A bírósági eljárás elhúzódása miatti kifogás jogintézményének bevezetéséhez kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló T/18630. számú törvényjavaslat indokolása
Általános indokolás
A jogállami működés egyik legfontosabb eleme a jogbiztonság, amely magában foglalja azt is, hogy mind a büntető-, mind a polgári ügyekben ésszerű időn belül szülessen döntés a bíróságokon.
A Magyar Köztársaság nemzetközi jogi kötelezettségei követelményként fogalmazzák meg "az ésszerű időn belül való tárgyalás" elvét. Az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény 6. Cikke 1. pontjának első mondata szerint "mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően" .
A strasbourgi szervek következetes ítélkezési gyakorlata - erre tekintettel - kiemelt jelentőséget tulajdonít a jogviták ésszerű időn belül történő elbírálásának. Az ítélkezési gyakorlat fontos sajátossága, hogy nem az adott ország igazságszolgáltatását az adott időszakban jellemző átlagos pertartamot, hanem a panaszos konkrét ügyének időigényét veszik figyelembe, ezen belül is vizsgálva a per egyes szakaszainak, eljárási fázisainak időtartamát, illetőleg azt, hogy a bíróság mindent megtett-e annak érdekében, hogy az eljárás folyamatosságát biztosítsa és a jogvita elbírálására minél előbb sor kerüljön.
A strasbourgi szervekhez benyújtott magyar panaszok tapasztalatai szerint a magyar ügyek jelentős részét a polgári perek elhúzódása miatti panaszok teszik ki, ugyanakkor büntetőeljárás elhúzódása miatt is marasztalta már el az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) a magyar államot. A Bíróság emellett több esetben megállapította, hogy a bírósági jogkörben okozott kár megtérítésének jelenlegi szabályai nem teremtenek hatékony jogorvoslatot.
Mindezekre figyelemmel szükséges, hogy a hazai jogban - mind a büntetőeljárásban, mind a polgári peres eljárásban - olyan jogi eszköz kerüljön kiépítésre, amely az eljárások folyamatában - és nem csak azok lezárása után - ráhatást biztosít az eljárások elhúzódásmentes folytatására, és megfelelő védelmet jelent az azt okozó magatartásokkal szemben.
A bírósági eljárások elhúzódása miatti kifogás jogintézménye a külföldi tapasztalatok alapján, a magyar eljárási sajátosságokra figyelemmel került kialakításra. Számos európai országban a jogrend részét képezik már azok az eljárások, melyekkel a felek az eljárás indokolatlan elhúzódását kifogásolhatják valamely bíróságon belüli vagy azon kívüli fórumnál. A tervezett magyar szabályozás kidolgozásánál a Javaslat a közel másfél évtizede létező és működő osztrák megoldást tartotta elsősorban szem előtt.
Részletes indokolás
Az 1. §-hoz
A Javaslat a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) hatályos rendelkezéseit egészíti ki az eljárás elhúzódása miatti kifogás jogintézményével.
A Pp.-ben felsorolt személyek az ügyben eljáró bíróságnál írásban nyújthatnak be kifogást, a helyi bíróság eljárása esetén a megyei bíróságtól, a megyei bíróság előtt folyamatban lévő ügyben az ítélőtáblától, míg az ítélőtábla esetén a Legfelsőbb Bíróságtól kérve a mulasztás tényének megállapítását, valamint a mulasztó bíróságnak megfelelő határidő tűzésével az elmulasztott eljárási cselekmény elvégzésére vagy az elmulasztott határozat meghozatalára történő utasítását. Kifogás a Javaslat szerint akkor terjeszthető elő, ha
- a törvény a bíróság részére az egyes eljárási cselekmények megtételére határidőt tűzött ki, azonban ez eredménytelenül eltelt, vagy ha
- a bíróság az eljárásban részt vevő részére az eljárási cselekmény megtételére határidőt tűzött ki, amely eredménytelenül eltelt, de a bíróság ennek ellenére nem tette meg az érintettel szemben a szükséges és lehetséges intézkedéseket, illetve ha
- a bíróság utolsó érdemi intézkedése óta eltelt az az ésszerű idő (Pp. 2. §), amely elegendő volt arra, hogy a bíróság az eljárási cselekményt elvégezze, vagy annak elvégzéséről rendelkezzen, azonban azt nem tette meg.
Nem terjed ki ugyanakkor a Javaslat szerint az új jogintézmény arra az esetre, amikor a bíróság a fél megítélése szerint feleslegesen rendel el bizonyítást, azaz csak a perek indokolatlan elhúzódását lehet ezen a módon kifogásolni, a bíróság által feleslegesen elrendelt bizonyítást továbbra is a per érdemében hozott döntés elleni fellebbezésben kell majd vitatni. Nincs helye kifogás előterjesztésének továbbá olyan határozatok ellen sem, melyekkel szemben külön jogorvoslatnak van helye.
Tekintettel arra, hogy a jogintézmény célja, hogy eszköz legyen az érintettek kezében az eljárás előbbreviteléhez, a Javaslat rövid határidőket, és rugalmas eljárást ad a bíróság számára a kifogás elintézésére. Ha az ügyben eljáró bíróság a kifogást alaposnak tartja, saját maga 30 napon belül meghozhatja, illetve elrendelheti a kifogásban sérelmezett helyzet megszüntetéséhez szükséges intézkedéseket, és erről a kifogás előterjesztőjét értesíti. Számos esetben előfordulhat ugyanis, hogy az elhúzódás oka nem valamely relatíve "egyszerűen" orvosolható eljárási cselekmény (pl. tárgyalás kitűzésének elmaradása), hanem pl. az ítélet írásba foglalásának elmaradása. Az ilyen esetekben nagyobb érdek fűződik ahhoz, hogy az eljáró bíróság maga végezze el az elmaradt eljárási cselekményt - amelyhez viszont megfelelő idő szükséges -, mint ahhoz, hogy automatikusan felterjessze a beadványt a kifogás elbírálására jogosult felettes bírósághoz.
