10/1992. (II. 25.) AB határozat
az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára, a 27/1991. (V. 20.) AB határozat módosítására, továbbá korábban hatályon kívül helyezett jogszabályok visszaható megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. §-a megsemmisítésének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a 27/1991. (V. 20.) AB határozat módosítására, továbbá korábban hatályon kívül helyezett jogszabályok visszaható megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (1) bekezdésének azt a rendelkezését, amely főszabályként írja elő, hogy az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályt az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni (ex nunc hatály), alkotmányellenesnek tartják. Felfogásuk szerint az Alkotmány megsértését csak az alkotmánysértő jogszabály keletkezésére visszamenőleges (ex tunc) hatályú megsemmisítéssel lehet orvosolni. Érvelésükben az indítványozók nem hivatkoznak konkrét alkotmányos rendelkezésre, amellyel véleményük szerint a kifogásolt jogszabályhely ellentétes lenne, hanem a jogbiztonság elvére. Álláspontjuk szerint sérti a jogbiztonságot, hogy az alkotmányellenes jogszabály ex nunc hatályon kívül helyezése folytán alkotmányellenes jogalapon keletkezett jogviszonyok érintetlenül maradnak.
II.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogszabály alkotmányellenességének az Abtv. 43. §-ában meghatározott következményei valóban összefüggnek a jogbiztonság követelményével, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részének tekintendő. A kérdés tehát az, hogy az Abtv. 43. §-a nem ellentétese az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
2. Az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. Az Abtv. az alkotmányellenesség megállapításának következményeit három különböző kifejezéssel határozza meg: az Alkotmánybíróság a jogszabályt megsemmisíti (40. §), ez esetben a jogszabály a határozat közzétételének napján veszti hatályát [42. § (1) bekezdés], és azt ettől a naptól nem lehet alkalmazni [43. § (1) bekezdés]. A főszabály tehát az ex nunc hatályon kívül helyezés; ezt a 43. § (2) bekezdése azzal erősíti meg, hogy külön is kimondja: a jogszabály megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.
E szabály alóli kivételként az Abtv. 43. § (4) bekezdése lehetővé teszi, hogy az alkotmánybíróság ex tunc vagy akár egy jövőbeli időponttól helyezze hatályon kívül a jogszabályt.
Ugyanez a bekezdés arról is rendelkezik, hogy az alkotmányellenes jogszabály konkrét esetben történő alkalmazását az Alkotmánybíróság a főszabálytól eltérően is eldöntheti, azaz az alkotmányellenesség következményeit egyes jogviszonyokra egyedileg is meghatározhatja, akár visszamenőleg, akár a jövőre nézve. Köteles azonban levonni az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenessége következményeit a jogszabály alapján jogerősen lezárt büntetőeljárások vonatkozásában: el kell rendelnie felülvizsgálatukat, ha az elítélt még nem mentesült a hátrányos következmények alól, és az alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés csökkentése, vagy mellőzése, vagy a felelősség alóli mentesülés következne [43. § (3) bekezdés].
3. Az Abtv. a jogszabály alkotmányellenessége következményeit szabályozza, mind magára az alkotmányellenes jogszabályra nézve, mind pedig az annak alapján korábban létrejött jogviszonyok sorsa tekintetében. Ez a kérdéskör nem azonos a semmisség problémáival. (Ilyen semmisségi kérdés például az, hogy az Alkotmánnyal ellentétes jogszabály eleve semmise vagy csak megsemmisíthető; hogy a már megalkotásakor az Alkotmánnyal ellentétes jogszabály egyáltalán létrejötte mint jogszabály; hogy a semmisséget az alkotmánybírósági határozat csupán megállapítja-e; hogy mi a viszony a jogszabály normatív semmissége és a tényleges hatályosulása között stb.) Mivel a semmisség különbözik a megsemmisítéstől nem helytálló az indítványozóknak az az érvelése, mely szerint a megsemmisítés fogalmilag kizárólag visszamenőleges hatályú lehet. A megsemmisítés, amely a jogi szaknyelvben mindig jogalakító (konstitutív) döntést jelent, lehet mind ex nunc, mind ex tunc hatályú, sőt szólhat a határozat közzététele utáni időpontra is. A semmisség viszont eleve fennálló minőség, amellyel kapcsolatban értelmetlen valamely joghatás beállásának idejére vonatkozó kérdést felvetni.
