3002/2012. (VI. 21.) AB végzés
az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény vizsgálatáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alkotmány-, illetve alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló eljárásban meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 1. § (2) bekezdés b) pontja, 3. § (1) bekezdése, 4. § (2) bekezdése, 41. § (3) bekezdése, valamint 42. § (4) bekezdése alkotmány-, illetve alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, valamint a törvénnyel összefüggésben mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
[1 ] A jövő nemzedékek 2011. december 31 -ig hivatalban volt országgyűlési biztosa 2011. december 27-én az ombudsmani szervezetrendszer átalakításával kapcsolatban indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, melyben az alapvető jogok biztosáról szóló - 2012. január 1-jén hatályba lépő -2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajb.tv.) egyes rendelkezései [1. § (2) bekezdés b) pont, 3. § (1) bekezdés, 4. § (2) bekezdés, 41. § (3) bekezdés, valamint 42. § (4) bekezdés] alkotmányellenességének- illetve 2012. január 1-jét követő elbírálás esetében alaptörvény-ellenességének - megállapítását és megsemmisítését kérte. Indítványozta emellett a törvény közjogi érvénytelenségének megállapítását, valamint mulasztással előidézett a laptörvényei len esség megállapítását is a következők szerint.
[2] Az indítványozó rámutat, hogy az Ajb.tv. hatályba lépésével a "zöld ombudsman" az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettesévé válik, önállósága, feladatköre, szervezeti források fölötti rendelkezési lehetősége megszűnik, a továbbiakban csupán "javaslattételi joggal" rendelkezik. Véleménye szerint ez az egészséges környezethez és a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tekintetében "visszalépést jelent az állam által eddig biztosított védelmi szintből" (Alkotmány 18. § és 70/D. §), és a jogállamiság elvét [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is sérti, mivel az átalakítás a környezeti konfliktusok hatékony megelőzését, megoldását szolgáló lehetőségek és eszközök elvesztését jelenti. Tekintettel arra, hogy az Alkotmányt 2012. január 1-jével felváltó Alaptörvényben [Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)] "nem volt cél a jövő nemzedékek védelmének csökkentése" - hangzik az érvelés -, az Alaptörvény P) cikkének (nemzeti közös örökség védelme), XX. cikkének (legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog) és XXI. cikkének (egészséges környezethez való jog) sérelme miatt az Ajb.tv.-nek nem csupán az alkotmányellenessége, hanem az alaptörvény-ellenessége is megállapítható.
[3] Az indítványozó formai alkotmány-, illetve alaptörvény-ellenességre is hivatkozik: szerinte az Ajb.tv. vonatkozásában a jogalkotó nem tett eleget a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvényben előírt egyeztetési kötelezettségének, s nem küldte meg a törvény tervezetét az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak. Mindez pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, illetve az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelme miatt az Ajb.tv. közjogi érvénytelenségét jelenti.
[4] A szervezet-átalakítás a jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelményét - tehát az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, illetve az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését - sérti azért is, mert annak során nem teljesült a "viszonylagos állandóság és kiszámíthatóság követelménye", az átmenet nem tekinthető zavartalannak: az alapvető jogok biztosa és helyettesei hatáskörének elhatárolása nem egyértelmű, továbbá a helyettesek munkajogi jogállása sem tisztázott (a munkáltatói jogkört a megbízás létrejöttének és megszüntetésének kivételével az alapvető jogok biztosa gyakorolja, holott a biztos és helyetteseinek közjogi státusa ugyanaz).
[5] Az indítványozó az Ajb.tv. 41. § (3) bekezdésével és 42. § (4) bekezdésével kapcsolatban az Alaptörvény 30. cikk (3) bekezdésének - illetve ezzel összefüggésben a T) cikk (3) bekezdésének - a sérelmére is hivatkozik. Úgy vél i, az Alaptörvény egyértelművé teszi, hogy a helyettesek önálló és speciális szakterületért közvetlenül felelős alkotmányos szervek, az Ajb.tv. azonban sem munkajogi, sem szervezetalakítási, sem feladat-ellátási önállóságot nem biztosít számukra. Ezzel összefüggésben az indítványozó mulasztással előidézett a laptörvény-ellenesség megállapítását is kéri: a jogalkotó nem alkotott olyan törvényi szabályokat, amelyek lehetővé tennék az a lapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese számára, hogy az Alaptörvényben foglalt feladatkörét ellássa. A feladatkör el látásához szükséges hatáskörök hiánya korlátozza az egyéneket és a civil szervezeteket alkotmányos jogaik érvényesítésének lehetőségében. Mindez pedig az egészséges környezethez való jog, valamint az Alaptörvény 30. cikk (3) bekezdésének, illetve a B) cikk (1) bekezdésének a sérelmét jelenti.
II.
[6] 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
[7] "2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
[8] "18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
[9] "70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez."
[10] 2. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
[11] "B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
[12] "P) cikk
[13] A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége."
[14] "T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel."
[15] "XX. cikk (1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.
[16] (2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő."
[17] "XXI. cikk (1) Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
[18] "30. cikk (3) Az alapvető jogok biztosát és helyetteseit az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával hat évre választja. A helyettesek a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét látják el. Az alapvető jogok biztosa és helyettesei nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet."
[19] 3. Az Ajb.tv. támadott rendelkezései:
[20] 1. § (2) Az alapvető jogok biztosa tevékenysége során - különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával - megkülönböztetett figyelmet fordít
[21] b) az Alaptörvény P) cikkében meghatározott értékeknek (a továbbiakban: a jövő nemzedékek érdekei), (...)
[22] a védelmére."
[23] "3. § (1) Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese figyelemmel kíséri a jövő nemzedékek érdekeinek érvényesülését, és
[24] a) rendszeresen tájékoztatja az alapvető jogok biztosát a jövő nemzedékek érdekeinek érvényesülésével kapcsolatos tapasztalatairól,
[25] b) felhívja az alapvető jogok biztosának figyelmét a természetes személyek nagyobb csoportját érintő jogsértés veszélyére,
[26] c) az alapvető jogok biztosának hivatalbóli eljárás megindítását javasolhatja,
[27] d) közreműködik az alapvető jogok biztosának vizsgálatában,
[28] e) javasolhatja, hogy az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybírósághoz forduljon."
[29] "4. § (2) Az alapvető jogok biztosának helyettese felett - a megbízatás létrejöttének és megszüntetésének kivételével - a munkáltatói jogokat az alapvető jogok biztosa gyakorolja."
[30] "41. § (3) A Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatát az alapvető jogok biztosa normatív utasításban állapítja meg."
[31] "42. § (4) A Szervezeti és Működési Szabályzatban meg kell határozni azon köztisztviselők létszámkeretét, akik az alapvető jogok biztosa helyettesének irányítása alá tartoznak."
III.
[32] 1. Az Alkotmánybíróság először az alkotmány-, illetve alaptörvény-ellenesség megállapítására vonatkozó kérelmet vizsgálta meg.
[33] Az indítványozó a kérelmét a jövő nemzedékek országgyűlési biztosaként az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 22. §-ában biztosított jogkörében eljárva nyújtotta be az Ajb.tv. elfogadását követően, de még annak hatályba lépése előtt. Az Ajb.tv. azonban teljes egészében hatályon kívül helyezte az Obtv.-t, és - összhangban a szintén 2012. január 1. napjával hatályba lépő Alaptörvénnyel -átalakította az ombudsmani szervezetrendszert: a korábbi négy országgyűlési biztos (általános biztos, jövő nemzedékek országgyűlési biztosa, nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, adatvédelmi biztos) helyett jelenleg egy általános hatáskörű biztos van, az ún. alapvető jogok biztosa, akinek két helyettese látja el a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét. A régi és az új biztosok viszonyát illetően az Ajb.tv. 45. § (1) bekezdése - összhangban az Alaptörvény átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) 15. cikkével - úgy rendelkezik, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa. Ugyanakkor az Alkotmánybírósághoz fordulásra a hatályos szabályok alapján csak az alapvető jogok biztosa jogosult, helyetteseinek csupán javaslattételi joga van ebben a tekintetben [Ajb.tv. 3. § (1) bekezdés e) pont].
[34] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 71. § (1) bekezdése alapján e törvény hatálybalépésével - tehát 2012. január 1-jével - minden olyan folyamatban lévő eljárás megszűnt, amely tartalma szerint jogszabály alkotmányellenességének a 24. § (1) bekezdésében meghatározott utólagos vizsgálatára irányult, és amelyet nem az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontjában meghatározott indítványozó (a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede vagy az alapvető jogok biztosa) terjesztett elő.
[35] Jelen ügyben az indítványozó indítványozói joga az Ajb.tv. hatályba lépésével és az Obtv. hatályon kívül helyezésével 2012. január 1-jén megszűnt, ezzel egyidejűleg azonban jogutódja - az alapvető jogok biztosa - vált az ügy urává, akinek indítva nyo-zási jogosultsága fennáll. Az eljárás tehát a törvény erejénél fogva nem szűnt meg.
[36] Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megítélése szerint az ügyben az érdemi vizsgálatot gátló körülmények állnak fenn a következők szerint.
[37] Utalni kell arra, hogy az Abtv. 73. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő, a 71-72. §-ban nem szabályozott ügyekben az Alkotmánybíróság eljárását akkor kell lefolytatni, ha az ügy az Alaptörvény rendelkezéseivel összefüggésben vizsgálható. Az Abtv. 24. § (2) bekezdése továbbá - konkrétan az utólagos normakontroll eljárással kapcsolatban - azt is kifejezetten előírja, hogy az Alkotmánybíróság jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvényellenessége fennáll.
[38] Az említett rendelkezések együttesen, egymásra tekintettel történő értelmezése nyomán jelen indítvány érdemi vizsgálatára akkor van mód, ha: a) az Ajb.tv.-nek a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa által támadott előírásai az ügy urává vált alapjogi biztos álláspontja szerint alaptörvény-ellenesek, és b) az indítvány határozott, az Abtv. által előírt tartalmi követelményeknek megfelelő kérelmet tartalmaz.
[39] A két feltételt megvizsgálva a következők állapíthatók meg.
