479/B/1993. AB határozat
a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet 18. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet 18. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A Szolnoki Városi Bíróság az 1989. évi XXXII. törvény 38. §-a alapján - az eljárás felfüggesztése mellett - a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ktvr.) 18. § (3) bekezdésének az alkotmányossági vizsgálatát kérte az előtte folyamatban levő 1.P.20.679/1993. számú eljárásban.
A bírói előterjesztés szerint Jászfényszaru Nagyközség Önkormányzata csapadékvíz elvezetése és felszíni víztároló létesítése érdekében kérelmet nyújtott be a köztársasági megbízott területi hivatalához, amelyben kérte az Sz. D. és házastársa tulajdonában álló ingatlan kisajátítását. A kisajátítási hatóság a kérelmet arra hivatkozással utasította el, hogy a kisajátításnak az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében, valamint a Ktvr. 1. §-ában meghatározott feltételei nem állnak fenn. Mivel a felperes által tervezett csapadékvíz elvezetésére, a közérdekű cél megvalósítására több műszaki megoldás is létezik, köztük olyan is, amely a tulajdonjog sérelme nélkül is megvalósítható, ezért a kért kisajátítás nem felel meg annak az alkotmányi és törvényi követelménynek, mely szerint tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből lehet. Erre tekintettel a kisajátítási kérelmet a Ktvr. 18. § (3) bekezdése alapján elutasította. A köztársasági megbízott határozata ellen az önkormányzat bírósághoz fordult. Az elsőfokú bíróság ítéletében arra az álláspontra helyezkedett, hogy a felperes kisajátítási kérelme közérdekű cél megvalósítására irányul, amelyet az alperes nem vitatott. A felperes a csapadékvíz elvezetésében megnyilvánuló önkormányzati feladatát - anyagi erőforrásai függvényében - csak a perbeli ingatlan kisajátításával képes megvalósítani, ezért a kisajátítás további jogszabályi feltételei - köztük a kivételesség követelménye - is megállapíthatók. Ezért a bíróság a kisajátítási határozatot megsemmisítette, és új eljárás lefolytatását rendelte el. Az ítélet ellen az államigazgatási szerv fellebbezést nyújtott be. A megyei bíróság megállapította, hogy a rendelkezésre álló adatok alapján az ügy érdemében megalapozott és törvényes határozat nem hozható, a tényállás teljes körű és pontos megállapításához további bizonyítási eljárás szükséges. Ezért az elsőfokú bíróság ítéletét hatályon kívül helyezte és a per újabb tárgyalására és új határozat hozatalára utasította az elsőfokú bíróságot.
Az elsőfokú bíróság az elrendelt új eljárás során fordult indítványával az Alkotmánybírósághoz, amelyben a Ktvr. 18. § (3) bekezdéséből "a közérdekű célt a kisajátítani kért ingatlanon indokolt-e megvalósítani" fordulat alkotmányellenességének megállapítását kéri, valamint indítványozza azt is, hogy az Alkotmánybíróság tiltsa meg az előtte folyamatban levő 1.P.20.679/1993. sz. perben történő alkalmazhatóságát.
A Ktvr. 18. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A köztársasági megbízott a kérelem alapján köteles elbírálni, hogy a kisajátítás közérdeket szolgál-e, a közérdekű célt a kisajátítani kélt ingatlanon indokolt-e megvalósítani és fennállnak-e a kisajátítás egyéb feltételei. E feltételek hiányában a kérelmet el kell utasítani." Az indítványozó álláspontja szerint e jogszabályhely azon rendelkezése, amely a köztársasági megbízott hatáskörébe utalja annak vizsgálatát, hogy a közérdekű célt a kisajátítani kért ingatlanon indokolt-e megvalósítani, lehetőséget ad a köztársasági megbízottnak - amely nem az önkormányzat felügyeleti szerve - arra, hogy beavatkozzék a helyi önkormányzatok ügyeibe, s korlátozza "a helyi önkormányzatok Alkotmányban biztosított jogkörét".
Iratában az indítványozó kifejezetten nem jelölte ugyan meg, hogy a kifogásolt rendelkezés az Alkotmány mely szabályát sérti, az indítvány tartalmából megállapítható, hogy az alkotmányossági vizsgálatot az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában foglaltakra kéri lefolytatni. E rendelkezés szerint "a helyi képviselőtestület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okokból vizsgálható felül".
II.
Az indítvány nem megalapozott.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy van-e tartalmi összefüggés az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog és a Ktvr. vitatott rendelkezése között, módot ad-e a vitatott előírás a kisajátítási hatóságnak arra, hogy az önkormányzat Alkotmányban szabályozott döntési autonómiáját korlátozza.
A Ktvr. a kisajátítás azon formáját szabályozza, amikor egyedi közigazgatási eljárás során az állam vagy helyi önkormányzat szerzi meg közérdekű célok megvalósítása érdekében, kisajátítással nem állami tulajdonban álló ingatlan tulajdonjogát. A Ktvr. - azáltal, hogy a helyi önkormányzatok javára, meghatározott közfeladataik megvalósítása érdekében módot ad a kisajátításra - egy olyan jogi lehetőséget biztosít az önkormányzatok számára, amely önkormányzati feladataik megoldásának elősegítését szolgálja.
A kisajátítás a tulajdon közjogi eszközökkel történő elvonása, ezért a tulajdonhoz való jog védelme érdekében szigorú alkotmányos garanciákkal körülbástyázott eljárás, amelynek lehetőségét és feltételeit maga az Alkotmány szabályozza. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy "Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet." Minden kisajátításnak, így a helyi önkormányzatok javára történő kisajátításnak is csak ezen alkotmányos követelményeknek megfelelően van helye. A Ktvr. az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányi követelmények törvényi garanciáinak megteremtésére hivatott, szabályozza a kisajátítás eseteit és módját, a közigazgatási eljárás rendjét, és megállapítja a kártalanítás szabályait. A Ktvr. 4. § (1) bekezdése határozza meg azokat a közérdekű célokat, amelyek fennállása esetén kisajátításnak van helye, ezek között szerepel egy sor olyan cél is, amelynek megvalósítása önkormányzati feladat, ilyen az ügyben szereplő vízgazdálkodási feladat is. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a kisajátítás elrendeléséhez azonban nem elegendő, hogy a tulajdon elvonását törvényben szabályozott közérdekű cél megvalósítása indokolja, az Alkotmány közérdekűség fennállása esetén is csak kivételesen teszi lehetővé a kisajátítást. A kivételesség előírása a kisajátítás lehetőségének további alkotmányos korlátozását jelenti annak érdekében, hogy a tulajdon közhatalmi eszközökkel történő elvonására közérdekből, teljes és feltétlen kártalanítás mellett is csak akkor kerülhessen sor, ha az a közérdekű cél megvalósítása érdekében elkerülhetetlenül szükséges, ha a közérdekű cél más módon, mint a tulajdonjog sérelmével nem valósítható meg. A Ktvr. e tekintetben nem pusztán megismétli az Alkotmány ezen követelményét, hanem tételes rendelkezéseket állapít meg a kivételesség érvényesülésének biztosítékaként. Ezek közé tartozik az a szabály, mely szerint ingatlan tulajdonjogát kisajátítással csak akkor lehet megszerezni, ha az adásvétel útján nem lehetséges, és a kivételesség garanciáját jelenti az indítványozó által vitatott előírás is, amely a kisajátítási hatóság kötelezettségévé teszi annak vizsgálatát, hogy a közérdekű célt a kisajátítani kért ingatlanon indokolt-e megvalósítani.
A kisajátítási eljárás közigazgatási eljárás, amelyben a helyi önkormányzat az ügyfél, a köztársasági megbízott pedig a kisajátítási hatóság pozíciójában áll. A Ktvr. 18. § (3) bekezdésében szabályozott hatáskörében eljárva, a kisajátítási hatóság a kisajátítási kérelem elbírálása során annak vizsgálatára jogosult, hogy az előtte fekvő kisajátítási ügyben fennállnak-e a kisajátítás jogszabályi feltételei, e feltételek hiányában köteles a kérelmet elutasítani. A köztársasági megbízott tehát nem az önkormányzati feladat megvalósítása érdekében a képviselő-testület által hozott döntést vizsgálja felül, hanem arról dönt, hogy az ügyben jogszerűen helye van-e a kisajátítás elrendelésének.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet 18. § (3) bekezdésének "a közérdekű célt a kisajátítani kért ingatlanon indokolt-e megvalósítani" fordulata az Alkotmány 13. § (2) bekezdése által a tulajdonhoz való jog védelmében a kisajátítással szemben támasztott kivételesség követelményének törvényi garanciáját jelenti és nem tekinthető az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogokat korlátozó rendelkezésnek. A vitatott rendelkezés nem ellentétes az Alkotmánynyal, ezért az indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság hatásköre csak az indítvánnyal megtámadott jogszabályhely alkotmányosságának vizsgálatára terjed ki, nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az eljárása alapjául szolgáló konkrét ügyben állást foglaljon. A bíróság feladata megítélni azt, hogy a kisajátítási hatóság a kisajátítási jog rendelkezéseinek megfelelően hozta-e meg döntését.
Budapest, 1993. november 2.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró