655/B/1995. AB határozat
az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény mellékletének 131., 132., 133., 134. és 138. pontjai alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény mellékletének 131., 132., 133., 134. és 138. pontjai alkotmányellenességének megállapítására, és azok megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ttv.) mellékletében felsorolt államtitokköri-jegyzék egyes pontjainak alkotmányossági vizsgálatát kérte. Álláspontja szerint a Pénzügyminisztérium tevékenységi körébe tartozó, és államtitokká minősített gazdasági vonatkozású adatok, elképzelések, háttérszámítások és javaslatok a külön törvényekben - így a Munka Törvénykönyvében és a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvényben - szabályozott érdekegyeztetés alapját képezik. Ezek az adatok az államtitokká minősítés folytán nem jutnak el az érdekegyeztetésben részt vevő szakszervezetekhez és egyéb szervezetekhez, így álláspontja szerint az érdekegyeztetés szervezeteinek tevékenysége gyakorlatilag megbénulhat. Az adatok ismerete ugyanis az előzetes érdekegyeztetéshez, az érdekképviseleti együttműködéshez elengedhetetlenül szükséges.
Hivatkozott az indítványozó arra is, hogy az érdekegyeztetésben résztvevő szervezetek törvényi rendelkezések alapján lennének jogosultak a vonatkozó adatok megismerésére, ez viszont a szakszervezeti testületi döntések jellegéből következően szükségszerűen az adatok nyilvánosságra hozatalával járna, amely nyilvánosságra hozatal a támadott törvény rendelkezéseibe ütközik.
A támadott államtitokkörök így ellentétben állnak és Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) 21. § (1) bekezdésében meghatározott követelménnyel, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 4. §-ában foglalt, az érdekegyeztetésre vonatkozó előírásokkal és ellentétesek az Alkotmány 70/C. §-ában foglaltakkal, azaz az érdekvédelmi szervezetek alakításának és ezek törvényi előírás szerinti működtetésének alkotmányos jogával.
Erre figyelemmel kérte az indítványozó annak megállapítását, hogy a vonatkozó adatok államtitokká minősítése alkotmányellenes és kérte a kifogásolt minősítést tartalmazó rendelkezés megsemmisítését.
2. A Ttv. államtitokköri jegyzéket tartalmazó mellékletének az indítvány által támadott rendelkezései az alábbi adatokat minősítik államtitokká:
131. A tervezett hatósági árváltozásokkal, adókkal, illetékekkel, vámtétel változásokkal, a költségvetéssel és a költségvetési beszámolóval kapcsolatos elképzelések, javaslatok, előterjesztések.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 10 év.
132. A Kormány gazdaságpolitikai stratégiájára vonatkozó javaslatok, tervezetek, háttérszámítások.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 10 év.
133. Az állami forgóalap likviditási helyzetére vonatkozó adatok. Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 10 év.
134. A szelektív ellenőrzés stratégiájával kapcsolatos információk és dokumentációk.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 5 év.
138. Az államháztartás távadat-feldolgozó rendszereinek igénybevételét biztosító jogosultsági rendszer, az ellenőrzési, naplózási funkciók szervezése, illetőleg dokumentációja.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 50 év.
3. Az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon.
II.
Az indítványt az Alkotmánybíróság megalapozatlannak találta.
1. Az indítvány elbírálása során az Alkotmánybíróságnak arra kellett választ adnia, hogy egyrészt a Ttv. államtitokköri jegyzékének támadott pontjai alkotmányosan értékelhető összefüggésben állnak-e a szakszervezeti érdekegyeztetés törvényben szabályozott előírásaival, másrészt pedig, hogy az érdekegyeztetés intézménye összefüggésbe hozható-e az érdekvédelmi szervezet alakítására vonatkozó alkotmányos alapjoggal.
Az érdekegyeztetésre vonatkozóan az Mt. kifejezett rendelkezést nem tartalmaz, a 21. § (1) bekezdése mindössze annyit ír elő, hogy az állami szervek és a munkáltatók kötelesek a szakszervezetekkel együttműködni, ennek keretében érdekképviseleti tevékenységüket az ehhez szükséges információk biztosításával elősegíteni, valamint észrevételeikre, javaslataikra vonatkozó álláspontjukat és ennek indokait velük közölni.
A Kjt. 4. § (1) bekezdése szerint a munkaügyi kapcsolatokat és a közalkalmazotti jogviszonyt érintő országos jelentőségű kérdésekben a Kormány az országos önkormányzati érdekszövetségek bevonásával a Költségvetési Intézmények Érdekegyeztető Tanácsában az érintett országos szakszervezetekkel ... egyeztet. Ez a törvényi rendelkezés tehát az egyeztetés területét a közalkalmazotti jogviszonyt érintő országos jelentőségű kérdések körében határozza meg.