[40] a) Az alapvető jogok biztosa az eljárás megszüntetését kérte egyrészt az Abtv. 59. §-a (az Alkotmánybíróság - ügyrendjében meghatározottak szerint - kivételesen a nyilvánvalóan okafogyottá váló ügyek esetén az előtte folyamatban lévő eljárást megszüntetheti), másrészt az Alkotmánybíróság teljes ülésének az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) Tü. határozata 63. § (2) bekezdése e) pontja (okafogyottá válik az indítvány, ha valamilyen okból tárgytalanná vált) alapján. Nyilvánvaló tehát, hogy az ügy urává vált ombudsman nem osztja jogelődjének az alkotmányellenességre vonatkozó álláspontját, illetve, hogy szerinte alaptörvény-ellenesség sem áll fenn a támadott rendelkezésekkel kapcsolatban.
[41] b) Az Abtv. 52. § (1) bekezdése szerint a kérelem akkor határozott, ha - egyebek mellett - egyértelműen megjelöli az Alaptörvény megsértett rendelkezéseit, illetve indokolást tartalmaz arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendel kezesével. Az eljárás érdemi lefolytatásához tehát feltétlenül szükség volna arra, hogy az indítványozó az alaptörvény-ellenességet állítsa és annak indokait is előterjessze.
[42] A 2012. január 1-jét megelőzően az Alkotmánybíróságon megindult, s az Abtv. alapján folytatódó ügyek esetében - figyelemmel az Abtv. 73. § (1) bekezdésére is-mindez jellemzően hiánypótlási eljárást eredményezett: az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozókat, hogy az alkotmányellenességre hivatkozó kérelmeiket egészítsék ki az alaptörvény-ellenességre vonatkozó indokolással.
[43] Jelen ügy sajátossága, hogy a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa által benyújtott eredeti kérelem nem csupán az Alkotmányra, hanem már eleve az Alaptörvényre vonatkozó hivatkozást is tartalmaz, tehát úgy tűnhet, hogy hiánypótlásra nincs szükség. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a hivatkozás nem megfelelő, mert nem pótolja az alapvető jogok biztosának az Alaptörvénnyel kapcsolatos indítványát. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa ugyanis 2011. december 27-én még az Obtv. 22. §-a alapján fordult az Alkotmánybírósághoz, s ezen előírás szerint csak alkotmányellenesség megállapítását kérhette (Obtv. 22. § aj pont). Az Alkotmányt felváltó Alaptörvény 2012. január 1-jén lépett hatályba, tehát alaptörvény-ellenesség megállapítását is csak ezt követően lehetett kezdeményezni. Az Ajb.tv. szerint ugyanakkor az Alkotmánybírósághoz 2012. január 1-jét követően kizárólag az alapvető jogok biztosa fordulhat, a helyetteseit ez a jog nem illeti meg. Mindezek alapján tehát megállapítható, hogy az alaptörvény-ellenességre vonatkozó kérelem benyújtására a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának nem volt hatásköre. Ebből pedig az következik, hogy az indítvány érdemi elbírálására kizárólag akkor lenne mód, ha az alapvető jogok biztosa az Ajb.tv. 2. § (3) bekezdésében írt hatáskörével élve fenntartotta volna az alaptörvény-ellenességet is állító indítványt, s kérte volna az Ajb.tv. érintett előírásainak megsemmisítését. Ennek azonban éppen az ellenkezője történt, az alapvető jogok biztosa az eljárás megszüntetését kérte [a kérelem visszavonására az Abtv. 53. § (6) bekezdése értelmében nem volt lehetősége].
[44] Összefoglalásul megállapítható, hogy az indítvány nem felel meg a törvényi feltételeknek: az indítványozó jogutódja nem tartotta fenn a kérelmet, és nem kérte alaptörvény-ellenesség megállapítását, az eredeti indítványozónak az alaptörvény-ellenességgel kapcsolatos érvei pedig a vizsgálat során nem vehetők figyelembe, mivel azokat hatáskör hiányában terjesztette elő.
[45] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ajb.tv. egyes rendelkezései alkotmány-, illetve alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt az Abtv. 64. § d) pontja alapján - az indítvány nem felel meg a törvényi feltételeknek - a rendelkező részben foglaltak szerint visszautasította.
[46] 2. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az Ajb.tv.-vel összefüggésben mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapítását is kérte. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ombudsmannak az Obtv. 22. §-a alapján ilyen kérelem előterjesztésére 2011. december 27-én nem volt hatásköre. Az Obtv. idézett paragrafusának d) pontja szerint ugyanis az országgyűlési biztosok mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését kérhették az Alkotmánybíróságtól. Mivel a kérelem 2012. január 1-je után a mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapítására irányult, az Abtv. 73. § (1) bekezdésének a folytatódó ügyekre vonatkozó rendelkezései ebben a vonatkozásban nem alkalmazhatók. [47] Az Abtv. 64. § b) pontja alapján ezért az Alkotmánybíróság - az indítvanyozási jogosultság hiánya miatt - a mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló kérelmet is visszautasította.
Budapest, 2012. április 2.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 11/1475/2012.