11/2013. (V. 9.) AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról - bírói kezdeményezés alapján -az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvénnyel kapcsolatban
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését sértő,mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy a törvényhozó az erdőről,az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény hatálybalépésekor nem alkotott átmeneti rendelkezéseket, és ennek következtében az állami tulajdonban álló erdőingatlanokra bejegyzett vagyoni értékű jogok jogosultjai az ingatlanok forgalomképtelenné nyilvánítása következtében megfelelő biztosíték nélkül maradtak.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási kötelezettségének 2013. szeptember 30-igtegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a Gyulai Törvényszék 5.G.40.037/2011. számú ügyében előterjesztett, az erdőről,az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény 8. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] Az alapügyben eljárt bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-ára alapított bírói kezdeményezést terjesztett az Alkotmánybíróság elé,melyben az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Erdőtv.) 8. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Emellett indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki, hogy e jogszabályi rendelkezés a Gyulai Törvényszék előtt 5.G.40.037/2011. számon folyamatban levő ügyben nem alkalmazható.
[2] Az alapügyben a Magyar Állam alperest a megyei bíróság, az ítélőtábla és végül a Legfelsőbb Bíróság - jogerősítéletben - annak tűrésére kötelezte, hogy a felperes az általa 1996-ban, azaz az Erdőtv. hatálybalépését mintegy13 évvel megelőzően faktorált kölcsönszerződésből eredő tőke- és kamat- valamint költség-követelését(ami mintegy 517 millió Ft volt) a Magyar Állam tulajdonát képező, a bíróság ítéletében pontosan megjelölt ingatlanokból bírósági végrehajtás útján kielégíthesse. A végrehajtási eljárás megindult, a végrehajtó az ingatlanok becsértékét megállapította és a végrehajtási jogok az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzésre kerültek. Közvetlenül a végrehajtási eljárás megindulását követően - 2009. július 10. napján - hatályba lépett az Erdőtv., melynek 8. §-a kimondta, hogy "a védelmi és közjóléti elsődleges rendeltetésű, az állam kizárólagos tulajdonában álló erdő a kincstári vagyon részét képezi és forgalomképtelen". Erre tekintettel az eljáró bírósági végrehajtó megkereste a Pest Megyei Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal Erdészeti Igazgatóságát, amely azt a tájékoztatást adta, hogy a végrehajtási eljárásban lefoglalt ingatlanok közül mintegy ötven ingatlan minősülhet ilyen, a fentiek szerint forgalomképtelen erdőnek. A végrehajtási árverezést a végrehajtó ezt követően a többi ingatlanra folytatta le, a befolyt vételárral a végrehajtást kérőnek elszámolt, azonban a többi erdőterület árverezését megtagadta, tekintettel arra, hogy azok az Erdőtv. 8. §-a alapján forgalomképtelen, illetve korlátozottan forgalomképes ingatlannak minősülnek. A végrehajtást kérő igénye így csak részben került kielégítésre.
[3] Emiatt az indítványozó az ingatlanok forgalomképességének megállapítása iránt pert indított, és ebben az eljárásban fordult a bíró az Alkotmánybírósághoz, melyben az Erdőtv. 8. §-a megsemmisítését indítványozta. Előadta, hogy a jogbiztonság [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] követelményéből az következik, hogy a felperes jogosan bízhat abban, hogy érvényes jelzálogszerződése alapján a dologi kötelezett a jelzáloggal terhelt ingatlannal a tartozásért szerződésszerűen helytáll. Emellett az indítványozó bíró a beadványában az Alaptörvény T) cikk(3) bekezdésének (jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel), valamint a tulajdonhoz való jogot biztosító XIII. cikkének a sérelmét is megjelölte. Indokolásában arra hivatkozott, hogy a jogalkotó a támadott jogszabállyal forgalomképtelenné (illetve korlátozottan forgalomképessé) nyilvánította az érintett ingatlanokat, melyeknek a végrehajtási értékesítése ezáltal lehetetlenné válik. Ezzel ugyan a zálogjog nem szűnik meg - érvel a bíró -,azonban annak tartalma kiüresedik, "a jogosult számára annullálódik". Az indítványában a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára is hivatkozott. Álláspontja szerint az ingatlan jogi minősítésének megváltozásával az Erdőtv. a szerződés olyan lényeges tartalmát módosítja, ami a felperes számára lehetetlenné teszi a szerződésből eredőjog érvényesítését, ami által a jog elvonása ténylegesen bekövetkezik. A jelen perben - hivatkozik a bíró - éppen ez történt, hiszen a zálogszerződés megkötésére az Erdőtv. hatálybalépését megelőzően került sor. A jogállamiság követelményébe ütközőnek véli továbbá azt is, hogy az államnak a közhatalmi és tulajdonosi jogosítványai összemosódnak, hiszen a szerződéses kötelezettséget kiüresítő jogalkotó és a szerződéses kötelezettségtől a törvényhozás eredményeként szabaduló dologi kötelezett személye azonos. Végül a hatalommegosztás alkotmányos elvének sérelmét látja abban, hogy a jogalkotó szerződéses viszonyokba avatkozott be, amivel bírósági ítéleteket "írt felül".
[4] Mindezekre tekintettel a támadott törvényi rendelkezés megsemmisítését indítványozta.
II.
[5] 1. Az Alaptörvény bírói kezdeményezéssel érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel."
"XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes,feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
[6] 2. Az Erdőtv.-nek a per megindulásakor hatályos rendelkezései:
"8. § (1) A védelmi és közjóléti elsődleges rendeltetésű, az állam kizárólagos tulajdonában álló erdő a kincstári vagyon részét képezi és forgalomképtelen.
(2) A gazdasági elsődleges rendeltetésű természetes erdő, természetszerű erdő és származék erdő természetességi állapotú, az állam kizárólagos tulajdonában álló, 5 hektárnál nagyobb, természetben összefüggő erdő a kincstári vagyon részét képezi és forgalomképtelen.
(3) Az (1) és (2) bekezdés hatálya alá nem tartozó, az állam kizárólagos tulajdonában álló erdő és erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterület a kincstári vagyon részét képezi és korlátozottan forgalomképes."
[7] 3. Az Erdőtv. támadott és érintett, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
"8. § (1) A nemzeti vagyonról szóló törvényben nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonként meghatározott
a) védelmi és közjóléti elsődleges rendeltetésű, az állam tulajdonában álló erdő, valamint
b) a gazdasági elsődleges rendeltetésű, természetes erdő, természetszerű erdő és származék erdő természetességi állapotú, az állam tulajdonában álló, 5 hektárnál nagyobb, természetben összefüggő erdő
a kincstári vagyon részét képezi.
(2)
(3) Az (1) bekezdés hatálya alá nem tartozó, az állam 100%-os tulajdonában álló erdő és erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterület a kincstári vagyon részét képezi és korlátozottan forgalomképes.
(4) Az állam 100%-os tulajdonában álló, gazdasági elsődleges rendeltetésű,
a) 5 hektárnál nem nagyobb, természetben összefüggő, természetes erdő, természetszerű erdő és származék erdőtermészetességi állapotú erdő,
b) 5 hektárnál nagyobb, természetben összefüggő, átmeneti erdő, kultúrerdő és faültetvény természetességi állapotú erdő,
állami tulajdonból történő kikerülésére kizárólag azonos vagy magasabb természetességi állapotú erdővel történő birtokösszevonási célú önkéntes földcsere vagy csere útján, az optimális állami birtokszerkezet kialakítása céljából kerülhet sor.
(5) Az állam 100%-os tulajdonában álló,
a) gazdasági elsődleges rendeltetésű, 5 hektárnál nem nagyobb, természetben összefüggő, átmeneti erdő, kultúrerdő és faültetvény természetességi állapotú erdő,
b) erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterület,
állami tulajdonból történő kikerülésére optimális állami birtokszerkezet kialakítása céljából, elsődlegesen birtokösszevonási célú önkéntes földcsere, vagy csere útján, ezek sikertelensége esetén vagyonátruházással kerülhet sor. Az erdő, erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterület ellenértékét erdőtulajdonjogának megszerzésére kell fordítani.
(6) A (4)-(5) bekezdés szerinti földcseréhez, valamint vagyonátruházáshoz az erdő védelmi rendeltetése szerint feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter egyetértése szükséges.
(7) Az állam 100%-os tulajdonában álló erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterület állami tulajdonból csak abban az esetben kerülhet ki, ha nem szomszédos az állam 100%-os tulajdonában álló erdővel.
(8) Az optimális állami birtokszerkezet kialakítása során végrehajtott birtokösszevonási célú önkéntes földcsere továbbá csere esetén a védelmi és közjóléti elsődleges rendeltetésű erdők állami tulajdonba kerülését előnyben kell részesíteni."
"113. § (2) E törvény rendelkezéseit a hatálybalépését követően megindult közigazgatási eljárásokban kell alkalmazni."
[8] 4. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény érintett rendelkezése:
"6. § (1) Az állam vagy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló nemzeti vagyon - a (2) és (3) bekezdésben és a 14. § (1) bekezdésében foglalt kivétellel - nem idegeníthető el, vagyonkezelői jog,jogszabályon alapuló, továbbá az ingatlanra közérdekből külön jogszabályban feljogosított szervek javára alapított használati jog, vezetékjog, vagy ugyanezen okokból alapított szolgalom, továbbá a helyi önkormányzat javára alapított vezetékjog kivételével nem terhelhető meg, biztosítékul nem adható, azon osztott tulajdon nem létesíthető. Ezen tilalom az állam vagy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló nemzeti vagyonba tartozó javak teljes terjedelme tekintetében fennáll.
[...]
(4) A 2. mellékletben megjelölt nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon e törvényerejénél fogva, a (7) bekezdésben, valamint a 14. § (1) bekezdésében foglalt kivétellel, elidegenítési és- vagyonkezelői jog, jogszabályon alapuló, továbbá az ingatlanra közérdekből külön jogszabályban feljogosított szervek javára alapított használati jog, vezetékjog, vagy ugyanezen okokból alapított szolgalom, továbbá a helyi önkormányzat javára alapított vezetékjog kivételével - terhelési tilalom alatt áll, biztosítékul nem adható, azon osztott tulajdon nem létesíthető."
III.
[9] A bírói kezdeményezés részben megalapozott.
[10] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt a támadott jogszabályi rendelkezés pontos tartalmát, valamint bevezetésének indokát vizsgálta meg.
[11] 1.1. Az Erdőtv. preambuluma értelmében "[a]z erdő fenntartása, gyarapítása és védelme az egész társadalom érdeke, az erdő fenntartója által biztosított közérdekű szolgáltatásai minden embert megilletnek, ezért az erdővel csak a közérdekkel összhangban szabályozott módon lehet gazdálkodni." A törvényjavaslathoz fűzött indokolás szerint "[a]z állami tulajdonban álló erdők esetén a közérdek fokozottabb érvényesítése indokolt. Minden szempontból törekedni kell az állami erdővagyon megőrzésére és bővítésére"
[12] Az Erdőtv. alapján az erdők két nagy csoportja különíthető el: az egyik az állami erdő (Erdőtv. 8-10. §), a másik a szabad rendelkezésű erdő (Erdőtv. 11. §). A bírói kezdeményezés által támadott jogszabályi rendelkezés (8. §) az állami erdőkre vonatkozik, ezért a jelen alkotmányossági vizsgálat is csak az állami erdőkre irányul, a vizsgálatnak a szabad rendelkezésű erdők nem tárgyai.
[13] Az erdőingatlanok forgalomképtelenségét, illetve korlátozott forgalomképességét korábban az Erdőtv. expressis verbis kimondta. Később, a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvt.) hatálybalépésével e szabály az Erdőtv.-ből kikerült és a forgalmi korlátozás szabályát immár az Nvt. tartalmazza. Az Nvt. 2. számú mellékletének II. pontja nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősíti az állami erdőterületek egy részét [a 100%-ban az állam tulajdonában álló a) védelmi és közjóléti elsődleges rendeltetésű erdő, valamint b) a gazdasági elsődleges rendeltetésű természetes erdő, természetszerű erdő és származék erdő természetességi állapotú 5 hektárnál nagyobb, természetben összefüggő erdő.] Ezek a vagyonelemek az Erdőtv. 8. § (1) bekezdése alapján a kincstári vagyon részét képezik.
[14] Az Nvt. 6. § (4) bekezdése értelmében a 2. mellékletben megjelölt nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon e törvény erejénél fogva elidegenítési és - vagyonkezelői jog, jogszabályon alapuló,továbbá az ingatlanra közérdekből külön jogszabályban feljogosított szervek javára alapított használati jog,vezetékjog, vagy ugyanezen okokból alapított szolgalom, továbbá a helyi önkormányzat javára alapított vezetékjog kivételével - terhelési tilalom alatt áll, biztosítékul nem adható, azon osztott tulajdon nem létesíthető.
[15] Az állami erdőterületek másik része - az Erdőtv. 8. § (3) bekezdése értelmében az (1) bekezdés hatálya alá nem tartozó, az állam 100%-os tulajdonában álló erdő és erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterület - szintén a kincstári vagyon részét képezi, azonban az csak korlátozottan forgalomképesnek minősül.
[16] A jelen ügyben érintett állami erdőkre az Erdőtv. 8. § (1) bekezdése vonatkozik.
[17] 1.2. Az Alkotmánybíróság a vizsgálata során áttekintette az Nvt. 17. § (1) bekezdését is, mely szerint az Nvt. hatályba lépését megelőzően jogszerűen és jóhiszeműen szerzett jogokat és kötelezettségeket e törvényrendelkezései nem érintik. E szabály azonban jelen alapügyben a rendes bíróság által azért nem volt alkalmazható,mert az alkotmányossági problémát az Nvt. hatálybalépését megelőzően született Erdőtv. okozta, ugyanis e szabály 2009. július 10. napján lépett hatályba és nem tartalmazott az ezt megelőzően jogszerűen és jóhiszeműen szerzett jogokra és kötelezettségekre vonatkozó rendelkezéseket. Azaz a végrehajtási eljárás megindulásakor ilyen védelem a jogosultakat nem illette meg.
[18] 1.3. Az Alkotmánybíróság emellett megvizsgálta az Erdőtv. 113. § (2) bekezdését is - miszerint az Erdőtv. rendelkezéseit a hatálybalépését követően megindult közigazgatási eljárásokban kell alkalmazni - abban a tekintetben, hogy az jelen ügyben érvényesülő szabálynak tekinthető-e.
[19] E rendelkezés indoka, hogy a hatálybalépést megelőzően indult közigazgatási eljárásokban az új törvényrendelkezései ne kerüljenek alkalmazásra. Ugyanakkor e jogszabályhelyből nem vonható le olyan következtetés,hogy maga a törvény kizárólag közigazgatási eljárásokban volna alkalmazandó és más - pl. polgári - eljárásokban nem. Tekintettel arra, hogy jelen ügyben egy polgári peres eljárás eredményeképpen született jogerős ítélet bírósági végrehajtásáról van szó, az Erdőtv. 113. § (2) bekezdése nem alkalmazandó.
[20] 2. Az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló bírósági alapügy felperese többszörös engedményezést követően szerezte meg az egyik kereskedelmi banknak egy állami gazdasággal szemben fennálló követelését, melyet a Magyar Állam tulajdonában, de az állami gazdaság kezelésében álló ingatlanokra bejegyzett jelzálogjogok biztosítottak. A jelzálogjog bejegyeztetésére, azaz az ingatlanok kezelő általi megterhelésére az állami gazdaságnak a földről szóló 1987. évi I. törvény 13. § (4) bekezdése biztosított lehetőséget, sőt e törvény 1990-es módosítása(1990. évi XLI. törvény) megengedte azt is, hogy a bankhitel fedezetéül szolgáló ingatlanokat a vagyon ellenőrzőbizottság jóváhagyása nélkül meg lehessen terhelni.
[21] Ezt követően 1992-ben az Állami Vagyonügynökség (a továbbiakban: ÁVÜ) - a föld tulajdonosának (a Magyar Államnak) a képviselőjeként eljárva - az állami gazdaságok átalakulását megelőzően arról döntött, hogy a perbeli állami gazdaság kezelésében levő termőföldeket elvonja, és azokkal a továbbiakban az ÁVÜ rendelkezik. Emiatt az állami gazdaság ellen - fizetésképtelensége okán - felszámolási eljárás indult, melynek folyamatban léte alatt az állami gazdaság pert indított az ÁVÜ jogutódja, az ÁPV Rt. ellen a termőföldek elvonása miatt okozott vagyonvesztésre hivatkozással, melyet részben megnyert.
[22] Az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló bírósági eljárást megelőző ügyben - melynek tárgya a zálogjogi igényérvényesítése volt - a felperes pernyertes lett, és a bíróság annak tűrésére kötelezte a Magyar Állam alperest, hogy a kölcsönszerződések alapján fennálló követeléseket a felperes a jelzálogjoggal terhelt ingatlanokból kielégíthesse.
[23] A végrehajtási eljárás során azonban az erdők árverésére nem került sor, mivel az időközben hatályba lépett Erdőtv. forgalomképtelenné nyilvánította azokat. Emiatt a végrehajtási eljárás csak részben (az erdőnek nem minősülő ingatlanok esetében) vezetett eredményre.
[24] 3. A bírói kezdeményezésben is hivatkozott tényként kell leszögezni azt, hogy az Erdőtv. 8. §-ának hatálybalépésével a folyamatban levő végrehajtási ügy végrehajtást kérője - a bíróság jogerős ítéleti rendelkezése és az ingatlanokon fennálló, az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jelzálogjoga ellenére - az ítélet tárgyainak időközbeni forgalomképtelenné válása miatt nem juthat hozzá a követeléséhez (illetve annak egy részéhez). A végrehajtást kérőnek - aki kölcsönszerződésekből eredő, jelzálogjoggal biztosított követeléseket faktorált 1996-ban (azaz az Erdőtv. hatálybalépését mintegy 13 évvel megelőzően) - az ítéletben pontosan meghatározott - a Magyar Állam tulajdonában álló - ingatlanokon állt fenn a jelzálogjoga, ezért kielégítést ezen ingatlanok árveréséből befolyt vételárból kereshetett volna. Az eljárás tárgyát képező ügyben nem a Magyar Állam, hanem egy állami gazdaság volt a kötelmi adós, a végrehajtást kérő (mint a faktorált követelés jogosultja) a Magyar Állammal mint dologi adóssal szemben a faktorált követelés megtérülését biztosító - jelzálogjoggal terhelt - ingatlanok árverési értékesítését kérhette.
[25] E tekintetben tehát a jogbiztonság vélt sérelme nem abból adódik, hogy a jogalkotó az erdővagyon egy részét forgalomképtelenné nyilvánította, hanem abból, hogy a jogszabály (az Erdőtv.) a zálogjog alapítása és a végrehajtási eljárás befejeződése közötti időben úgy módosult, hogy az megakadályozza a végrehajtást kérőt abban, hogy a jelzálogjoggal biztosított követeléséhez árverés útján hozzájusson.
[26] A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) értelmében a zálogjog - mint szerződést biztosító mellékkötelezettség - vagyoni értékű jog, mely a zálogtárgyból kielégítési elsőbbséget biztosít a jogosultrészére arra az esetre, ha a kötelezett nem teljesít. A zálogjog érvényesítése, vagyis a zálogtárgyból való kielégítés főszabály szerint bírósági határozat alapján, bírósági végrehajtás útján történik.
[27] A támadott jogszabályi rendelkezés az indítványozó bíró állítása szerint az erdőterületek forgalomképtelenné nyilvánításával nem a végrehajtási jogot vonta el, hanem az ingatlanokon fennálló jelzálogjogot mint vagyoni értékű jogot - annak tényleges elvonása nélkül - kiüresítette, elértéktelenítette. A végrehajtást kérő felperes - érvel a bíró - ugyanis kellő alappal számíthatott arra, hogy a Magyar Állam mint dologi kötelezett, a jelzáloggal terheltdolog tulajdonosaként a szerződés, illetve a jogerős bírósági ítélet szerinti időben helyt fog állni.
[28] Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett megvizsgálnia, hogy az Alaptörvénynek az indítványozó által felhívott rendelkezéseivel összeegyeztethető-e a fenti szabályozás következtében kialakult helyzet, azaz a jogalkotó a forgalomképtelenség kimondásával az Alaptörvénynek megfelelően járt-e el, vagy emellett szükséges lett volna megalkotni azokat az átmeneti rendelkezéseket is, melyek a jelzálogjogok jogosultjainak egyidejűleg megfelelő másbiztosítékot nyújtanak.