A semmisséggel kapcsolatos elméleti, jogdogmatikai problémákról az Abtv. nem foglalt állást. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint erre nincs is szükség; a semmisség dogmatikai minősítése ugyanis nincs döntő hatással arra, hogy az alkotmányellenesség jogkövetkezményeinek levonása alkotmányos-e. Más szempont uralja a semmisség normatani minősítését, mint a semmisség következményeinek olyan gyakorlati lebonyolítását, amely a fennálló jogokat és lezárt jogviszonyokat lehetőleg megkíméli. A jogszabály alkotmányellenessége következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen, és ez az alkotmányos követelmény fontosabb a semmisségi elméletek következetes alkalmazásánál. Egy adott semmisségi tan követése ugyanis legfeljebb elvileg, azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy beillik a jogrendszert ellentmondásmentesen leíró valamely elméletbe. Különösen elválik a jogbiztonság szempontja a jogszabály semmisségétől az alkotmányellenes jogszabály alapján létrejött jogviszonyok tekintetében. Az egyes jogviszonyok és jogi tények ugyanis önállósulnak az alapulfekvő normától, és annak sorsát nem osztják automatikusan. Ellenkező esetben minden jogszabályváltozás a jogviszonyok tömegének felülvizsgálatával járna.
Ezért van az, hogy a külföldi alkotmánybírósági törvények is, vagy eleve csak az alkotmányellenesség jogkövetkezményeivel foglalkoznak, vagy ha felismerhető szabályozásukban valamely elvi álláspont a semmisségről, nem vonják le annak minden lehetséges következményét, s legalább a semmis jogszabály alapján létrejött jogviszonyokról a jogbiztonság érdekében külön rendelkeznek. Az alkotmánybírósági normakontroll területén a jogbiztonság követelményének sokféle módon eleget lehet tenni. Elképzelhető, hogy a csak az "új" jogszabályok alkotmányosságát lehet felülvizsgálni, azaz a hatálybalépés után rövid határidő áll nyitva az indítványra. Lehetséges, hogy a törvény csak a jövőre nézve engedi meg a jogszabály hatályon kívül helyezését. Ismert megoldás az is, hogy noha az alkotmánybírósági törvény szerint az Alkotmánybíróság a jogszabály "semmisségét" állapítja meg, ennek következményeit a megtámadhatatlan és lezárt jogviszonyokra maga a törvény nem engedi érvényesülni.
4. Az Abtv. szabályozása összhangban áll a jogbiztonság követelményével. Az Abtv. nem szab korlátot a megtámadható jogszabályok keletkezési ideje szerint, bármely jogszabály alkotmányossága megvizsgálható, tekintet nélkül arra, hogy milyen hosszú időn keresztül volt hatályos, s mennyi jogviszony épült rá. A múlt jogi helyzeteibe való ennyire szabad belenyúlást a törvénynek a jogbiztonság érdekében valamilyen korlátozással ellensúlyoznia kell. Különösen indokolttá teszi a múlt ilyen kezelését, hogy az alkotmánybírósági törvénnyel szinte egyidejűleg átfogóan módosították az Alkotmányt; a törvényalkotónak tehát tekintettel kellett lennie arra, hogy az Alkotmánybíróság az új Alkotmány alapján fogja felülvizsgálni a módosítás előtti jogszabályokat is. Márpedig a jogbiztonság ellen hatna, ha az Alkotmánybíróság olyan jogszabályokat semmisítene meg főszabályként, visszamenőleges hatállyal, amelyek a ma hatályos alkotmányszöveg előtt keletkeztek, valamint ha ennek következtében olyan jogviszonyokat kellene érvénytelennek tekinteni, amelyek keletkezésekor a hatályos Alkotmány eltérő értékrendje és szabályai nem voltak előreláthatóak. Az Abtv. tehát éppen a jogbiztonságra volt tekintettel, és a teljes hatályos jog alkotmányossági felülvizsgálhatóságával összhangban rendelkezett, amikor azt tette főszabállyá, hogy az alkotmányellenes jogszabályok az ezt megállapító határozat közzététele napján vesztik hatályukat, és a korábban létrejött jogviszonyok érintetlenül maradnak.
Az Abtv. ugyanakkor lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az ex nunc hatályon kívül helyezés szabályától eltérjen, ha az adott esetben egy más időpont jobban szolgálja a jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság például - a joghézag elkerülése céljából - a jövőbeni megsemmisítéssel gyakran időt hagy az új szabályozás megalkotására. Lehetősége van az Alkotmánybíróságnak ex tunc hatályon kívül helyezésre is, ugyanúgy, mint az alkotmányellenesség következményeinek alkalmazására az egyes jogviszonyokra. Az Alkotmánybíróság a törvény szerint szintén a jogbiztonság érdekében élhet ezekkel a jogosítványaival, illetve az indítványozó különösen fontos érdekére lehet tekintettel - az utóbbira nyilván alkotmányjogi panasz esetében. A lezárt jogviszonyokba való beavatkozást a törvény csak akkor írja elő, ha azt más, a jogbiztonsággal konkuráló jogállami elv megköveteli. Így az alkotmányos büntetőjog alapelveivel összhangban teszi az Abtv. 43. § (3) bekezdése kötelezővé jogerősen lezárt büntetőeljárások felülvizsgálatát az elítélt javára. Ez elvileg a jogbiztonság ellen hat. Az ellentmondást az Abtv. úgy oldja fel, hogy a 43. §-nak ez a rendelkezése csak arra az esetre vonatkozik, ha a büntetés hátrányos következményei még fennállnak.
III.
1. Az indítványozóknak azzal a kérelmével kapcsolatban, hogy az Alkotmánybíróság módosítsa egy korábban meghozott határozatát, az Alkotmánybíróság hatáskörének hiányát állapította meg. Az Abtv. 27. §-a értelmében az Alkotmánybíróság határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, és az Alkotmánybíróság határozata mindenkire kötelező. Amennyiben az Alkotmánybíróság álláspontja valamely jogi kérdésben változik, azt másik eljárásban hozott új határozatban fejezi ki. Ettől független kérdés, hogy bizonyos hibák (elírás stb.) esetén az Alkotmánybíróságnak lehetősége van határozata kijavítására [29/1990. (XI. 27.) AB határozat]. Az indítványozó azonban a jogi kérdésben kifejtett álláspontja felülvizsgálatát várja az Alkotmánybíróságtól a korábbi határozat módosítása formájában. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében visszautasította.
2. Az indítványozók kezdeményezték 15, a jogellenesen külföldre távozott magyar állampolgárok személyét és vagyonát hátrányosan érintő, korábban hatályon kívül helyezett jogszabály ex tunc hatályú megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság hatásköre az absztrakt normakontroll esetén csak azoknak a jogszabályoknak az alkotmányossági vizsgálatára terjed ki, amelyek az eljárás időpontjában hatályosak. A már hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányossági vizsgálata akkor lehetséges, ha az ilyen jogszabály vizsgálatát egyedi (konkrét) esetben, az Abtv. 38. §-a alapján bíró kezdeményezi az előtte folyamatban lévő ügyben való alkalmazhatóság kérdésében [34/1991. (VI. 15.) AB határozat], illetve ha a már nem hatályos jogszabály alkalmazhatóságának kérdése alkotmányjogi panasz kapcsán merül fel. Jelen ügyben ez a feltétel nem valósult meg, ezért az Alkotmánybíróság a korábban hatályát vesztett jogszabályok alkotmányosságának vizsgálatára és visszaható megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró