzetközi tapasztalatok szerint kivételes, különleges körülmények által indokolt jelensége az alkotmányjognak. A rendszerváltozás sajátos - nem dogmatikai, hanem gyakorlati politikai szempontokon alapuló - körülményei indokolták a kétharmados törvényeknek az Alkotmányban való megjelenését. A dogmatikai alap hiánya azonban nem teszi az Alkotmánybíróság számára lehetővé - amint azt a határozat tartalmazza is - a kétharmadosság által felvetett alkotmányossági problémák dogmatikai alapra helyezett tisztázásának mellőzését - a jelen ügy alapjogi tárgyára tekintettel az alapjogok törvényi szabályozására korlátozva. Önmagában ugyanis az a körülmény, hogy a kétharmadosság kérdésében politikai szempontok voltak meghatározóak, nem értékeli le az adott alkotmányos rendelkezések kötelező erejét: azok az Alkotmánybíróságot ugyanúgy kötik, mint az Alkotmány egyéb szabályai. A kétharmados szavazattöbbség igénye nem állapít meg alapjogok közötti hierarchiát, pusztán a törvényhozási tárgy politológiai értelemben vett "konszenzus-érzékenységére" utal, ugyanakkor eljárási konzekvenciát fűz a kiemelt törvényhozási tárgyak politikai fontosságához.

Az a kérdés tehát, hogy az Országgyűlés mit szabályoz (mint amely törvényhozási tárgy), anyagi jogi kategória; az azonban, hogy ezt a tárgyat hogyan szabályozza (pl. kétharmados szavazataránnyal), eljárási jogi kategória. Ezt a különbséget élesen meg kell húzni annak érdekében, hogy világossá váljék: a tulajdonhoz való jog szabályozása éppenúgy történhet egyszerű, mint minősített többséggel. A tulajdonhoz való jog szabályozása ugyanis nem eleve egyszerű, vagy eleve minősített többséget kíván, minthogy nem anyagi jogi, hanem törvényhozási eljárási jogi kategóriáról van szó. A tulajdonhoz való jog szabályozásával kapcsolatban pl. anyagi jogi szempontból - alapjogról lévén szó - azt a követelményt lehet támasztani, hogy a szabályozás törvényi szinten történjen. Eljárási jogi szempontból attól függően kell egyszerű vagy minősített többséggel történő szabályozást, mint alkotmányossági feltételt támasztani, hogy az Alkotmány az adott esetre: a "hogyan"-ra milyen törvényhozási eljárást ír elő. A kétharmados törvényekkel kapcsolatban két szélsőséges, egyben dogmatikailag értékelhetetlenül formális megközelítés lehetséges.

1.1. Megközelíthető e jelenség úgy, hogy csak egyszeri alkalomra - az első ilyen törvény meghozatalára - vonatkozó jogalkotói alkotmányos kötelezettségről van szó: ha megalkották az adott tárgyról rendelkező törvényt, a továbbiakban az adott törvényhozási tárgyról másik törvényben már egyszerű többséggel is lehet rendelkezni. Ennek figyelembevételével az Alkotmány rendelkezését könnyedén ki lehetne játszani egy későbbi, az első törvényt ugyan nem módosító, azzal akár nem is ellentétes, de az adott törvényhozási tárgy lényeges kérdéseiről további szabályokat tartalmazó törvény meghozatalával.

Megközelíthető a jelenség úgy is, hogy az adott törvényhozási tárggyal akár a legtávolabbi összefüggésbe hozható törvényi szabályozás vagy annak adott része, törvényhelye csak kétharmados szavazataránnyal fogadható el alkotmányosan.

E szerint azonban a törvényhozás gyakorlatilag megbénulna, hiszen a jogrend olyan összefüggő rendszert alkot, amelyben a törvények túlnyomó többsége - a kétharmados törvényhozási tárgyak nagy számára tekintettel - ezekkel összefüggésbe hozható, így a törvények túlnyomó többsége vagy legalábbis valamely részük közvetetten kétharmados szavazataránnyal lenne csak elfogadható.

1.2. A kérdés tehát az, hogy a kétharmados szavazatarány megkövetelésében kifejeződő eljárási konzekvenciának mi a jogpolitikai célja, valamint az, hogy e cél a kétharmadosság milyen terjedelemben történő értelmezésével érhető el, más szóval tartalmilag mire vonatkozik az eljárási konzekvencia.

a) A szabály jogpolitikai célja egyértelműen az, hogy a rendszerváltozással összefüggő alapvető fontosságú - vagy az Alkotmány erre vonatkozó módosításában megállapodó politikai erők által konszenzus-érzékenységük folytán annak tekintett - kérdések csak az Országgyűlés nagy - minősített - többségének egyetértésével legyenek szabályozhatóak. Más kérdés az, hogy dogmatikailag is alapvető jelentőségű kérdésekről van-e szó, azonban ennek megitélése azután, hogy az Országgyűlés alkotmányos szabállyá emelte az adott törvényhozási tárgy minősített többséggel történő rendezését, továbbá, mert eleve nem anyagi, hanem formai-eljárási jogi követelményről van szó, az alkotmányossági vizsgálat szempontjából irreleváns; az Országgyűlés e döntése az Alkotmánybíróság által felül nem bírálható. Ennek megfelelően tényként kell elfogadni, hogy bár az Alkotmány az alapjogok között nem állít fel hierarchikus sorrendet, a hierarchia a szabályozásukhoz fűzött törvényhozási eljárásjogi konzekvenciák között kétséget kizáróan pozitív jogilag fennáll. A törvényhozási eljárásjogi előírás figyelmen kívül hagyása ugyanis formai alkotmányellenességet eredményez, amelynek - az Alkotmánybíróság jogszabály megsemmisítési hatáskörére tekintettel - a törvényhozási eljárásra vonatkozó alkotmányjogi szankciója van.

b) Az a kérdés, hogy a kétharmados szavazatarány megkövetelése tartalmilag mire terjed ki, az előzőekben kifejtettekből következően bizonyosan nem válaszolható meg úgy, hogy csak az első, az adott törvényhozási tárgyra utaló címet viselő törvényre. Több jogágban elfogadott jogi alapelv, hogy a jognyilatkozatokat nem elnevezésük, hanem tartalmuk szerint kell jogilag minősíteni, értékelni. Az alkotmányjogban ez az elv úgy fogalmazható meg, hogy egy törvényt az alkotmányossági vizsgálat során nem címe, hanem tartalma szerint kell elbírálni. Egy törvény tehát címe szerint szólhat fogyasztási adóról; ha rendelkezései az emberöléssel kapcsolatos büntetőjogi szabályokat tartalmaznak, alkotmányossága sem az adójogra vonatkozó alkotmányi rendelkezések, hanem a törvény büntetőjogi tartalma szerint bírálandó el.

A kétharmados szavazatarány megkövetelése tehát nem merül ki abban, ha az Országgyűlés megalkotott egy, az adott tárgyba tartozó törvényt. Ez az eljárási követelmény mindig érvényesül, ha az adott tárgykörbe tartozó - a fentiek értelmében azonban nem a tárgykör minden részletkérdésére kiterjedő - további törvényalkotásra kerül sor, függetlenül attól, hogy az utóbb hozott törvény milyen címet visel, vagy túlnyomórészt egyébként milyen tárgykört szabályoz.

c) A kétharmados szavazatarány, mint törvényhozási eljárásjogi követelmény tehát egyfelől általánosan értelmezendő. Túlmenne azonban dogmatikailag az említett jogpolitikai célon és gyakorlatilag is a törvényhozási folyamat megbénulásához vezetne, ha nem eszközölnénk a jogpolitikai cél által indokolt szűkítést is. A szűkítés abban áll, hogy a kétharmadosság megkövetelésének nem kell kiterjednie az adott törvényhozási tárgy minden részletkérdésére, hanem csak az említett jogpolitikai cél megvalósulása által igényelt terjedelemben. E cél pedig megvalósul akkor, ha az adott törvényhozási tárgy leglényegesebb kérdéseiben a szabályozás irányát illetően születik meg a törvény minősített többséggel. A szabályozás iránya megitélésem szerint az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozatának alapulvételével tölthető meg tartalommal.

E szerint a szóbanforgó minősített többséget igénylő törvényhozási tárgynak különösen azon kérdései igényelnek kétharmados többséget, melyek az adott intézmény tartalmát, működése, érvényesülése garanciáit testesítik meg. Az intézmény tartalma, működésének és érvényesülésének garanciái közvetlenül és jelentősen értelemszerűen csak ugyanilyen szavazataránnyal korlátozhatók.

Fenti kritériumok megitélésem szerint eléggé konkrétak ahhoz, hogy megakadályozzák akár azt, hogy a kétharmadosság alkotmányos törvényalkotási eljárási követelményét más címmel meghozott, de tartalmilag az adott törvényhozási tárgy körébe tartozó törvény alkotásával kijátsszák, akár azt, hogy a kétharmadosság igénye a megfelelő tartalmi szűkítés híján parttalanná váljon. Ez utóbbi ugyanis az Alkotmányban megfogalmazott parlamentáris demokráciának a többségi képviseleti rendszeren alapuló koncepciójával sem lenne összeegyeztethető. Biztosítja ez a kritériumrendszer azt is, hogy az Alkotmányban amúgy is kivételként megfogalmazott törvényhozási eljáráson belül is, tartalmilag is "kivételessé" váljon az, amikor a többségi törvényhozás helyébe a "konszenzusos" törvényhozás lép.

d) Fentiekből következően az a kérdés, hogy a kétharmadosság törvényhozási eljárási szabálya egyáltalán vonatkozik-e adott kérdésre, és ha igen, azt betartották-e, csak esetről esetre dönthető el.

2. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a tulajdonhoz való jog [13. § (1) bek.] alkotmányos alapjog, amely azonban nem korlátozhatatlan [21/1990. (X. 4.) AB h.; 7/1991. (II. 28.) AB h.; 16/1991. (IV. 20.) AB h.; 28/1991. (VI. 3.) AB h.]. Az Alkotmánybíróság a gyakorlatában ugyanakkor mindeddig nem volt kényszerítően szükséges a tulajdonhoz való alkotmányos jog és a polgári jogi tulajdonjog egymáshoz való viszonyának átfogó és részletekbe menő tisztázása. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. tv. (a továbbiakban: Etv.) alkotmányossági vizsgálata - figyelemmel az indítványok tárgyává tett tulajdonjog-korlátozási és tulajdonjog-elvonási problematikára - szükségessé teszi e viszonynak az Alkotmánybíróság korábbi határozatain túlmenő tisztázását.

2.1. A tulajdonhoz való alkotmányos jog hármas tartalommal bír, ennek az alapjognak három aspektusa van: a tulajdonosi jogállás védelme, a polgári jogi tulajdonjog elvonása elleni védelem, végül a polgári jogi tulajdonjog korlátozása elleni védelem. Mindezek együtt teszik ki a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog alkotmányjogi védelmének tartalmát.

a) A tulajdonosi jogállás azt jelenti, hogy a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme alapján kizárt, hogy egy természetes vagy jogi személyt jogszabály a tulajdonszerzési képességtől megfosszon. A tulajdonosi jogállás tehát az általános jogképességnek a tulajdonjogra vonatkoztatott megfogalmazása, annak egyik aspektusa. A tulajdonszerzési képességnek flagráns megsértése volt az az 1970-es évektől az 1980-as évek végéig hatályos jogszabályi korlátozás, amely csak egy lakás- és egy üdülőingatlan megszerzését tette lehetővé magánszemélyek részére (a jogszabály - ha hatályban lenne - ma alkotmányellenesnek minősülne). A tulajdonhoz való jog sérelmét látta az Alkotmánybíróság abban, hogy jogszabály kizárta természetes személyek számára nagyteljesítményű másológépek tulajdonjogának megszerzését [19/1991. (IV. 23.) AB h.].

A tulajdonosi jogállás védelme, mint a jogképesség egyik aspektusának védelme feltétlen és abszolut; nem képzelhető el olyan alkotmányos alapjog, amelynek érvényre juttatása indokolhatná a tulajdonszerzési képesség korlátozását. A jogképesség e szeletének csak a megszerezni kívánt tulajdoni tárgyban rejlő sajátosságok (pl. robbanószer) képezhetik korlátját, azonban ilyen korlátozás nem minősül a tulajdonszerzési képesség, mint a jogképesség egyik oldala korlátozásának: nem a személyre, hanem a tárgyra - annak polgári jogi forgalomképességére - vonatkozik.

b) A tulajdonhoz való alkotmányos jog másik tartalmi összetevője a polgári jogi tulajdonjog elvonásával szembeni védelem. Az Alkotmány a polgári jogi tulajdonjog elvonását - tekintettel annak a polgári demokratikus társadalom és a szociális piacgazdaság alapintézményenkénti funkcionálására - kizárja.

A tulajdon érinthetetlensége, "szentsége" ugyanis e társadalom és gazdaság fogalomalkotó, jellegadó kategóriája, conditio sine qua non-ja. A polgári demokratikus társadalom és a szociális piacgazdaság a tulajdon érinthetetlenségétől az, ami. A polgári jogi tulajdon elvonásának kizártságától függetlenül azonban a tulajdon közjogi természetű elvonását ismeri az Alkotmány, a kisajátítás, másfelől a tulajdonjogtól való megfosztás eseteként az elkobzás, mint a törvény szerinti büntetés [57. § (4) bek.] formájában. A kisajátítás azonban a közjog (a közigazgatási jog), míg az elkobzás a büntetőjog intézménye, így nem tartoznak az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének hatálya alá, minthogy tulajdonvédelmi összefüggésük nincs. Ez az értelme annak, hogy az Alkotmány külön szakaszt szentel e két - a tulajdonhoz való jogtól lényege, természete és tartalma szerint eltérő - jogintézménynek.

A polgári jogi tulajdonjog elvonása ellen tehát az Alkotmány 13. § (1) bekezdése feltétlen és abszolut védelmet biztosít.

Az Alkotmánybíróság csak egyetlen esetben fogadta el - a rendszerváltás egyszeri, sajátos történelmi körülményeire tekintettel - a társadalmi tulajdon lebontásának alkotmányos feladatával összefüggésben azt, hogy a tulajdoni rendszert átalakító törvények a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket elosszák azok között, akik a társadalmi tulajdont ingyenesen megszerzik [16/1991. (IV. 20.) AB h.; 28/1991. (VI. 3.) AB h.]. "Amint azonban az átalakulás folyamata megtörtént, az új tulajdon védelme teljes, azaz e vonatkozásban nincs alkotmányos lehetőség a társadalmi átalakulás terhének utólagos vagy visszamenőleges szétosztására." [16/1991. (IV. 20.) AB h.].

Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság 28/1991. (VI. 3.) AB határozatában alkotmányellenesnek minősítette az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett első kárpótlási törvény előzetes normakontrollja során azt, hogy a már önkormányzati tulajdonba került, volt állami lakások tekintetében az önkormányzatok vételár helyett kárpótlási jegyet legyenek kötelesek elfogadni. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az állami tulajdon egykori létrehozásából származó terheket az önkormányzati tulajdonba adás során - tehát a tulajdonszerzés előtt - lehet csak elosztani; a majdan ingyenesen szerző önkormányzatnak a volt állami tulajdon tehermentes megszerzésére nincsen joga, azonban a kárpótlási törvény hatálybalépése előtt már az önkormányzat tulajdonába került, volt állami lakások tekintetében az önkormányzati tulajdonnak az ingyenes megszerzés címén történő megterhelése alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az alkotmányellenesség értelemszerűen csak a már megszerzett tulajdonjog tekintetében merül fel, hiszen a még meg nem szerzett (át nem adott) dolgok tulajdonjoga az, amely az ingyenes szerzés okán még megterhelhető - a megszerzők nem tehermentesen fogják megszerezni a korábban már az állami tulajdon létrehozásából származóan kártalanítási stb. kötelezettségekkel terhelt tulajdonjogot. Az Alkotmánybíróságnak ezen álláspontja okszerűen következett abból a 16/1991. (IV. 30.) AB határozatában leszögezett elvből, mely szerint az új tulajdon védelme már teljes.

Ezen alapelvek alapján fogadta el alkotmányosnak az Alkotmánybíróság a mezőgazdasági termelőszövetkezetek termőföldtulajdonára vonatkozó vételi jogot. Hangsúlyozta ugyanakkor, hogy

- a vételi jog intézményesítésére csak a rendszerváltással összefüggő egyszeri, sajátos történelmi körülmények folytán és csak a társadalmi tulajdon lebontása kapcsán van lehetőség;

- csak a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket lehet szétosztani, és csak azok között, akik majdan a társadalmi tulajdont megszerzik.

Fentieket összefoglalva leszögezhető, hogy a tulajdonhoz való alkotmányos jog második tartalmi összetevőjével: a polgári jogi tulajdonjog elvonásával szembeni alkotmányos védelem feltétlenségét és abszolut voltát nem gyengíti a tulajdonjog elvonásával kapcsolatban megfogalmazott, egyszeri alkalomra szóló és szigorú feltételekhez kötött kivétel. Az ingyenesen szerzők közötti terhek elosztására tehát az új tulajdon megszerzése után már nem lehet hivatkozni. E tételt csak erősíti az, hogy az Alkotmánybíróság a vételi jogot is és az önkormányzatoknak a kárpótlási jegy elfogadására való elkötelezettségét is nem a polgári jogi tulajdon elvonásaként, hanem csupán annak megterheléseként, korlátozásaként minősítette. A fenti elvek következésképpen még inkább érvényesek a már megszerzett új tulajdon esetleges elvonására. Az Alkotmánybíróság szigorúan megszabott követelményei kizárják azt, hogy a tulajdoni átalakulás befejezésével, az új tulajdonosok létrejöttével azok terhére bármilyen, a tulajdoni rendszerváltozással összefüggő tulajdonjog-elvonás történhessen.

Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése tehát a polgári jogi tulajdonjog - akár egyetlen gombostű tulajdonjogának - jogszabállyal történő elvonását kizárja.

c) A tulajdonhoz való alkotmányos jog harmadik összetevője a polgári jogi tulajdonjog korlátozásával szembeni védelem. Ez a védelem az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint feltételes és relatív. A feltételeket az alapjogok lényeges tartalmának korlátozása alkotmányosságára vonatkozó határozatok ismételten kifejtették [elsőként: 7/1991. (II. 28.) AB h. VI. rész]. Eszerint a korlátozásnak az érvényre juttatni kívánt másik alkotmányos alapjoghoz képest szükségesnek és arányosnak kell lennie.

2.2. A tulajdonosi jogállás a tulajdonhoz való alkotmányos jognak a másik két összetevőt megalapozó aspektusa: az az összetevő, amely nélkül a másik kettő sincs. A tulajdonhoz való jog ugyanakkor ebben nem merül ki, hiszen ha kimerülne, akkor a tulajdonhoz való alkotmányos jogból nem maradna más, mint az a követelmény, hogy a tulajdonszerzési képesség elvi deklarálásán ne essék csorba. Ezen túlmenően azonban az egyes tulajdoni tárgyakra - dolgokra - vonatkozó konkrét polgári jogi tulajdonjogok korlátozás nélkül jogszabállyal elvonhatók lennének: egy új általános jellegű - törvénnyel szabályozott - államosításnak pl. a lakások polgári jogi tulajdona tekintetében nem lenne alkotmányos akadálya, hiszen egy ilyen államosítás nem a tulajdonosi jogállást tagadja: az államosítás után újra vásárolhatnak a károsultak lakást (ha van miből, és főleg ha van mit).

A tulajdonhoz való alkotmányos jog ezért csak a tulajdonszerzési képesség védelme, valamint a polgári jogi tulajdonjog elvonása és korlátozása elleni védelem triászában teljes. Bármelyiknek a tulajdonhoz való jog tartalmából való kivonása nemcsak ezen alkotmányos alapjogot fosztja meg tulajdonképpeni értelmétől, de a polgári demokráciára felépülő politikai, és a szociális piacgazdaságra felépülő gazdasági rend egyik jellegadó alapintézményétől tagadja meg az alkotmányos védelmet. A triász szerinti védelem nélkül ezért nincs polgári demokrácia és nincs szociális piacgazdaság sem.

2.3. Az Etv. részben az önkormányzati tulajdonjognak a törvényben meghatározott kedvezményezett egyházak részére való átadásáról, részben pedig az önkormányzatok tulajdonjogának elidegenítési és terhelési tilalommal való megterheléséről, vagyis a tulajdonjog korlátozásáról rendelkezik. A második eset minősítése nem kétséges: a korlátozás feltételesen alkotmányos lehet. Az első esetben a minősítéstől függően a tulajdonmozgás éppúgy minősülhet az eset konkrét körülményei szerint a polgári jogi tulajdonjognak a tulajdonhoz való alkotmányos jogot érintő elvonásának [ez az Alkotmány 13. § (1) bekezdésére, és az Alkotmánybíróságnak a kárpótlással - az ingyenes szerzés megterhelésével - kapcsolatos állásfoglalásaira figyelemmel kizárt], mint a polgári jogi tulajdonjog közjogi természetű kisajátítás révén történő elvonásának (az elkobzás értelemszerűen nem jön szóba).

2.3.1 Bár a polgári jogi tulajdonjog elvonása általában kizárt, utalni kell arra, hogy az önkormányzat nem magánjogi, hanem közjogi jogalany. Törvény ugyanis állami feladattá minősíthet át önkormányzat által ellátott feladatot; az önkormányzat ekkor nem hivatkozhat a tulajdonhoz való alkotmányos jog sérelmére, mivel az önkormányzat tulajdoni tárgyainak azon köre kerül állami tulajdonba, amely kizárólag az átminősített feladat ellátását szolgálja. Az önkormányzati tulajdon elvonásánál - de korlátozásánál is - a tulajdonhoz való jog védelmét a magánjogi jogalanyokhoz képest differenciálja, adott esetben gyengíti, relatívvá teszi a közjogi jogalanyiság ténye. Az elvonás (korlátozás) viszonylagosabbá válásának határát az jelenti, hogy az elvonás vagy korlátozás az önkormányzati autonómia kiüresedéséhez vezet-e.

Az önkormányzati vagyon tehát az ellátott funkcióhoz kötődő tulajdoni tárgyaktól függően nem homogén. Saját bevételeiből származó vagyona tekintetében az önkormányzat az Alkotmány ezen kifejezett rendelkezése [44/A. § (1) bek.] alapján magánjogi jogalany, ezért az őt megillető tulajdonhoz való jogra vonatkozó alkotmányos védelem feltétlen és abszolút. Az önkormányzat legalapvetőbb feladataihoz kapcsolódó törzsvagyon tekintetében - ld. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 79. §-át - az önkormányzat közjogi jogalany, ám e feladataihoz kötődő vagyontárgyainak elvonása egyértelműen az önkormányzati autonómia kiüresedéséhez vezetne, ezért őt közjogi jogalanyként is a magánjogi jogalanyoknak kijáró feltétlen és abszolút védelem illeti meg. A védelem a harmadik csoport: az önkormányzatok hatáskörébe utalt közszolgáltatásokhoz kapcsolódó vagyontárgyak esetén relatív, tekintettel arra, hogy a tulajdonjog ezek tekintetében történő elvonása az önkormányzati tulajdoni mivoltukat indokolttá tévő hatáskör sorsában osztozik. Mivel rendeltetésük az, hogy az adott hatáskör ellátásának vagyoni (tárgyi) feltételeit biztosítsák, az előző két esethez hasonló feltétlen és abszolút védelem nem indokolt: adott esetben nem az önkormányzat (polgári jogi) tulajdonhoz való jogának sérelméről, hanem arról van csupán szó, hogy a tulajdonjog együtt mozog a hatáskörrel (funkcióval).

2.3.2 Az Etv. által kodifikált tulajdonjog-mozgás (tulajdonjog-átadás) esetében azonban nem az Alkotmány 13. § (1) bekezdése által megfogalmazott polgári jogi tulajdonhoz való jog védelméről, hanem a 13. § (2) bekezdése körébe tartozó közjogi természetű kisajátításról van szó. Ezt nyilvánvalóvá teszik az Etv.-nek mind anyagi jogi [17. § (2) bek., 22. §], mind eljárási jogi rendelkezései [9. § (2) bek., 10. § (1) bek.]. A kisajátítás - melyre egyedi hatósági aktussal éppúgy sor kerülhet, mint a törvény rendelkezésével [16/1991. (IV. 20.) AB h. III. 3. pont] - hatálya alá tartozó tulajdonelvonással "a tulajdon általában köztulajdonba kerül, csak kivételesen kerülhet magántulajdonba és ekkor is kizárólag közérdekű felhasználásra." [16/1991. (IV. 20.) AB h. III. 3. pont]. Az Etv. közhatalmi-közjogi jellegű tulajdonelvonással kapcsolatos rendelkezéseinek alkotmányosságát tehát az Alkotmány 13. § (2) bekezdésével kell anyagi jogilag összevetni. Ez a körülmény pedig - lévén, hogy nem a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog magánjogi természetű védelmének alkotmányjogi aspektusáról, hanem a kisajátítás közjogi intézményéről van szó - a törvényhozási eljárási követelmények kérdését (kétharmados szavazatarány) irrelevánssá teszi. Az Alkotmány 44/C. §-ának alkalmazása fel sem merül, mivel az Alkotmány a kisajátításhoz nem kíván meg kétharmados szavazatarányt.

2.3.3 Az Etv. által kodifikált kisajátítás kivételes, mivel egyszeri aktussal bocsátja az egyházak rendelkezésére a működésükhöz szükséges vagyontárgyakat, biztosítva ezzel a vallásszabadság alapjogának gyakorlásához nélkülözhetetlen dologi feltételeket. Az állam ezzel kapcsolatban alkotmányos kötelességének tesz eleget. Ebből azonban az is következik, hogy a dologi feltételek eme általános megteremtése megtörtént, és a jövőben a vallásszabadság biztosításával kapcsolatos esetleges újabb általános - törvény rendelkezésén alapuló - kisajátítás alkotmányosan már nem fogadható el, legfeljebb egyes esetekben, egyedi hatósági aktus alapján.

A vallásszabadság biztosításával függ össze a kisajátítás közérdekű volta, azzal a megszorítással, hogy ennek alkotmányos kereteit is az egyszeri jelleg adja meg.

2.4 Az önkormányzati tulajdonjognak az elidegenítési és terhelési tilalommal való megterhelése egyértelműen a polgári jogi tulajdonjog korlátozása, ezért erre nézve az anyagi jogi alkotmányosság vizsgálata során alkalmazandó az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott (feltételes és relatív) védelem. A korlátozás kétséget kizáróan elkerülhetetlen és szükséges, mivel másik alapjog másként nem biztosítható érvényre juttatásáról van szó, ugyanakkor az adott eset körülményeire tekintettel arányos is.

Nem kétséges ugyanakkor, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozása - minthogy egyértelműen a 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme körében mozog -, nemcsak az említett anyagi jogi (szükségesség, arányosság), hanem törvényhozási eljárási jogi szempontból is alkotmányossági vizsgálat alá vetendő. Az Etv.-nek az elidegenítési és terhelési tilalmat kimondó rendelkezése az Alkotmány 44/C. §-a alapján kétséget kizáróan a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát kívánta volna meg. Ez indokolt, mivel a szabályozás irányát megszabó, a törvényhozási tárgy lényegéhez tartozó olyan szabályról van szó, amely nélkül az adott intézmény - jelen esetben az önkormányzatok tulajdonhoz való joga - érvényesülése nem garantálható. Utalni kell ezzel összefüggésben arra, hogy az Alkotmánybíróság a tulajdonjog, mint alkotmányos alapjog lényeges tartalma - a rendelkezési jog - korlátozásának tekintette az ingatlanforgalom bizonyos körbeni engedélyhez kötését, és hangsúlyozta, hogy ehhez képest az elidegenítési tilalom a lényeges tartalmat nyilvánvalóan jelentősebben korlátozza [7/1991. (III. 28.) AB hat.IV. 3.].

Az Etv. 12. §-a ezért alkotmányellenes, és indokoltnak tűnik annak formai alkotmányellenesség: a kétharmados szavazatarány hiánya címén ex nunc hatállyal történő megsemmisítése, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv. (ABtv.) 43. § (1) és (2) bekezdése alapján. Az ABtv. 43. § (4) bekezdése által kivételes eszközként rendelkezésre álló visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítés az ott írt feltételek hiánya miatt nem indokolt. Figyelemmel kell lenni továbbá arra, hogy az elidegenítési és terhelési tilalmat kimondó közigazgatási határozat ellen bírósági felülvizsgálatnak volt helye. Minthogy e határozatokat 1992 tavaszán meghozták, a szóban forgó jogviszonyok tekintetében az érintettek "különösen fontos érdeke" [ABtv. 43. § (4) bek.] a bírósági felülvizsgálat során kifejezésre jutott.

Lezárt jogviszonyok megbolygatása a jogbiztonság szempontjából aggályos, ezért az ABtv. 43. § (4) bekezdésének erre az esetre történő alkalmazása kifejezetten ellenjavallt.

3. A kárpótlási törvényhozás az első kárpótlási törvény (1991. évi XXV. tv.) meghozatala óta nagy utat járt be. Mind az általa újabb törvényekkel átfogott személyi kör, mind a megtéríteni kívánt károk köre ( előbb vagyoni, majd nem vagyoni károk) szélesedett. A nem vitásan "kárpótlási" elemeket is magában foglaló Etv. a személyi kör tekintetében lépett túl az 1991. évi XXV. törvényen: az önkormányzatoknak az 1991. évi XXXIII. törvénnyel történő vagyoni kárpótlását követően másodízben került sor jogi személy tulajdonában okozott kár megtérítésére.

Az Alkotmánybíróság 28/1991. (VI. 3.) AB határozatában [C) pont] alkotmányosnak fogadta el a tulajdonukban kárt szenvedettek "kárpótlásának" szakaszoltságát. Az ezen határozathoz fűzött különvéleményemben szükségesnek ítéltem a jogi személyek tulajdonában okozott károk megtérítésének törvényhozási úton történő rendezését is.

Az Etv. ismét tesz egy lépést ezen az úton. A jogi személyek tulajdonában okozott károk megtérítésére vonatkozó szakaszos törvényhozás alkotmányossága azonban csak e törvényhozási folyamatnak a 28/1991. (VI. 3.) AB határozat C/2. pontjában foglaltak figyelembevételével történő lezárása után ítélhető meg.

Dr. Vörös Imre s. k.

alkotmánybíró

Dr. Herczegh Géza alkotmánybíró párhuzamos véleménye

Egyetértve a 1651/B/1991. határozat rendelkező részében foglaltakkal, indokolásának A/2. b) pontjával kapcsolatban szükségesnek tartom megállapítani a következőket:

Az "állami" és az "egyházi" iskola egyaránt az ismeretek objektív, toleráns és a tanulók lelkiismereti szabadságát tiszteletben tartó átadására köteles. Az általuk oktatott ismeretanyag túlnyomó részének nincs vallásos tartalma, sőt vallásos vonatkozása sincs. Az egyházi iskola épp ezért egészében nem azonosulhat valamely vallás tanításaival. Vallási tanítások igazságáról a hitoktatás keretében lehet és kell állást foglalni, aminek fakultatív jelleggel az állami iskola is helyt adhat. Az egyházi iskolát az állami iskolától nem a tanított ismeretanyag, nem is a tanítás módja különbözteti meg, hanem az, hogy nevelő tevékenységét az illető egyház valláserkölcsi értékrendjére építi, és annak megfelelően gyakorolja úgy, hogy az ne legyen teher, illetőleg lelkiismereti konfliktus forrása sem a más vallású tanulók számára, sem pedig azok számára, akik egyetlen vallásnak sem hívei. A valláserkölcsi nevelés az illető vallás tanaiból következő értékrend és az annak megfelelő emberi magatartás közvetítése - ezért és ennyiben "elkötelezett" az iskola. A két iskolatípus egymással való éles szembeállítását történeti tapasztalatok nem támasztják alá. Ugyanakkor a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabadságának joga, valamint a művelődéshez való jog, mint alkotmányos alapjogok, önmagukban is kellőképpen megalapozzák plurális - állami, egyházi és más iskolákat egyaránt felölelő - iskolarendszer létesítésének szükségességét, mely az oktatás mellett a nevelési feladatoknak az érintettek kívánsága és választása szerint eleget tehet.

Dr. Herczegh Géza s. k.