[29] 4. Az alkotmányossági probléma jelen ügyben tehát az, hogy a Magyar Állam egyik minőségében, mint jogalkotó,a forgalomképtelenség megállapításával elértéktelenítette a - másik minőségében - a saját tulajdonán fennálló,más személy javára szóló vagyoni értékű jogot anélkül, hogy annak megfelelő ellentételezéséről - akár átmeneti rendelkezések keretében - gondoskodott volna. Más megközelítésben: következik-e az Alaptörvényből a vagyoni értékű jogok ilyen módon történő kiüresítése esetén a jogosultaknak nyújtandó kártalanítás, más ellentételezés,illetve megfelelő biztosíték?
[30] A stabilitás alkotmányos követelményét veszélyeztető tényező lehet ugyanis az, ha a jogalkotásban az átmeneti időre megállapított szabályozás nem megfelelő. Az átmeneti szabályok megalkotása során követelmény, hogy az új szabályozásra történő átállás előreláthatóan, kiszámíthatóan történjék. Ezt kívánja meg a jogállamiság lényegi elemét adó jogbiztonság szempontja is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy egy adott jogszabály mikor lép hatályba, tartalmaz-e átmeneti szabályokat, jogalkotói döntés kérdése, amely azon túl, hogy alapvetően jogalkotói célokat vesz figyelembe, számos egyéb tényezőtől is függ. (Az adott jogszabály tartalmától, alanyi és tárgyi összefüggéseitől, anyagi és eljárási kérdések összhangjától, az elérni kívánt gazdasági és egyéb céloktól,elvárásoktól stb.) Önmagában az, hogy egy adott jogszabály valamilyen rendelkezésére nézve nem tartalmaz átmeneti szabályt, alkotmányossági kérdést nem vet fel, más szóval egy adott jogszabály hatálybalépéséhez kapcsolódó átmeneti szabály szükségessége önmagában nem alkotmányossági kérdés. Ugyanakkor az átmeneti rendelkezések hiánya abban az esetben mégis felvet alkotmányossági problémát, amennyiben az átmeneti szabályok nélkül sérülne a visszaható hatályú jogalkotás tilalma.
[31] 5. Az Alkotmánybíróságnak a konkrét esetben először azt kellett megvizsgálnia, hogy a vagyoni értékű jogok tekintetében az erdőingatlanok forgalomképtelenné nyilvánításával, és az ezzel nyilvánvalóan együtt járóérték csökkenéssel bekövetkezik-e visszaható hatályú jog- és érdeksérelem.
[32] 5.1. A bírói indítvány az Erdőtv. 8. §-a, azaz az erdőterületek forgalomképtelenségét kimondó jogszabályi rendelkezés megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróság tényként állapítja meg, hogy a bírói indítvány ebben a tekintetben nem megalapozott. Önmagában az a tény ugyanis, hogy a jogalkotó bizonyos, állami tulajdonban álló egyes vagyontárgyakat - nemzeti-össztársadalmi érdekből - forgalomképtelenné vagy korlátozottan forgalomképessé minősít, nem hozható közvetlen alkotmányos összefüggésbe a jogállami jogbiztonság követelményével [B) cikk (1) bekezdés], és az Alaptörvény T) cikkének (3) bekezdésével sem, ezért az Erdőtv.8. §-ának a megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést az Alkotmánybíróság elutasította.
[33] 5.2. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a bírói indítványban felvetett, az átmeneti rendelkezések hiányával kapcsolatos aggályokat észlelte, és a szabályozás alkotmányossági vizsgálatát hivatalbóli eljárás keretében az alábbiak szerint folytatta le.
[34] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet akkor állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alaptörvény-ellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia, a jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet. (30/2012. (VI. 27.) AB határozat, Indokolás [30])
[35] A jogállamiság alaptörvényi követelményével [B) cikk (1) bekezdés] összhangban megállapítható, hogy a magánszemélyek körülményeit hátrányosan érintő visszaható hatályú jogalkotás (vagyis a jogszabály kihirdetését megelőző időre való kötelezettség-megállapítás) a jogbiztonságot sértené, a jogalanyok ugyanis nem tudják magatartásukat a jog előírásaihoz igazítani. Valamely jogszabály a visszaható hatály tilalmát azonban sérti akkor is,ha a hatálybaléptetés nem visszaható hatállyal történt, de a jogszabály rendelkezéseit a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött és lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell (32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [51]).
[36] Jelen ügyben csak részben van szó lezárt jogviszonyokról, ugyanis a forgalomképtelenség törvényi deklarálása a folyamatban volt végrehajtási eljárás során, annak eredményes befejezését megelőzően történt. A szerződő felek a jelzálogszerződés megkötésekor abban a tudatban voltak, hogy a kötelezett nemteljesítése esetén a jogosult a zálogtárgyból kereshet kielégítést. A jogosult ezen várakozását hiúsította meg a jogalkotó azzal, hogya végrehajtás tárgyát képező ingatlanokat forgalomképtelenné nyilvánította, megfosztva ezzel a zálogjogot, mint szerződési biztosítékot annak lényeges tartalmától.
[37] A piacgazdaság körülményei között következetesen el kell határolni egymástól az állam közhatalmi és tulajdonosi minőségét. A vagyoni viszonyokban az állam tulajdonosként szerepelve a gazdasági élet egyik alanyaként és nem közhatalmi funkciót gyakorló szervezetként jelenik meg, és ennek megfelelően kell minősíteni. Amikor tehát az állam félként magánjogi viszonyokban jelenik meg, a másik (vele szerződő) félhez képest mellérendelt, vele egyenjogú viszonyban van. Ebben az esetben nem élvezhet a közhatalma révén nagyobb védelmet a másik (vele szerződő) félhez képest.
[38] Jelen ügy specialitását az adja, hogy a Magyar Államnak mint az ingatlan tulajdonosának és a jelzálogjogot alapítószerződés kötelezettjének a jogalanyisága is elválik egymástól. A Magyar Állam az ingatlan tulajdonosaként"dologi" adós, az állami gazdaság pedig, mint a kölcsönszerződés - és az annak biztosítására alapított jelzálogjog - kötelezettje "személyes" (kötelmi) adós. A kötelezetti pozíció ilyen szétválása azonban nem eredményezi egyikadós tekintetében sem a magánjogi jogalanyiság közjogivá alakulását, sem pedig a kötelezettség alóli szabadulást. A perbeli esetben azonban éppen erről volna szó, ha a Magyar Állam közhatalmi és tulajdonosi minősége összeolvadna, azaz egyazon szerződésben jogalkotó közhatalomként és "magánfélként" is eljárhatna, hiszen ezzel egyoldalúan felboríthatná az egyenjogúság és mellérendeltség magánjogi és a jogbiztonság közjogi (alaptörvényi)követelményét.
[39] A jelzálogjog esetében a tulajdonos kötelezettsége a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.). szerint nevesítetten abban áll, hogy a jelzálogjogi fedezetet veszélyeztető magatartástól tartózkodjon. Ha a tulajdonos e kötelezettségének nem tesz eleget és ezzel a zálogtárgy állagának romlását,a követelés kielégítését veszélyezteti, akkor a jogosult vagy a zálogtárgy helyreállítását vagy a veszélyeztetés mértékének megfelelő biztosíték adását követelheti. Emellett ha a zálogtárgy értékcsökkenéséért a tulajdonosfelelős, a jogosult új zálogtárgyat vagy az értékcsökkenésének megfelelő fedezetet követelhet [Ptk. 260. §(2) bekezdés].
[40] További analógia a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény 8. § (3) bekezdésének azon megoldása, miszerint pénzbeli kártalanítás esetén a kisajátított ingatlanra vonatkozóan más személyt megillető jogok és az ingatlanra feljegyzett tények megszűnnek. A pénzbeli kártalanítás a zálogjog tárgyaként a kisajátított ingatlan helyébe lép.
[41] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy alkotmányos indokként elfogadható az a jogalkotói cél, hogy az Erdőtv. hatálybalépésekor is már állami tulajdonban álló erdővagyon a kincstári vagyon részét képezze és forgalomképtelen dologként az is maradjon. Ugyanakkor a tulajdon, a szerződés és általában a vagyoni forgalom biztonságának magánjogi követelményei egyúttal - mint alkotmányos követelmények - a jogállami jogbiztonságból levezethetők.
[42] A vagyoni értékű jog mint szerződést biztosító mellékkötelezettség vállalásával (a jelzálogjog alapítását a törvény megengedte a kezelői jog jogosultjának) és az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyeztetésének engedélyezésével az állam nem közhatalmi minőségében, hanem a gazdasági élet egyik szereplőjeként,magánfélként járt el.
[43] A Magyar Állam jelen esetben viszont törvényhozóként, közhatalomként eljárva az ingatlanok forgalomképtelenségének törvényi kimondásával mentesült a teljesítési kötelezettség alól azzal, hogy az árveréssikertelenségét - ellehetetlenülését - idézte elő. A törvényi előírás, ami a felek jogviszonyában jelentős módosulást eredményezett, a felektől független külső jogi tényként, közhatalmi aktusként értékelhető.
[44] Jelen ügyben a jogalkotó az átmeneti szabályok megalkotásának elmulasztásával vagyoni értékű jogokat üresített ki visszaható hatállyal, anélkül, hogy új zálogtárgyról, más biztosítékról, illetve megfelelő fedezetről gondoskodott volna, és ezzel megsértette a vagyoni forgalom biztonságán túlmenően a jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelményét is.
[45] Igaz ugyan az a tény, hogy a jelzálogjogok formális törlésére nem került sor, azaz az ingatlan-nyilvántartásban azok továbbra is szerepelnek, azonban értékük "ellentételezése" ezek után kizárólag a zálogkötelezett egyoldalúdöntésétől, (akár dologi adósi, akár törvényhozói-közhatalmi) döntésétől függ.
[46] A forgalomképtelenség kimondásával - átmeneti szabályok beiktatásának hiányában - a Magyar Államtörvényhozói, azaz közhatalmi minőségében alkotott olyan szabályt, mellyel a magánfelek közötti viszonyában őt magát, mint tulajdonost (dologi adóst) terhelő kötelezettségét egyoldalúan megszüntette, ezzel súlyos érdek- és vagyoni sérelmet okozva a szerződés teljesítésében bízó, ellenérdekű félnek. Ez sérti a jogbiztonság alaptörvényi követelményét is, amit a törvényhozónak kell orvosolnia.
[47] 6. A bírói indítvány az erdőtulajdonosok vonatkozásában hivatkozik a tulajdonhoz való jog sérelmére is.Ez az indítványi elem azonban nem megalapozott, ugyanis a jogalkotó kizárólag a 100%-ban az állam tulajdonában álló erdők vonatkozásában határozott azok forgalomképtelenségéről. A nem állami (akárcsak részlegesen is magán)tulajdonba tartozó erdőterületeket a támadott rendelkezés nem érinti. A törvény hatályba lépését megelőzően már100%-ban állami tulajdonban álló erdők forgalomképtelenségének a kimondása pedig nem veti fel a tulajdonhoz való jog sérelmét, e tekintetben tehát az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
[48] Az Alkotmánybíróság a bírói indítvánnyal támadott jogszabályi rendelkezéseket nem semmisítette meg, ezek vonatkozásában az indítványt elutasította, így a konkrét ügyben alkalmazási tilalmat sem rendelt el, azonban a rendelkező részben foglaltak szerint mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított meg.
[49] A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételére az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján került sor.
Budapest, 2013. április 30.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/3440/2012.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
[50] A határozat ellen szavaztam, mert szerintem a bírói indítvány alapján nem mulasztást, hanem alkotmányos követelményt kellett volna megállapítani. Ez lehetővé tette volna a jogrendszer kíméletét, és a bírói indítvány alapügyének megfelelő megoldását is.
[51] Az alkotmányos követelmény az Alkotmánybíróság gyakorlatában alakult ki [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 266-268.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 127-128.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 196-200.]; jelenleg az Abtv. 46. § (3) bekezdése kifejezetten szabályozza.
[52] Alkotmányos követelmény megállapításával az Alkotmánybíróság meghatározza egy jogi normának a szakjogi értelmezési szabályok szerint megengedett értelmezési lehetőségei közül az alkotmánynak (Alaptörvénynek)megfelelőt. Alkotmányos követelmény tehát akkor állapítható meg, ha (1) a jogszabálynak (jogi normának) több,a szakmai szabályok szerint elfogadható értelmezése van; és (2) az alkotmánynak (Alaptörvénynek) ezek közül egy vagy több megfelel, más pedig nem. Az alkotmányos követelményt megállapító alkotmánybírósági határozat tehát nem a szakjog értelmezése, hanem az alkotmányé. Az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelménnyel nem a szakjog értelmezését határozza meg, csak a szakjog alkotmányosan megengedhető (az adott jogrendszerben és jogi kultúrában szakmailag elfogadott) értelmezésének - és ezzel alkalmazásának - tartományát jelöli ki, egyalkotmányos norma értelmezése alapján. Tehát az alkotmányos követelmény megállapításának előfeltétele, hogy a szakjogi normának legyen az alkotmányos követelménynek megfelelő elfogadható szakjogi értelmezése.
[53] Esetünkben ezek a feltételek teljesültek.
[54] Az Erdőtv. itt vizsgált rendelkezése - mint a többség helyesen megállapítja - nem szabályozza, hogy az állami tulajdonban lévő erdőkre érvényes forgalomképtelenség érvényes-e a törvény hatálybalépésekor fennállóterhekre, köztük a jelzálogra. Nem tiltja meg a visszamenőleges alkalmazást, de nem is teszi kötelezővé: hallgat. Ugyanakkor a bírónak a jog alapján - mert másképpen nem dönthet - adott esetben mindenképpen el kell döntenie, hogy a törvény vizsgált rendelkezése alapján fennállnak-e a korábban bejegyzett zálogjogok (illetve dologi kötelezettségként átszállnak-e az erdő mindenkori, akár állami, tulajdonosára). A bíró e kötelezettség elől nem térhet ki, mert akár elutasítja a keresetet, akár helyt ad és az alperest marasztalja, mindenképpen eldönti - nemlegesen vagy helyeslően - a törvényben el nem döntött kérdést: visszamenőlegesen is érvényes-e az elidegenítési tilalom. [Amely biztosan nem volt érvényben a szerződés megkötésekor, mert akkor a Ptk. 114. §(1) bekezdése alapján a zálogjogot alapító szerződés semmis lenne (és így a kérdés megoldódna, vagy nem is létezne).]
[55] A joghézag legerősebb változatával állunk szemben: a jogrendszer nem tartalmazza a jogi kérdés ("eset") eldöntését("megoldását"), miközben kötelezővé teszi az eset eldöntését, azaz jogi megoldását. A bíró tehát, így vagy úgy, de mindenképpen eldönti a jogi kérdést. [A terminológiát Carlos E. Alchourrón és Eugenio Bulygin: Normative Systems. Berlin-New York, 1971. művéből veszem.] Ez nem meglepő, hiszen a mulasztás megállapításának feltétele, hogy a jogrendszerből hiányozzék egy (esetleg több) norma, amelynek az alkotmány (Alaptörvény) szerint - az adott jogi helyzet mellett - érvényben kellene lennie, ugyanakkor az alkotmányos szabályok és a szakjog összevetéséből nem állapítható meg a hiányzó norma tartalma. Az alkotmányellenes mulasztás tehát alkotmányos normán alapuló szakjogi joghézag: akkor fordul elő, ha az alkotmány (Alaptörvény) alapján a szakjognak tartalmaznia kellene egy normát, amely ennek ellenére hiányzik. Az alkotmányos követelmény esete ettől eltér. Akkor állapítandó meg, ha a joghézag az alkotmánynak megfelelő jogértelmezéssel megszüntethető ("kitölthető").
[56] Az itt vizsgált eset szerintem az utóbbi. A bírónak ugyanis mindenképpen dönteni kell: visszamenőlegesen vagy nem visszamenőlegesen alkalmazza a jogszabályt, és csak e kettő között választhat, miközben a törvényhallgatásával egyiket sem teszi kötelezővé. A "visszamenőlegességen" az értelmezést értem, amely szerint a 8. § szerinti forgalomképtelenség feltétlen, tehát kizárja az Erdőtv. hatálybalépése előtt bejegyzett zálogjog érvényesítését. A "nem visszamenőlegességen" pedig az előbbi ellenkezőjét. Mivel az Erdőtv. egyik esetről sem szól,a bíró joghézaggal áll szemben. Ezt a többségi határozat, és az előterjesztő bíró sem fogadja el, mivel álláspontjuk csak úgy érthető, hogy szerintük az Erdőtv. ma kötelezővé teszi a 8. § visszamenőleges alkalmazását, meghiúsítva a záloghitelező kielégítését. Ezért szerintük a törvény vizsgált - az állami tulajdonú erdő forgalomképtelenségét tartalmazó - rendelkezése alkotmányellenes, mert nem tartalmazza a visszamenőleges alkalmazást lehetővé tevőkivételt. Szerintem viszont az Erdőtv. lehetővé teszi mindkét értelmezést, ezért lehet alkotmányos követelményt megállapítani.
[57] Az alkotmányos követelmény megállapításának fent említett egyik feltétele, hogy a megállapítandó normajelentés a szakmai szabályok - a szakjogi, elsősorban a bírói gyakorlatban elfogadott, értelmezési direktívák - szerint elfogadható legyen. Szerintem ez a feltétel megvan, hiszen az Erdőtv. 8. §-ára is áll, amit a 113. § (1) bekezdése mond: kihirdetését követő 46. napon (ez 2009. július 10. volt) lépett hatályba. A hatálybalépés joghatásáról a bíró dönt, és semmilyen szakmai szabály nem akadályozza, hogy kimondja: a törvénnyel létrehozott forgalomképtelenség nem alkalmazható az erdőingatlanokon a hatálybalépése előtt keletkezett jogokra (így a zálogjogra sem), hiszen a jelzálog a törvény hatálybalépésekor már fennállt. A zálogos hitelezőt tehát az államnak,illetve a képviseletében eljáró alperesnek kell kielégítenie.
[58] Ha a bíró joghézaggal találkozik, akkor szükség esetén, mint most is, a hézag megszüntetésének - a hiányzónorma pótlásának - két, a szakmai szabályok szerint elfogadott eszközéhez folyamodhat: az analogia legis-hezés az analogia iuris-hoz. A többségi határozat az analogia legis több példájával szolgál, mivel bemutatja, hasonlóesetekben más jogszabályok miként döntik el az Erdőtv.-ben nyitva hagyott kérdést. Tehát az ehhez hasonlószabály elfogadása a hézag kitöltésére a szakjogi jogértelmezési szabályok szerint elfogadható, így az első feltétel(az alkotmányos követelmény szakjogi elfogadhatósága) teljesült. [Ld. pl.: Lábady Tamás: A magyar magánjog(polgári jog) általános része. Budapest-Pécs, 1997, 226. skk.] A másik fent említett feltétel szerint az értelmezési változatok közötti választásnak az Alaptörvényen kell alapulnia, azon, hogy a szakjogilag elfogadható értelmezési lehetőségek közül egy (vagy egyesek) összhangban vannak, mások pedig nincsenek, az alkotmányos normákkal. Alkotmányos jogrendszerben azonban az analogia iuris legfontosabb és természetes forrása az alkotmány(Alaptörvény). Az itt vizsgált jogi kérdés - kizárja-e az Erdőtv. 8. §-a a hatálybalépése előtt érvényesen létrejött jelzálog érvényesítését azzal, hogy a hatálybalépésétől kezdve az erdőingatlan forgalomképtelen? - két szakjogi szempontból elfogadható értelmezése közül csak az egyik van összhangban az Alaptörvény B) cikkével, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével egyezően tartalmazza a jogállami klauzulát. Ennek egyik alapvető tartalma a (hátrányos) visszamenőleges jogalkotás tilalma és a szerzett jogok védelme. Az utóbbi szűkebb a visszamenőleges jogalkotás és alkalmazás tilalmánál, mert a visszamenőlegesség miatt alkotmányellenes lehet egy normaalkalmazása, akkor is, ha nem sért szerzett jogot (vagy erről nincs értelme beszélni).
[59] Félretéve a kérdést, hogy a jelzálogjog szerzett jog-e (szerintem igen), a visszamenőlegesség tilalma alapján is eldönthető a kérdés, ugyanis esetünkben mindkét - jogállami, és így alaptörvényi - követelmény csakis akkor teljesül, ha a bíró az Erdőtv. 8. §-át nem tekinti visszamenőleges hatályúnak.
[60] A fentiek miatt alkotmányos követelményt kellett volna megállapítani.
Budapest, 2013. április 30.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró