27/1991. (V. 20.) AB határozat

az egyes házingatlanok állami tulajdonba vételéről szóló 1952. évi 4. tvr., a közforgalmú gyógyszertárak állami tulajdonba vételéről szóló 1950. évi 25. tvr., az egyes házingatlanok állami tulajdonba vételéről szóló 1952. évi 4. tvr. végrehajtásáról rendelkező 14/1952. (II. 17.) MT rendelet, az állami tulajdonba vett házingatlanokkal kapcsolatos egyes rendelkezésekről szóló 1957. évi 28. tvr., ennek végrehajtása tárgyában kiadott 17/1957. (IV. 21.) PM rendelet, a tvr. módosításáról rendelkező 1958. évi 13. tvr., az állami tulajdonba vett egyes házingatlanok személyi tulajdonba való visszaadására irányuló beadványok elbírálásának befejezéséről szóló 1027/1963. (XII. 17.) Korm. határozat, az egyes iparvállalatok állami tulajdonbavételéről szóló 1948. évi XXV. törvénycikk, az e törvénycikk egyes rendelkezéseinek végrehajtása és a részvények bejelentésére vonatkozó egyes rendelkezések módosítása tárgyában kiadott 7080/1948. (VII. 3.) Korm. rendelet, a törvénycikk módosításáról és kiegészítéséről szóló 1949. évi 4. tvr., az egyes ipari és közlekedési vállalatok állami tulajdonbavételéről szóló 1949. évi 20. tvr. alkotmányellenességének vizsgálatára, jogalkotói kötelezettség elmulasztásában megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok, valamint a lefolytatott államosítási eljárások felülvizsgálatára, ingatlanok tulajdonjogi rendezésére, kártalanítás, kártérítés nyújtására, állami tulajdonú ingatlanok eladására vonatkozó folyamatban levő eljárások felfüggesztésére irányuló kérelmek ügyében

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésükre irányuló, továbbá jogalkotói kötelezettség elmulasztásában megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok, valamint a lefolytatott államosítási eljárások felülvizsgálatára, ingatlanok tulajdonjogi rendezésére, kártalanítás, kártérítés nyújtására, állami tulajdonú ingatlanok eladására vonatkozó folyamatban levő eljárások felfüggesztésére irányuló kérelmek ügyében - dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleményével és dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos véleményével - meghozta a következő

határozatot.

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes házingatlanok állami tulajdonba vételéről szóló 1952. évi 4. tvr.;

a közforgalmú gyógyszertárak állami tulajdonba vételéről szóló 1950. évi 25. tvr.;

az egyes házingatlanok állami tulajdonba vételéről szóló 1952. évi 4. tvr. végrehajtásáról rendelkező 14/1952. (II. 17.) MT rendelet ;

az állami tulajdonba vett házingatlanokkal kapcsolatos egyes rendelkezésekről szóló 1957. évi 28. tvr., ennek végrehajtása tárgyában kiadott 17/1957. (IV. 21.) PM rendelet, a tvr. módosításáról rendelkező 1958. évi 13. tvr.;

az állami tulajdonba vett egyes házingatlanok személyi tulajdonba való visszaadására irányuló beadványok elbírálásának befejezéséről szóló 1027/1963. (XII. 17.) Korm. határozat alkotmányellenes. Ezért az Alkotmánybíróság e jogszabályokat megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes iparvállalatok állami tulajdonbavételéről szóló 1948. évi XXV. törvénycikk, az e törvénycikk egyes rendelkezéseinek végrehajtása és a részvények bejelentésére vonatkozó egyes rendelkezések módosítása tárgyában kiadott 7080/1948. (VII. 3.) Korm. rendelet;

a törvénycikk módosításáról és kiegészítéséről szóló 1949. évi 4. tvr.;

az egyes ipari és közlekedési vállalatok állami tulajdonbavételéről szóló 1949. évi 20. tvr. alkotmányellenes. Ezért az Alkotmánybíróság e jogszabályokat megsemmisíti.

3. Az Alkotmánybíróság 1992. évi április 30. napjáig felfüggeszti az eljárást azoknak az indítványoknak a tárgyában, amelyekben az indítványozók azt sérelmezték, hogy az 1-2. pontban felsorolt jogszabályokban kilátásba helyezett, a kártalanítás módjának és mértékének megállapítására vonatkozó jogszabályt az illetékes jogalkotó szervek mindezideig nem alkották meg, és ezáltal mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idéztek elő.

4. Azokat az indítványokat, amelyek az Alkotmánybíróságtól kérik egyes konkrét ügyekben lefolytatott államosítási eljárások törvényességének felülvizsgálatát, az érintett ingatlanok tulajdonjogának rendezését, kártalanítás vagy kártérítés nyújtását, valamint a folyamatban levő ingatlanértékesítések felfüggesztését, az Alkotmánybíróság, mint hatáskörébe nem tartozókat, visszautasítja.

5. Az indítványokban szereplő ama kérelmeket, amelyek a korábban államosított ingatlanokkal összefüggésben az állami tulajdonban álló házingatlanok elidegenítését szabályozó 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendelet és végrehajtási rendeletei alkotmányellenességének megállapítására és e jogszabályok megsemmisítésére irányulnak, az Alkotmánybíróság elutasítja.

Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz beérkezett, a határozat bevezető részében feltüntetett célokra irányuló nagyszámú indítvány tartalmának lényege szerint az indítványozók törvénytelennek, tulajdonosi jogaikat sértőnek, tehát alkotmányellenesnek tartják lakóházaik, üzleteik, vendéglőik, üdülőik, üzemi helyiségeik, stb. felszereléseik, egyéb ingóságaik kártalanítás nélküli állami tulajdonba vételét, illetőleg az ezekre vonatkozó jogszabályokat. Az indítványok jelentős része kéri annak a jogszabálynak alkotmányellenessé nyilvánítását is, amely az állami tulajdonba vett ingatlanok mentesítését szabályozta, mivel az ott előírt igényérvényesítési lehetőségek, a jogvesztő határidők, a jogorvoslat korlátozása és kizárása sérti tulajdonosi jogaikat. A társadalom egyes csoportjainak e lehetőségből kizárása pedig megbélyegzésüket jelenti, amely ugyancsak alkotmányos jogaikat sérti.

Számos indítványozó azt sérelmezi, hogy az elvett ingatlanokért ígért kártalanításról jogszabályok nem születtek meg, s az így elvett tulajdonukért kártalanítást nem kaptak. Az indítványozók jelentős része az Alkotmánybíróságtól kéri eredeti ingatlana visszaadását, vagy kártalanítás, kártérítés nyújtását.

Mindezek biztosítása érdekében azt többen is kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy a jogszabály alkotmányellenessé nyilvánításával akadályozza meg a tőlük állami tulajdonba vett ingatlanoknak a 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendelet alapján történő eladását, a határozat meghozataláig pedig függessze fel a folyamatban levő eladásokat.

A Független Kisgazda, Földmunkás és Polgári Párt budapesti központjában megalakult "Kifosztottak Klubja" 224 aláírója által benyújtott indítvány szerint az állami tulajdonba vételt elrendelő jogszabályokat, végrehajtási és módosító rendeleteiket, ideértve a mentesítésről szóló jogszabályokat is, alkotmányellenesnek kell tekinteni, mert sértik az Alkotmánynak a tulajdon védelméről szóló szabályait [9. §, 13. § (1) bekezdése], a kártalanításra vonatkozó rendelkezését [13. § (2) bekezdése], az örökléshez való jogot (14. §) , a jogegyenlőség elvét (70/A. §) a jogorvoslathoz [57. § (5)], panaszláshoz való jogot (64. §) , ezért megsemmisítendők.

Más indítványozókhoz hasonlóan a Kifosztottak Klubja is kéri a Kormány jogalkotói kötelezettségének elmulasztásával okozott alkotmányellenesség megállapítását is, mivel az államosítási jogszabályokban ígért kártalanítási jogszabályt nem alkották meg.

II.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat és azokkal támadott jogszabályokat megvizsgálva tényként állapíthatta meg, hogy az ország házingatlan vagyonának tekintélyes része, a magántulajdonban levő gyógyszertárak, gyárak, üzemek, üzletek stb., ezek berendezései és felszerelései a hozzájuk tartozó vagyoni jogokkal és értékpapírokkal együtt az 1940-es évek második fele és 1952. között csaknem egészében állami tulajdonba kerültek, mégpedig úgy, hogy azokért a tulajdonosok kártalanításban nem részesültek.

Bár a sérelmezett jogszabályok mindegyike kimondta, hogy az állami tulajdonba vétel kártalanítás mellett történik, a kártalanítás módjának és mértékének meghatározását külön jogszabályba utalta, e szabályok a mai napig nem jelentek meg. Ezen a tényen az sem változtat, hogy helyenként -főleg az ingók elvétele során - néhány esetben az érintettek látszatkártalanítást kaptak; és az sem, hogy 1988-1990. között a Magyar Kormány egyes érintettek részére 10 000 forint körüli kártalanítási előleget folyósított.

Az 1950-es évek második felétől, 1956. után az enyhülés jeleként a jogszabályok, így az egyes házingatlanok állami tulajdonbavételével kapcsolatos kérdések rendezéséről szóló 1957. évi 28. tvr., 1958. évi 13. tvr. és az 1027/1963. (XII. 17.) Korm. határozat lehetőséget biztosítottak az állami tulajdonba vétel alóli mentesítésre. Az igényérvényesítés feltételei és korlátai azonban sok esetben csupán formális lehetőséget biztosítottak a tulajdonos számára.

Tényként kell megállapítani azt is, hogy a ma is hatályos jogszabály alapján - az 1027/1963. (XII. 17.) Korm. határozat 4. pontja szerint - ha korlátozott formában is, még jelenleg is van jogi alapja az államosítási "jegyzék"kiegészítésének. (Ha a feltételek fennállnak, és az akkori építési miniszter jelenlegi jogutódja egyedi elbírálás alapján erre engedélyt adna.)

Megállapítható tehát, hogy Magyarországon az 1950-es évek végéig a felsorolt államosítási jogszabályok alapján valójában a lakóházakon, gyógyszertárakon, üzemeken, gyárakon, nyomdákon, malmokon, mozikon stb. és ezekkel összefüggő felszereléseken, berendezéseken és jogokon fennálló magántulajdon intézményének kártalanítás nélküli felszámolása történt meg, egy akkor irányadónak tekintett gazdaságpolitikai koncepció alapján, fokozatosan egy új gazdasági-társadalmi rendszer kialakítása érdekében.

Ez induláskor egyes társadalmi csoportok vagyonára irányult, majd a tulajdon meghatározott nagyságrendje szerint, végül a magántulajdoni forma csaknem teljes felszámolásával ment végbe.

Ezek a jogszabályok - ha a tulajdonjog elvonására irányuló jelentős rendelkezéseik már teljesedésbe mentek is - még ma is hatályosak, amikor a megváltozott körülmények között, a hatályos Alkotmány szerint "Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül." [9. § (1) bek.].

Amikor tehát az Alkotmánybíróság az indítványokkal támadott hatályos jogszabályokat vizsgálta, azokat a hatályos Alkotmánynak a tulajdonra vonatkozó rendelkezéseivel vetette egybe.

Az Alkotmánybíróság itt is hangsúlyozza, mint arra már a 21/1990. (X. 4.) AB határozat, a föld privatizációjával kapcsolatos határozatában is rámutatott: az Alkotmány mind a köz-, mind a magántulajdont egyenjogúnak tekinti és egyenlő védelemben részesíti. A 9. § (1) bekezdése sem jelenti a tulajdoni formák megkülönböztetését, hanem ellenkezőleg, a tulajdonnak bármely formától független védelmét fogalmazza meg. E védelmet jelenti az Alkotmány 13. § (1) bekezdése is, amely szerint "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot." Ez nem jelenti azt, hogy ez a jog semmilyen körülmények között nem korlátozható. E korlátot azonban az Alkotmány szabja meg a 13. § (2) bekezdésében, amikor kimondja "Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

Ez a kisajátítási szabály - mint azt az Alkotmánybíróság a jelzett korábbi határozatában már leszögezte - olyan garanciális szabály, amely a tulajdonnak nemcsak egyedi hatósági aktussal, hanem törvénnyel való elvonására is irányadó.

A tulajdon mindenféle megkülönböztetése vagy a tulajdonosok bármifajta csoportosítása nélküli védelme mellett az államnak biztosított tehát az a joga, hogy kivételesen és a köz érdekében, törvényben szabályozott esetben és módon, de csak teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett tulajdont elvonjon.

Az elvonást elrendelő egyedi vagy törvényi aktus akkor ütközik az Alkotmányba, ha e feltételek bármelyike hiányzik. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az állami tulajdonbavételt elrendelő jogszabályok mindegyikéből hiányoznak Alkotmány által előírt feltételek.

Nem lehet ugyanis közérdeknek tekinteni - és kivételként sem megengedni - olyan állami tulajdonszerzést, a tulajdonosok jogának korlátozását, elvételét, amely emberek, társadalmi csoportok megbélyegzésén, bármiféle diszkriminációján alapszik.

Nem lehet szó kivételről sem akkor, amikor az állam hatalmi pozícióból, ex lege, a magántulajdon túlnyomó részének felszámolásáról rendelkezik. A magántulajdon csaknem teljes felszámolása ma nem tekinthető közérdekűnek. Az Alkotmánybíróság megállapította tehát, hogy a rendelkező részben felsorolt, a jelenleg is hatályos jogszabályok az Alkotmány 13. és 70/A. §-ába ütköznek, minthogy e szabályok nem kivételként és a közérdeket szolgáló módon, ugyanakkor a diszkrimináció tilalmát megsértve teszik lehetővé házak, gyógyszertárak, üzemek, vállalatok, gyárak, értékpapírok, üzletek stb. és azokhoz kapcsolódó ingóságok és jogok állami tulajdonba vételét. Ezért az Alkotmánybíróság elrendelte megsemmisítésüket.

Mivel az egyes házingatlanoknak az állami tulajdonba vétel alóli mentesítését szabályozó jogszabályok szorosan kapcsolódnak a megsemmisített jogszabályokhoz, az előbbiek megsemmisítése már pusztán a tárgyi összefüggés miatt is indokolt. Ám az Alkotmánybíróság megítélése szerint a mentesítésről szóló jogszabályok megsemmisítése ezen túlmenően azért is indokolt, mivel e jogszabályok is tartalmaznak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző diszkriminatív rendelkezéseket, továbbá sértik az állampolgároknak az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében, illetőleg 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati jogát.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kártalanítás mértékére és módjára vonatkozó törvény, illetve más jogszabály nem került megalkotásra, holott e kérdések rendezését maguk az állami tulajdonbavételről rendelkező jogszabályok helyezték kilátásba és utalták külön jogszabályi útra. A mindenkori Magyar Parlament, illetve Kormány, valamint a közforgalmú gyógyszertárak ügyében a népjóléti miniszter mindeddig nem alkotta meg a kártalanítás módjáról és mértékéről szóló jogszabályokat. Ez alkotmányellenes helyzetet teremtett. Az Alkotmánybíróság azonban figyelembe vette, hogy a Kormány már benyújtott egy e témakörbe vágó törvényjavaslatot az Országgyűléshez - noha az nem fedi le az indítványok által érintett, a tulajdonelvonások szempontjából releváns teljes időszakot -, és további törvényjavaslatok kidolgozását is kilátásba helyezte. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság felfüggesztette az eljárást azon indítványok tárgyában, amelyek arra irányultak, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és a mulasztást elkövető szervet határidő megjelölésével hívja fel jogalkotói feladatának teljesítésére.

A felfüggesztéssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá:

Az Alkotmánybíróság eljárása szempontjából a törvényalkotási eljárás - akár egy törvényről, akár egymással összefüggő törvények sorozatáról van szó - olyan jogi eljárásnak minősül, amely adott esetben alapul szolgál az eljárás felfüggesztésére. Egyes államosítási jogszabályokban az állam közjogi kötelezettséget vállalt a kártalanításra. E kötelezettségvállalást az Alkotmánybíróság véleménye szerint a törvényhozás szabadon meg is újíthatja. Ezért az említett kötelezettségvállalást az Alkotmánybíróság jelen határozata épp úgy nem érinti, mint a most megsemmisített jogszabályokon alapuló eddigi állami tulajdonba vételeket. Az ettől eltérő értelmezés ugyanis oda vezetne, hogy a jogfosztó rendelkezésekből eredő tulajdonelvonás hatályban maradna, ugyanakkor az állam kártalanítási kötelezettsége elenyészne. Az Alkotmánybíróság a maguk egészében semmisíti meg az államosítási jogszabályokat, ideértve a kártalanításra utaló rendelkezéseket is. Az utóbbiak megsemmisítésének oka: ha ugyanis a jövőben a megsemmisített jogszabályok alapján nem kerülhet sor további államosításokra, indokolatlan lenne a kártalanításra utaló szabályok hatályban tartása.

III.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza - az indítványok azon részére is utalva, amelyek az államosításoknak a korábbi Alkotmánnyal való ütközésére is hivatkoznak -, hogy az ügy elbírálása során a reá vonatkozó 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: ABtv.) szerint járt el. Döntésében az állami tulajdonbavételről szóló hatályos jogszabályoknak a hatályos Alkotmánnyal való viszonyát vizsgálta. Nem foglalkozott azokkal az eleve törvénysértő egyedi államigazgatási határozatokkal, amelyek túlmentek az akkori jogszabályi rendelkezéseken, tehát már az akkor hatályos jogszabályokhoz viszonyítva is törvénysértőek voltak. Így nem foglalkozott az ilyen egyedi eljárások felülvizsgálatára irányuló kérelmekkel, úgyszintén a konkrét kártalanítási és kártérítési igények elbírálásával, de az állami ingatlaneladások felfüggesztésével sem.

Ilyen ügyek elbírálására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre, ezért az erre vonatkozó indítványokat visszautasította. Ez természetesen nem akadálya annak, hogy az indítványozók - ha annak törvényes előfeltételei fennállanak - jogaikat az arra jogosult állami szerveknél érvényesítsék.

Az Alkotmánybíróság az állami tulajdonban álló házingatlanok értékesítésének szabályozásáról szóló 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendeletre vonatkozó indítványokat nem tartotta megalapozottnak. Az állam, mint tulajdonos mindaddig amíg tulajdonjoga fennáll, rendelkezik a tulajdona tárgyaival. Jogalkotói hatáskörbe tartozik annak eldöntése, hogy az állam fenntartja-e a 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendeletben foglaltak szerint a lakások és egyéb helyiségek eladásának jelenlegi rendjét vagy nem.

Az Alkotmánybíróság már a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában rámutatott: "Az állam olyan javakat privatizálhat és reprivatizálhat, amelyek tulajdonában vannak. Mind a privatizáció, mint a reprivatizáció tulajdonosi döntés. Az Alkotmány 10. § (2) bekezdéséből következően is az állam privatizálási joga elvileg korlátlan, ez a joga tulajdonosi szabadságból és csakis abból következik." A későbbiek során az Alkotmánybíróság 836/B/1990. AB határozatával elutasította a 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására - más indokok alapján - előterjesztett indítványt, s megállapította: a sérelmezett rendelkezések "lényegében arról szólnak, hogy az állam, mint tulajdonos, a tulajdonában levő vagyontárgyak közül melyek értékesítését látja indokoltnak."

Mivel a jelen határozat rendelkező részében megjelölt jogszabályokat a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napjától nem lehet alkalmazni, e jogszabályok megsemmisítése az ABtv. 43. § (2) bekezdése értelmében nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Így a megsemmisítés nem érinti az államnak e jogszabályok végrehajtása keretében hozott államigazgatási határozaton alapuló tulajdonjogát, s a tulajdonjogból eredő rendelkezési jogát sem. (Hasonlóképpen nem érinti a megsemmisítés az állami tuladjonba vétel alóli mentesítésről szóló egyedi államigazgatási határozattal visszaszerzett magántulajdont sem.)

Noha az ABtv. 43. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság általában határozatának közzététele napján semmisíti meg az alkotmányellenes jogszabályokat, ugyanezen § (4) bekezdése - kivételként -lehetőséget nyújt a visszamenőleges hatályú megsemmisítésre is. A jelen ügyben az Alkotmánybíróság különös gonddal vizsgálta: vajon az alkotmányellenes jogszabályok végrehajtásából eredő jogsérelmek orvoslása nem történhetne-e meg az említett jogszabályok ex tunc hatályú megsemmisítésével. E vizsgálat nyomán az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy nem állnak fenn a visszamenőleges hatályú megsemmisítés előfeltételei. Az ABtv. 43. § (4) bekezdésének alkalmazásánál - mint erre a törvényjavaslat indokolása is rámutatott - kiemelt figyelmet kell fordítani a jogbiztonságra. Ám a jogbiztonság fenntartásához fűződő érdekek bizonyos esetekben egymással is ütközésbe kerülhetnek.