Abban az esetben, ha az eljáró bíró a kifogást nem tartja alaposnak, azt megküldi az ellenfél részére, aki észrevételeit a kézbesítéstől számított 8 napon belül terjesztheti elő. A határidő elteltét követően a bíróság valamennyi iratot 8 napon belül felterjeszti a kifogás elbírálására hatáskörrel rendelkező bírósághoz, amely 15 napon belül döntést hoz és alapos kifogás esetén felhívja az eljáró bíróságot, hogy megadott határidőn belül intézkedjen az ügy továbbvitele iránt. Fontos kiemelni, hogy a kifogást elbíráló bíróság az eljáró bíróságot meghatározott konkrét eljárási cselekmény lefolytatására nem utasíthatja, mivel ez már a bírósági függetlenség megsértését jelentené. A bíróság döntése ellen további jogorvoslatnak helye nincs.
Annak érdekében, hogy az érintettek ne éljenek vissza ezzel az új jogintézménnyel, és ne használják - alapvető céljával ellentétesen - az eljárás további elhúzásának eszközeként, a Javaslat előírja, hogy ha a kifogást előterjesztő ismételten alaptalan kifogást nyújt be, őt a kifogást elbíráló bíróság elutasító határozatában pénzbírsággal is sújthatja.
A 2. §-hoz
A Javaslat a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvényt (Be.) is kiegészíti az eljárás elhúzódása miatti kifogás jogintézményével.
A büntetőeljárás bírósági szakaszában érvényesülő új jogintézmény szabályozása, a kifogás elintézésének módja hasonló a polgári eljárás szabályaihoz. Lényeges eltérést jelent azonban, hogy büntetőügyekben nem nyújtható be kifogás azzal az indokkal, hogy a bíróság elmulasztotta a perek ésszerű időn belül történő befejezésére irányuló kötelezettségét. Az ésszerű idő fogalmát a Be. - a polgári eljárást szabályozó törvénnyel szemben - nem használja, ugyanakkor a törvényben számos konkrét eljárási határidő található, melyek elmulasztása esetén a kifogás a polgári ügyekhez hasonlóan benyújtható.
A büntetőeljárás sajátosságaiból adódó eltérés továbbá, hogy az eljáró bíróság elnöke - ha a kifogást nem tartja alaposnak - 8 napon belül közvetlenül felterjeszti az elbírálására hatáskörrel rendelkező bírósághoz, illetve rendbírság az ismételten alaptalan kifogás esetén sem szabható ki. A Be.-ben található rendbírságra vonatkozó szabályok a terheltre - speciális helyzetére és eljárásbeli jogaira tekintettel - csak szűk körben vonatkoznak. Ha az ismételten előterjesztett kifogás az eljárás elhúzódását vonja maga után, annak következményeit a gyakorlatban a terhelt és a magánfél viseli, ezért ellenérdekeltek az eljárás további elhúzásában.
A 3-4. §-okhoz
Igazgatási jellegű szabály - ezért arról a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (Bsz.) rendelkezik - a Javaslatban, hogy a kifogást elbíráló bíróság a kifogásnak helyt adó határozatáról tájékoztatja az eljáró bíróság elnökét. Ismételt, alapos kifogás esetén, amennyiben a kifogást elbíráló bíróság határozata alapján az eljáró bíróság elnöke - helyi bíróság esetében a megyei bíróság elnöke - szükségesnek tartja, elrendelheti a bíró soron kívüli értékelését.
A Javaslat a bírói függetlenségre és a bírósági szervezet önigazgatására tekintettel ennél részletesebb szabályozást nem adhat, az értékelési eljárás megindításáról szóló döntést annak az igazgatási vezetőnek kell meghoznia, aki a bíró munkáját, munkakörülményeit és valamennyi egyéb körülményt ismeri az ügyben.
Előfordulhat ugyanakkor olyan eset is, amikor a kifogást elbíráló bíróság azt észleli, hogy az eljárás elhúzódásához a bíró mulasztásán túl más is hozzájárult, pl. munkaszervezési hiányosságok vagy egyéb igazgatási problémák, azaz a kifogás alaposságának objektív okai is voltak. Ebben az esetben a kifogást elbíráló bíróság megállapítja ugyan, hogy a kifogásolt mulasztás megtörtént és felhívja az eljáró bíróságot az ügy továbbviteléhez szükséges intézkedés megtételére, azonban külön jelzi az eljáró bíróság elnökének azt is, hogy az eljárás elhúzódása a bíróság hatékony működésének hiányára vezethető vissza. Ebben az esetben a bíróság elnökének célszerű a szükséges igazgatási jellegű intézkedéseket megtennie, melyet az OIT a bíróság igazgatási felügyelete során ellenőrizhet.
A Javaslat a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvénynek a bíró értékeléséről szóló rendelkezéseit egészíti ki az előzőekkel összhangban azzal, hogy soron kívül kell értékelni a bíró tevékenységét akkor is, ha azt a bíróság elnöke a kifogás kapcsán elrendeli.
Az 5. §-hoz
A Javaslat a kihirdetését követő második hónap első napján lép hatályba, és rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell annak érdekében, hogy a már régebben folyamatban lévő ügyekben a pertartam esetlegesen ne növekedjen az új ügyek miatt, melyekben már a feleknek lehetősége lesz az eljárás kezdetétől fogva az ügy elhúzódását kifogásolni.