Varju Márton - 3194/2014. (VII. 15.) AB határozat - Trafiktörvény

A dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység engedély alapján történő folytatása önmagában nem jelenti azt, hogy az megszerzett tulajdonnak vagy alkotmányosan védett tulajdoni várománynak lenne tekinthető, és a dohánytermékek kiskereskedelmének állami monopolizálása nem jelenti a vállalkozáshoz való alapjog megsértését, ha a szabályozás nem zárja ki, hogy a korábbi jogosult teljesítve az új feltételeket tovább folytathassa tevékenységét.

A trafiktörvény határozat, amelynek gyökereit az AB eredeti, strukturálatlannak tekinthető tulajdonvédelmi gyakorlatában kell keresnünk, rögzítette azt az alkotmánybírósági gyakorlatot, amely szerint annak vizsgálatánál, hogy az állam piacszabályozási beavatkozásának milyen alapjogi korlátjai lehetnek, csaknem kizárólag az állam szabályozási indokai vagy érdekei bírnak jelentőséggel, a jogalanyok helyzete, illetve annak megváltozása, a klasszikus alapjogvédelmi szempontok háttérbe szorulnak. A határozat az alkotmányos tulajdonvédelem, illetve a vállalkozás szabadsága védelmi körét jelentősen szűkítette az állam piacszabályozási beavatkozásával szemben olyan esetekben is, amikor a szabályozás - a piaci szereplők viszonylag jelentős számát érintve - lényegesen átrendezte a piaci viszonyokat és azzal párhuzamosan az érintett jogalanyok piaci lehetőségeit, életkörülményeit is. Ezzel az állam kivételes helyét és szerepét is nyilvánvalóvá tette a magyar piacgazdaságban, méghozzá az annak működésében alapvető szerepet játszó, alkotmányosan is védett egyéni szabadságok és jogosultságok újradefiniálásával.

1. ELŐZMÉNYEK

A határozat a magyar dohánytermék-piac 2010-et követő restrukturálásának egyik fő pillérét vizsgálta. A 2013. július 1-jén hatályba lépett új rendelkezések a dohánytermékek kiskereskedelmét az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé sorolták, valamint emellett lehetővé tették, hogy az állam koncessziós szerződések keretében piaci szereplőknek átengedje a számára törvény erejénél fogva fenn

- 531/532 -

tartott dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenység gyakorlását. Az előbbiről a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 12. § (1) bekezdés l) pontja, az utóbbiakról a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskereskedelméről szóló 2012. évi CXXXIV. törvény (trafiktörvény) 2. §-a rendelkezett. A szabályozás révén az állam gyakorlatilag magához vonta a piaci szereplők által korábban a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény alapján kiadott kiskereskedelmi engedélyek alapján végezhető gazdasági tevékenységet, majd pályázaton elnyerhető koncessziós szerződések segítségével a tevékenység végzésének jogosultságát újból szétosztotta. Az újraszervezett piacon a dohánytermékek kiskereskedelmi értékesítését kizárólag a koncessziós szerződésben biztosított jogosultság alapján és a külön beszerzett dohánytermék-kiskereskedelmi engedély birtokában lehet végezni.

1.1. MAGYAR ALKOTMÁNYOS ELŐZMÉNYEK

A rendszerváltás utáni alkotmányosság - különösen a gazdasági alkotmányosság - lényeges elemét képezte a (magán)tulajdonhoz való jog, valamint a vállalkozás és a gazdasági verseny szabadságának kiemelt helyen történő elismerése a régi Alkotmányban. Egyértelmű kontrasztot állítva a szocialista termelés és gazdálkodás rendszerével az Alkotmány kifejezetten deklarálta, hogy a magyar gazdaság működési formája a piacgazdaság. Az átmenetre mint lényeges gazdasági, társadalmi és politikai körülményre tekintettel arról is külön rendelkezett, hogy a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Ez utóbbi rendelkezéssel az állami (a "társadalmi") tulajdon elveszítette korábban élvezett elsődleges státusát a magántulajdonnal szemben. Mindazonáltal az Alkotmány elismerte az állam különleges helyzetét és szerepét a nemzetgazdaságban. Az állam lehetett tulajdonos, illetve az állam a nemzetgazdaság bizonyos területein kizárólagos jelenléttel és jogosultságokkal bírhatott. A 10. § (2) bekezdés értelmében törvényben lehetett meghatározni, hogy mely dolgok tartoznak az állam kizárólagos tulajdonába, illetve hogy mely gazdasági tevékenységek végzését tarthatja fenn magának az állam, kizárva abból a nemzetgazdaság más szereplőit vagy korlátozva azok szabadságát. Az átmeneti években kialakított gazdaságszabályozási joganyagot figyelembe véve az államot az az előjogosultság is megillette, hogy eldöntse mely gazdasági szereplőnek vagy szereplőknek engedi át - például koncessziós formában - az adott gazdasági tevékenység végzésének jogát. Az alkotmányos tulajdonvédelem a rendszerváltás utáni egyik leglényegesebb

- 532/533 -

követelményének volt tekinthető az Alkotmány 13. § (2) bekezdése, amely rögzítette, hogy a tulajdon kisajátítására csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, valamint azzal a feltétellel kerülhet sor, hogy a tulajdonost teljes, feltétlen és azonnali kártalanításban részesítik. Az első két évtized alkotmánybírósági gyakorlata részben utóbbi rendelkezés értelmezésével jutott lényeges eredményekre, részben pedig lefektetett pár tulajdonvédelmi alapvetést. Az AB elvi szinten a tulajdonjog fogalmát szélesen értelmezte megkülönböztetve azt a polgári jogi tulajdontól. Értelmezésében a tulajdonjog "az egyéni cselekvési autonómia" anyagi alapját adta, amelyet attól függetlenül alkotmányos védelemben kell részesíteni, hogy a tulajdon konkrét társadalmi szerepe ki van téve a változásoknak. Ezekből következett, hogy az AB olyan vagyoni értékű jogokat, illetve közjogi alapú jogosítványokat is alkotmányos tulajdonvédelemben részesített, amelyek a polgári jogban nem minősültek tulajdonnak. Elvileg a védelem a tulajdon értékére terjed ki elsősorban, értékgaranciát nyújt; az állagvédelem kevésbé a része, ami pedig lehetővé teszi a tulajdon közérdekből történő viszonylag szabad szabályozhatóságát. Fontos eleme azonban az alkotmányos tulajdonfogalomnak, hogy főszabály szerint a tulajdon csak a megszerzett tulajdont jelentheti, a tulajdonvédelem a tulajdoni várományokat csak kivételes esetben illetheti meg.

A 64/1993. AB határozat kimondja, hogy az alkotmányos tulajdonvédelemnek nincs általános érvényű standardja ("terjedelme"), és az adott eset körülményei alapján kell megítélni a szóban forgó közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetőségét. A határozat indokolása értelmében az állami beavatkozás alkotmányosságát elsősorban annak - a beavatkozás által védett közérdek és a megvalósított korlátozás - arányossága alapján lehet megítélni. Az arányossági vizsgálat lefolytatása és végeredménye a tulajdonjog védelme körébe nagyban függ a tulajdon elfogadott társadalmi és gazdasági szerepétől, szabályozási beavatkozás esetében pedig kiemelten a szabályozás konkrét gazdaságpolitikai kontextusától. Megkö-

- 533/534 -

zelítését az AB arra az ideológiától nem mentes megállapításra alapozta, hogy a tulajdonnak "szociális kötöttségei" vannak, amelyek pedig "lehetővé teszik az érintett személy a tulajdonban jelentkező személyi autonómiájának messzemenő korlátozását". A 64/1993. AB határozat azt is felvetette, hogy a tulajdon gazdasági és társadalmi kontextusából eredő, törvényben érvényesített közérdekű korlátozása esetében az alkotmányossági kontrolnak visszafogottnak kell lennie, a közérdekre való hivatkozás indokoltságára, esetleg más alapjog megsértésére terjedhet csak ki, a szabályozói beavatkozás "feltétlen szükségességére" nem.

Az állami beavatkozások feletti alkotmányos kontrol általános kereteit, illetve konkrét lehetőségeit ily módon meghatározó indokolásával az AB nyilvánvaló (és vélhetően szükségszerű) kényszerpályára szorította magát. Az alkotmányos védelem szintjét és annak megvalósulását nem tehette teljes mértékben esetlegessé, tehát gondoskodnia kellett valahogy arról, hogy a tulajdonvédelem keretében érvényesíthetőek legyenek bizonyos minimális objektív követelmények. Erről a dilemmáról a 64/1993. AB határozat meglehetősen nyíltan beszélt, amikor felvetette, hogy az arányosság körében értékelhető technikai (szabályozási) jellegű alkotmányos hiányosságok vizsgálatával az AB ellensúlyozhatja az alkotmányos tulajdonvédelemnek és ezzel a "jogbiztonságnak" a határozat általános indokolásából származó "kényszerű" veszteségeit. Az AB úgy érvelt, hogy vannak olyan (szabályozás-)technikai hibák, amelyek felett nem hunyhat szemet. Ilyen például amikor a korlátozás időtartama nem határozható meg előre; súlyos tulajdonkorlátozások esetében a kártalanítás elmaradása minősülhet ilyen hibának. A határozat eleve viszonylag széles körben látta szükségesnek a kártalanítás megfizetését mint alkotmányossági követelményt, mivel annak révén garantálható lehet a közérdekből vagy közösségi érdekekből megvalósított tulajdonkorlátozás arányossága. A tulajdonjog alkotmányos védelme tehát kitartott saját jogvédelmi funkciója mellett, annak ellenére, hogy az állam szabályozói vagy más beavatkozásának vizsgálata során a jogalanyok helyzetének és jogainak védelme hátrébb szorult, különösen ahhoz képest, ahogy más, személyesebb jellegű alapvető jogok esetében tapasztalható volt.