Egyfelől ugyanis a jogbiztonság azt követeli, hogy ne legyenek alkotmányellenes jogszabályok, vagy ha ilyenek megalkotására és hatályba lépésére mégis sor került, azok hátrányos jogkövetkezményei eltöröltessenek; másfelől viszont a jogbiztonság súlyos sérelmét jelentené olyan jogszabályok visszamenőleges érvényű megsemmisítése, amelyek huzamos időn át voltak hatályban, alkalmazásukra nagyszámú ügyben került sor, s a jogszabály nyomán kialakult jogviszonyok részben stabilizálódtak, részben pedig az idők folyamán jelentős mértékben átalakultak. A most megsemmisített jogszabályok alapján állami tulajdonba vett vagyontárgyak túlnyomó része ma már - állagát, illetőleg tulajdoni viszonyait tekintve - nem lelhető fel az államosításkori állapotában. Egyes ingatlanok pl. városrendezés folytán vagy egyéb okból megsemmisültek, másokat idő közben nagy mértékben átalakítottak, további ingatlanok állaga jelentősen romlott, s végül az ingatlanok egy része ma már nincs is a Magyar Állam tulajdonában.

Ilyen körülmények között az alkotmányellenes jogszabályok visszamenőleges hatályú magsemmisítése önmagában véve nem csupán a volt tulajdonosok jogsérelmét nem orvosolná, hanem elkerülhetetlenül újabb tömeges jogsérelmeket okozna. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg: az ABtv. 43. § (4) bekezdésében foglalt kivételes felhatalmazás a jelen ügyben nem alkalmazható. Emiatt nem is vált szükségessé annak vizsgálata, hogy a megsemmisített jogszabályok már megalkotásuk időpontjában is alkotmányellenesek voltak-e, vagy csak később - s mely időpontban -váltak azzá.

Az indokolás korábbi részében kifejtett okokból az Alkotmánybíróság - ebben az összefüggésben - a 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendelet utólagos alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványokat elutasította.

A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az ABtv. 41. §-án alapszik.

Budapest, 1991.05.13

Dr. Sólyom László

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal

alkotmánybíró

Dr. Herczegh Géza

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza

előadó alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter

alkotmánybíró

Dr. Szabó András

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye

Egyetértve az Alkotmánybíróság azon álláspontjával, hogy a határozatban felsorolt és a tulajdon államosítás útján való elvonását rendelő jogszabályok alkotmányellenesek és egyetértve e jogszabályok megsemmisítésével és annak indokaival is, az a véleményem, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kérdésében az eljárás felfüggesztésének nincsenek meg az eljárásjogi és anyagi jogi -alkotmányossági - indokai.

1. Elméletileg valamely eljárás felfüggesztésének akkor van helye, ha egy folyamatban levő másik eljárás eredménye feltétele, vagy előkérdése az ügy eldöntésének. Hogy e két eljárás közötti ellentét elkerülhető legyen, az egyik eljárás folyását a felfüggesztés processzuális jogintézménye megakasztja, s ezzel lehetőség nyílik a másik eljárás végének, befejezésének a bevárására. Ennek megtörténtével viszont a felfüggesztett eljárás függőben tartását meg kell szüntetni, s a már befejezett másik eljárás eredményét felhasználva kell az ügyet végérvényesen lezárni.

2. A felfüggesztés eljárásjogi intézményét az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjében alkotta meg. Kialakítását - a konstrukciót megalapozó ügyrendi indokok szerint - a folyamatban levő (vagy mulasztás folytán az Alkotmánybíróság által elrendelt) jogalkotási cselekmények tették szükségessé. Ha ugyanis az Alkotmánybíróság alkotmányossági normakontroll-eljárásának és a - megfelelően előrehaladott stádiumban levő - normaalkotásnak a tárgya ugyanaz, mindenképpen célszerű a jogalkotási folyamat végét bevárni, amely - lehetőségeinél fogva -nemcsak a hatályos jogszabály alkotmányellenességét küszöbölheti ki, hanem helyette új, alkotmányos jogi rendezést is teremthet. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság - korlátozott eszközeivel - csak az alkotmányellenesség megállapítására s a jogszabály megsemmisítésére szorítkozhat, s ezzel döntése joghézagot, esetleg jogbizonytalanságot idézhet elő. Bármi legyen is a jogalkotás eredménye, a norma meghozatala után az eljárás felfüggesztését meg kell szüntetni, s az Alkotmánybíróságnak az eljárást befejező, az ügyet lezáró határozatot kell hozni.

3. A jelen államosítási ügyben az eljárás felfüggesztéséről szóló rendelkezés eljárásjogilag ellentmond a határozatnak az alkotmányellenes jogszabályokat megsemmisítő részével.

Az Alkotmánybíróság a határozata 1. és 2. pontjaiban ugyanis teljes egészében megsemmisíti az ott írt jogszabályokat, tehát a jogszabályoknak azokat a rendelkezéseit is, amelyek jogalkotási kötelezettséget állapítottak meg a tulajdonosok kártalanítására, a kártalanítás mértékére és módjára [1952. évi 4. tvr. 10. § (1) bekezdése, 1950. évi 25. tvr. 1. §-a, 1948. évi XXV. tc. 14. § és az 1949. évi 20. tvr. 12. §-a].

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: ABtv.) 42. § (1) bekezdése szerint - figyelemmel a 40. §-ra - ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg és a jogszabályt megsemmisíti, az a határozat közzétételének napján veszti hatályát. A 43. § (1) bekezdése szerint pedig a jogszabályt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni.

A megsemmisített és a megsemmisítéssel hatályukat vesztett jogszabályok tekintetében pedig az Alkotmánybíróság eljárása felfüggesztésének már nincs helye, mert az eljárás "kiüresedett", "tárgytalanná vált", azaz nincs mit függőben tartani. Ugyanígy a felfüggesztés okának megszűnésével már nincs mit "elővenni", az Alkotmánybíróság számára már nincs miről dönteni. Valójában már eljárás sincs, mert az érdemi döntéssel - a támadott jogszabályok megsemmisítésével - az ügy lezárult, az eljárás befejezetté vált. Az eljárás felfüggesztése pedig természeténél fogva az érdemi döntéshez való viszonyában a priori; az Alkotmánybíróság mostani határozatában viszont ex post.

4. A felfüggesztés határozati indoka a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában benyújtott indítványok vonatkozásában az Országgyűlés által már elfogadott, "e témakörbe vágó" ún. "kárpótlási" törvény, továbbá az, hogy a Kormány további ezzel összefüggő törvényjavaslatok kidolgozását is kilátásba helyezte. Eszerint a kárpótlás tárgyában hozandó törvények megalkotása, de legkésőbb 1992. április 30. után az Alkotmánybíróság folytatja az eljárást és határoz a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességről vagy annak hiányáról.

Az ABtv. 49. § (1) bekezdése alapján azonban a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapíthatóságának két, konjunktíve irányadó feltétele van: az egyik, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, a másik, hogy ezzel alkotmányellenességet idézett elő.

Nézetem szerint a jogalkotói feladatot meghatározó (kimondó) jogszabályi rendelkezések megsemmisítésével a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség elsőként idézett feltétele, ti. a jogszabály felhatalmazásán nyugvó jogalkotói kötelezettség megszűnik, és ez a tény abszorbeálja magát az alkotmányellenes helyzetet is.

Elméletileg kétségkívül így van ez akkor is, ha az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a megsemmisítéssel egyidejűleg mondja ki. Még inkább ez a helyzet azonban akkor, ha eljárását a mulasztás tárgyában felfüggeszti. Mivel a jogalkotási kötelezettséget maguk a megsemmisített jogszabályok mondják ki, a felfüggesztés megszüntetésének időpontjában már semmilyen hatályos jogszabály nem lesz, amely e tárgyban jogalkotói kötelezettséget írna elő. Következésképpen ez esetben az Alkotmánybíróság a jövőben egyedül olyan határozatot hozhat, hogy mulasztás a törvényi feltételek hiányában nem áll fenn, tehát az indítványokat el kell utasítani.

5. Dogmatikailag járható út egyedül az lenne, ha az Alkotmánybíróság a kártalanítást ígérő jogszabályi rendelkezéseket - kiemelve azokat a megsemmisítendők közül - hatályukban fenntartaná azzal, hogy az államosítást elrendelő rendelkezések ugyan alkotmányellenesek, de a kártalanítást ígérők már nem azok. Megnyugtató megoldásra azonban egy ilyen határozati konstrukció sem jutna.

5.1. Először is azért, mert a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség másik feltétele, ti. az, hogy az alkotmányellenességet maga a mulasztás idézze elő, ebben az esetben sem állna fenn.

Az Alkotmánybíróság határozatának általam is elfogadott és helyeselt indokai szerint ugyanis az államosítások alkotmányellenessége nem a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítások elmaradása, hanem az Alkotmány 9. § (1) bekezdése (köztulajdon és magántulajdon egyenjogúsága), illetve 13. §-a (a tulajdonhoz való jog biztosítása és védelme, a kivételesség és a közérdek hiánya) miatt áll fenn. Vagyis más megfogalmazásban: a megsemmisített jogszabályokon nyugvó államosításokat az azonnali és teljes kártalanítás se tenné alkotmányossá, tehát az alkotmányellenességet nem a mulasztás idézte elő.

5.2. Másodszor azért sem volna ez az út járható, mert a mulasztás megállapítása és a kártalanítással kapcsolatos jogalkotási kötelezettség elrendelése esetén - nézetem szerint - az Alkotmánybíróság kizárólag az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének megfelelő kártalanítási szabályokat tarthatna alkotmányosnak.

Az Alkotmánybíróság határozata indokolásán végigvonul és hangsúlyozódik az a szempont, hogy az Alkotmánybíróság döntésében csak "az állami tulajdonbavételről szóló hatályos jogszabályoknak a hatályos Alkotmánnyal való viszonyát vizsgálta." Az Alkotmánybíróság nem is tehetett mást, erre - ahogy ezt a határozat indokolása tartalmazza is -a róla szóló törvény kötelezi. Ha pedig az Alkotmánybíróság az ügy főtárgya - az államosítások alkotmányellenessége - kérdésében a hatályos Alkotmány alapján jár el, a járulékos - a kártalanítási - kérdésekben is csak ezt teheti.

Az az érv, hogy az államosítottaknak azért nem járhat teljes kártalanítás, mert az államosítások nem a mostani Alkotmány hatálya alatt történtek, s a jogszabályok nem is ígértek teljes kártalanítást, nézetem szerint azért nem használható, mert hisz a "korlátozott" ígéret is alkotmányellenes volt; az Alkotmánybíróság éppen erre tekintettel ezeket a jogszabályi szakaszokat is megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság tehát nem teheti meg, hogy döntését az államosítások alkotmányellenessége tekintetében a hatályos Alkotmányra, az azokhoz kötődő kártalanítás kérdésében pedig az alkotmányellenesnek ítélt és ezért megsemmisített jogszabályokra alapozza.

Márpedig a teljes és feltétlen kártalanítás kilátásba helyezése politikailag nyilvánvalóan káros, gazdaságilag pedig teljesíthetetlen és lehetetlen megoldás volna.

6. Végül nyomatékosan utalok arra, hogy az Alkotmánybíróságnak ez a határozata szoros összefüggésben van a 21/1990. (X. 4.) AB határozattal (ún. föld-ügy). Az Alkotmánybíróság e határozatában a következőket mondta ki: "A Kormány által tervezett részleges kártalanításnak kizárólag a méltányosság a jogi alapja: erre a kártalanításra nincs az államnak kötelezettsége, és nincs rá senkinek sem alanyi joga. Ahogy a reprivatizálás nem az államosításból vagy szövetkezetszervezésből következő igény, a kártalanítás sem az, hanem kizárólag a szuverén állami elhatározáson múlik."

Még szorosabb az összefüggés az államosítások alkotmányossági vizsgálata és az Alkotmánybíróság 16/1991. (IV. 20.) AB határozata között (ún. kárpótlási ügy). E határozatában az Alkotmánybíróság az alábbiakat fejtette ki:

A törvényhozás a múltból származó különféle terheket a különféle tulajdonátalakulások során különbözőképpen oszthatja el. Megteheti a törvényhozó azt is, hogy a különböző alapú kötelezettségeket, mint amilyen pl. az államosítási jogszabályok által kilátásba helyezett kártalanítás -mintegy a novatio mintájára - megújítja: új jogcímen, új terjedelemben és új feltételekkel tartja fenn lényegét tekintve ugyanazt a tartozást. Ilyen novációt láthatunk az ún. kárpótlási-törvényjavaslatban is, "ahol az új jogalap a méltányosság. Ez tehát kizárja a régi jogcímekre való hivatkozást."

Ezt az összefüggést érinti ugyan a jelen határozat, ennek ellenére az alkotmányellenes államosítások miatti állami kártalanítási kötelezettség tekintetében egy függő jogi helyzetet tart fenn.

Márpedig az Alkotmánybíróság az idézett határozatokban foglalt megállapításokkal kerül ellentétbe, ha arra az álláspontra helyezkedik, hogy az alkotmányellenes államosítások kárvallottjainak a kártalanítására ma alanyi joga, az államnak pedig ezzel kapcsolatban jogalkotási és azon alapuló kártalanítási kötelezettsége van.

Természetesen egészen más kérdés, hogy az államot a régi rendben elszenvedett anyagi és egyéb sérelmek - gazdaságilag lehető legteljesebb mértékű - orvoslására morális és humánus szempontok mennyiben kötelezik. Ez azonban már nem az Alkotmánybíróság kompetenciájába tartozik.

Budapest, 1991. május 13.

Dr. Lábady Tamás

alkotmánybíró

Dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos véleménye

1. Az Alkotmánybíróság az indítvány tárgyát képező államosítások ellenében ígért, de elmaradt kártalanítások tárgyában az eljárást a megkezdődött kárpótlási törvényalkotásra hivatkozva függesztette fel. Mivel az államosításért járó kártalanítás, illetve a méltányosságból történő "kárpótlás" különböző jogalapok, az Alkotmánybíróság utalt arra, hogy az állam megújíthatja kötelezettségvállalása jogalapját. Ezzel az Alkotmánybíróság a nováció analógiájára hivatkozott, mint ahogy ezt már az államosítás problémájával szorosan összefüggő, a kárpótlási törvény javaslatára vonatkozó 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában is megtette. A nováció fogalmának ilyen használata mögött azonban e rendszerváltás alkotmányosságának egyik fontos problémája rejtve marad. Minthogy a jelen ügyben a nováció ilyen értelmű alkalmazása már az érdemi döntés alapjává vált, szükségesnek tartom annak leszögezését, hogy az állam kötelezettségeinek "megújítása" nem korlátlanul és nem feltétlenül alkotmányos; az állam még rendkívüli történelmi helyzetben sem változtathatja meg tetszése szerint kötelezettségei jogcímét, feltételeit vagy terjedelmét. Ezért az Alkotmánybíróságnak minden egyes esetben tisztáznia kell, hogy a nováció mintájára történő kötelezettségmódosítások milyen feltételekkel alkotmányosak.

2. Az állam egyoldalú kötelezettségmódosítása során megengedhető a szerződés megújítására való hivatkozás. Az ok a problémamegoldás módjának azonos volta, az, hogy az eredeti kötelem megszűnik, s annak tartalmát, a kívánt változtatásokkal, egy új kötelembe "öntik át" (ahogy a novatio római jogi definíciója ezt érzékletesen kifejezi). Minden további analógia a szerződéses nováció és az állam kötelezettségvállalása között azonban félrevezető lenne.

Így különösen nem lehet az államosítási kártalanításokkal kapcsolatos dogmatikai nehézségeket a nováció útján megkerülni. Ebben az ügyben a kártalanítási kötelezettség megszűnése is, de a teljes kártalanítás is levezethető lenne részben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. §-ának lehetséges értelmezései, részben pedig a jelen ügyben felmerülő további, ügydöntő értelmezési kérdések miatt. Ilyen probléma például az, hogy "jogviszony"-e a jogszabályi kötelezettségvállalás a 43. § (2) bekezdése alkalmazásában; fennmarad-e ez a kötelezettség az alapjogszabály megsemmisítése ellenére, éppen, mert még nem teljesítették, azaz mások-e a megsemmisítés következményei mulasztás megállapítása esetén; megnyíltak-e a tulajdonelvonás tényével kártalanítási igények.

Az értelmezésnek alkotmányos eredményre kell vezetnie. Eldöntendő alkotmányossági kérdés például, hogy egyrészt összeegyeztethető-e a jogállamiság elvével, ha tulajdonelvonások kártalanítás nélkül maradnak; másrészt hogy ez az elv megköveteli-e ma a teljes kártalanítással járó terhek vállalását. A nováció alkalmazása e problémát csak látszólag oldja meg, hiszen ugyanezek a kérdések visszatérnének a nováció alkotmányosságának elbírálásánál.

3. A nováció az 1948-1952. közötti államosításokért ígért, de nem teljesített kártalanítások ügyében ezeknek az államosításoknak rendkívüli volta miatt megengedhető.

Ezen államosításokat nem lehet úgy tekinteni, mint a jogállamban megengedetteket és szokásosakat, amelyek esetében a legitimáló "közérdek" pl. egyes iparágak szanálása, bizonyos közszolgáltatások fenntartása, vagy akár a külföldi tőke visszaszorítása lehet. Az 1948-1952 közötti államosítási törvényeket csakis összességükben ítélhetjük meg; így lesz nyilvánvaló a szerepük az akkori rendszerváltásban, s lesz nyilvánvaló alkotmányellenességük amiatt, hogy nem kivételes, hanem átfogó és rendszeres intézkedések voltak, amelyek egy ma alkotmányosan védett tulajdoni forma, a magántulajdon felszámolására irányulnak. Ezért a kártalanítás elmaradása lényegükhöz tartozott: méltányos kártalanítás éppen az államosítások célját hiúsította volna meg. A vizsgált államosítások tehát nem szokványos államosítások voltak, s alkotmányellenességük éppen ebből származik.

A nováció megengedhetősége megítélésénél figyelembe kell venni azt is, hogy a kártalanítás egy újabb rendszerváltásban, az alkotmányosság helyreállítása során merült fel, amikor tehát más kötelezettségeknek is eleget kell tenni, s a rendszerváltásból folyó terhek és előnyök elosztásának is alkotmányosnak kell lennie. Tekintettel kell lenni arra is, hogy a kártalanítás viszonylag önállósult az államosítások alkotmányosságának alapkérdésétől; teljesítése nem tenné alkotmányossá az államosítást, s elmaradása nem érinti az állam tulajdonszerzését. A kártalanítás így mint egy kötelmi viszony még teljesítetlen oldala szerepel. Ez indokolttá teszi az időmúlásnak, s a körülmények változásának figyelembe vételét is.

Nem tekinthető eleve alkotmányellenesnek az, ha az ügyben vizsgált államosítási kártalanítások kapcsán a szokványos államosítások esetére szóló garanciák helyett a tulajdon védelméről és más alkotmányos alapelvek érvényesüléséről - a sajátos körülmények okán - a törvény más módon gondoskodik. A nováció az adott esetben alkalmas és megengedett eszköz arra, hogy a törvényhozó az államosítások akkori, és felülvizsgálatuk mostani rendkívüli voltára és körülményeire tekintettel legyen. Másrészt, mivel az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése jogkövetkezményeinek általános szabályai szerint az ügy rendkívüli voltából folyó szempontokat nem érvényesíthetné, e szempontok megfelelő súlya esetén az e szabályoktól független megoldást elfogadhatja.

4. Maga a megújítás azonban nem sérthet alkotmányos jogot vagy elvet. Ha az azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás garanciája [Alkotmány 13. § (2) bekezdés] a nováció folytán a negyven évvel ezelőtti ígért kártalanításra nem is érvényesül, az akkori államosítások különleges jellege nem zárhatja ki a tulajdonjog védelmét, amelyet a 13. § (1) bekezdése az állam kötelességévé tesz. Hasonlóan érvényesülnie kell a diszkrimináció tilalmának is. A tulajdon védelme és a jogállamiság elve alapján az államnak kötelessége minden egykori államosításból folyó kötelezettségét - akár megújítás révén is -rendezni, úgy hogy eközben az érintettek egyetlen csoportja se kerüljön hátrányba. Az egyes vonatkozó törvények alkotmányosságát csak konkrét vizsgálatuk döntheti el.

Az államosítási kártalanítások ügyében az Alkotmánybíróság csak a nováció elvi megengedhetőségének kérdésében döntött. A mulasztási igények elbírálását azért volt indokolt felfüggeszteni az első novációt tartalmazó, és továbbiakra kötelezettséget vállaló kárpótlási törvény elfogadása után, hogy az Alkotmánybíróság a kártalanítási kötelezettségek megújításának alkotmányosságát az eredeti ügy folyamatban tartásával ellenőrizhesse.

Budapest, 1991. május 13.

Dr. Sólyom László

alkotmánybíró