Az államtitokköri jegyzéknek az indítvány által támadott adatai kifejezetten államháztartási és pénzügyi jellegű információkat tartalmaznak. A tervezett hatósági árváltozásokkal, adókkal, illetékekkel, a költségvetési beszámolóval kapcsolatos elképzelések, a gazdaságpolitika stratégiájára vonatkozó javaslatok, tervezetek, az állami forgóalap likviditási helyzetére vonatkozó adatok stb. kifejezetten olyan, előkészítő jellegű információk, amelyek megvitatása és felhasználása a gazdaságpolitikai javaslatok, vagy döntések megalapozását szolgálja, és természetüknél, jellegüknél fogva nem tartoznak az érdekegyeztetés kérdéskörébe. Még kevésbé lehet az érdekegyeztetés tárgykörébe sorolni a titokköri jegyzéknek azokat a pontjait, amelyek a szelektív (pénzügyi) ellenőrzés stratégiájával kapcsolatos információk és dokumentációk, vagy az államháztartás távadat-feldolgozó rendszereinek igénybevételét biztosító jogosultsági rendszerrel kapcsolatos kérdéseket minősítik az államtitok körébe tartozónak.
Tekintettel tehát arra, hogy a titokköri jegyzék támadott pontjai javaslatokra, tervezetekre, háttérszámításokra és dokumentációkra, ezek keretében értelmezésre szoruló adatokra vonatkoznak, semmiképp sem vonhatók a közalkalmazotti jogviszonyt érintő országos jelentőségű kérdések körébe, vagyis nem esnek az érdekegyeztetés törvényben szabályozott tárgya alá.
Az Alkotmánybíróság a törvényi rendelkezések közötti kollíziót illetően a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában (ABH 1991, 175-177.) elvi éllel mutatott rá arra, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendelkezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet. A különböző törvényi rendelkezések esetleges kollíziója tehát magában véve még nem elegendő feltétele az alkotmányellenesség megállapításának.
Minderre figyelemmel a Ttv., továbbá az Mt. illetőleg a Kjt. között fennálló valóságos ellentmondás sem vezethetne önmagában az alkotmányellenesség megállapításához. Erre, továbbá arra figyelemmel, hogy az Alkotmánybíróság az indítványban hivatkozott törvényi rendelkezések között valóságos ellentét fennállását sem látta megállapíthatónak, a törvényi kollíziókra alapozott megalapozatlan indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság vizsgálta az indítványt a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos joggal összefüggésben is [Alkotmány 61. § (1) bekezdése]. Az államtitokká minősítés a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos joggal való összevetésében, az információszabadságnak egy demokratikus társadalomban szükséges korlátjaként válik alkotmányosan értelmezhetővé. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatot megismerje, illetőleg terjessze. A közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog - amint ezt az Alkotmánybíróság a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában (ABH 1994, 175, 191-193.) kifejtette -, mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga, nem korlátozhatatlan alapjog. Az Alkotmánybíróság e határozatában utalt arra, hogy az Európa Tanács tagállamaiban az aktanyilvánosság követelménye nem vonatkozik az ún. munkadokumentumokra. A belső használatra szánt munkaanyagok, tervezetek, javaslatok, általában a döntés-előkészítés körében alkotott iratok rendszerint mentesek a nyilvánosság alól. Garanciális intézménye az állami munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a döntés-előkészítés szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyjék. Ezért az aktanyilvánosság ezekre a dokumentumokra nem vonatkozik. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a támadott államtitokkörök kifejezetten olyan államháztartási és pénzügyi jellegű információkat tartalmaznak, amelyek a döntések előkészítése körébe tartoznak, annak megalapozását szolgálják, így ezek az adatok nem minősülnek olyan közérdekű adatoknak, amelyekre a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos alapjog vonatkozik. A kifogásolt államtitok-körök katalógusa tehát nem ellentétes az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglaltakkal, így az indítvány ebben az összefüggésben is megalapozatlan.
3. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott 70/C. § (1) bekezdése a gazdasági és társadalmi érdekvédelem céljára irányuló szervezetek szabad alakításának jogát tartalmazza. A gazdasági és társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek működésének feltételeiről, feladatairól és formáiról az Alkotmány e rendelkezése kifejezett szabályt nem tartalmaz, így az érdekegyeztetés működésének pontosan meghatározott alkotmányossági kritériumai nincsenek. Nem állapítható meg értékelhető és egyenes összefüggés az Alkotmány 4. §-a és a támadott törvényi rendelkezések között sem. Eszerint a szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit. A kifogásolt államtitok-körök a megfelelő érdekvédelmet és érdekképviseletet nem akadályozzák vagy korlátozzák, mert az államtitokköri-jegyzék és az érdekegyeztetés törvényben előírt feladatai közötti összefüggés - az érdekegyeztetés működését befolyásoló módon - nem állapítható meg. Nem megalapozott tehát az indítványozó állítása abban a tekintetben sem, hogy a vonatkozó adatok, javaslatok, tervezetek és más dokumentumok államtitokká minősítése következtében gyakorlatilag lehetetlenné válna az érdekegyeztető forumok működése.
4. A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság nem talált alkotmányosan értékelhető összefüggést a Ttv. mellékletében meghatározott titokköri-jegyzék és a szakszervezeti érdekegyeztetési mechanizmus működése között, ezért nem látta megállapíthatónak a titokköri-jegyzék támadott pontjai által az érdekképviseletre vonatkozó alkotmányi rendelkezések sérelmét, így a megalapozatlan indítványt elutasította.
Budapest, 1997. március 18.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró