KMKv 2016.3 A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának 3/2016. (III. 21.) KMK véleménye

a Kormánytisztviselői Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata iránti per egyes kérdéseiről

A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 27. § (1) bekezdés alapján az egységes ítélkezési gyakorlat előmozdítása érdekében a Kormánytisztviselői Döntőbizottság határozata felülvizsgálatának egyes kérdéseiről a következő kollégiumi véleményt alkotta:

1.a. Ha a bírósági eljárásban a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja, hogy a Kormánytisztviselői Döntőbizottság törvénybe ütközően vont le következtetést a hatáskörének hiányára, a hatályon kívül helyezés mellett nincs helye a Kormánytisztviselői Döntőbizottság új eljárásra és új határozat hozatalára utasításának. Ez esetben a közszolgálati panasz érdemi vizsgálat nélküli elutasítását támadó keresetet - a közszolgálati panaszban foglaltak figyelembevételével - a bíróság a perben érdemben elbírálja.

1.b. A Kormánytisztviselői Döntőbizottság eljárási szabálysértése - a Pp. 359/A. § (1) bekezdés első mondatában szabályozottakat meghaladóan - nem eredményezheti a Kormánytisztviselői Döntőbizottság határozatának hatályon kívül helyezését és az eljárás megismétlését.

2. Vita esetén a közszolgálati panasz tartalma alapján szükséges állást foglalni abban a kérdésben, hogy a kormánytisztviselő közszolgálati panasza mire irányult.

3. Az ügyféli jogokat és az igényérvényesítés lehetőségét a bíróság szűkítően nem értelmezheti.

4. A közigazgatási és munkaügyi bíróság a tényállás megállapításakor a Kormánytisztviselői Döntőbizottság előtti bizonyítási eljárás adataiból bizonyítékként csak azokat értékelheti, amelyek a felek által nem vitatottak. Minden más esetben az érdemi vizsgálat teljes körű megismétlése indokolt.

5. A "vezetője bizalmát elvesztette" okra felmentés nem alapítható, ha a munkáltató fegyelmi eljárás megindítására alapot adó - a Kttv. 76. § (2) bekezdés körébe nem sorolható - kötelezettségszegéssel indokolja a kormánytisztviselő felmentését.

Indokolás

I.

1. A Kormánytisztviselői Döntőbizottság (továbbiakban: Döntőbizottság) hatásköre a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (Kttv.) hatálya alá tartozó államigazgatási szervnél keletkezett jogvitákra terjed ki, a Kttv. 190. § (2) bekezdésében taxatíve megjelölt ügyekben az érintett kormánytisztviselő által benyújtott közszolgálati panasz tekintetében. A Pp. XXIII. fejezete a munkaviszonyból és munkaviszony jellegű jogviszonyból származó perek közül egyedüliként nevesíti a Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata iránti pert, melynek sajátos szabályai értelmezési kérdéseket vetettek fel.

Új eljárásra és új határozat hozatalára a bíróság a Döntőbizottságot a Pp. 359/A. § (1) bekezdése alapján akkor utasíthatja, ha

- a Döntőbizottság nem volt szabályszerűen megalakítva,

- a határozat meghozatalában kizárt személy vett részt.

Hatályon kívül helyezi a bíróság a határozat erre vonatkozó részét:

- ha a Döntőbizottság hatáskörét túllépve járt el,

- hatáskörének hiányát jogszabálysértéssel állapította meg.

Ezekben az esetekben a bíróságnak a Döntőbizottság eljárásától független új eljárás keretében kell az igényt elbírálni.

A Pp. 359/A. § (2) bekezdése értelmében minden más esetben a közigazgatási és munkaügyi bíróság érdemi határozatával

- a megtámadott határozatot egészben vagy részben megváltoztatja, vagy

- a keresetet elutasítja.

Mindezekből következik, hogy a Pp. 359/A. § (1) bekezdés első mondatában szabályozottakat meghaladóan minden más eljárási szabálysértés esetén a teljes eljárás megismétlése szükséges a bírósági eljárásban.

2. A közszolgálati panasz kötelező tartalmi elemeit a Kormánytisztviselői Döntőbizottságról szóló 168/2012.(VII.20.) Korm. rendelet (továbbiakban: R.) 9. § (1) bekezdése és a R. 2. § (8) bekezdése felhatalmazása alapján a Döntőbizottság működési szabályait tartalmazó Ügyrend V.1.5. pontja tartalmazza, amely felsorolás nagyobb részt azonos a keresetlevél kötelező tartalmi elemeivel. A R. 9. § (1) bekezdés d) pontja szerint a panasznak meg kell jelölnie a Döntőbizottság döntésére irányuló indítványt és ennek indokait, a keresetlevélnek a Pp. 121. § (1) bekezdés e) pontja szerint a bíróság döntésére irányuló határozott kérelmet kell tartalmaznia, e határozott kérelemhez kapcsolódnak a Pp. 3. § (2) bekezdésében, 213. § (1) bekezdésében, 215. §-ában foglalt rendelkezések.

Az eltérő szabályozásra tekintettel - vita esetén - a bírósági eljárás során a közszolgálati panasz tartalma alapján szükséges állást foglalni abban a kérdésben, hogy a kormánytisztviselő közszolgálati panasza mire irányult. Az Ügyrend 14.2.4. pontja jogszabályi felhatalmazás hiányában rendelkezik arról, hogy a döntés nem terjedhet túl a közszolgálati panaszon. Jogi szabályozás hiányában a kérelmen túlterjeszkedő döntés ezen okból nem támadható. A hiányos közszolgálati panasz - különösen, ha a Döntőbizottság eljárása során hiánypótlásra nem történt felhívás - a bírósági eljárás során nem értékelhető a kormánytisztviselő terhére.

Arra a kérdésre nézve sincs jogszabályi rendelkezés, hogy a kormánytisztviselő a Döntőbizottság előtti eljárásban meddig módosíthatja a közszolgálati panaszát. Ezért erre - a Döntőbizottság kizárólag az Ügyrenden alapuló gyakorlatával szemben - a döntés meghozatalának időpontjáig lehetőség van. Minthogy a R. 10. § (3) bekezdése szerint a kormánytisztviselő a közszolgálati panaszát a Döntőbizottság határozatának meghozataláig visszavonhatja, ezen rendelkezésből levezethető az is, hogy eddig az időpontig módosíthatja is azt.

3. A Pp. és a Kttv. nem ad eligazítást arra, hogy a Döntőbizottság által elbírált közszolgálati panaszhoz képest a kormánytisztviselő felperes hivatkozhat-e eltérő jogalapra, élhet-e más igénnyel.

A Pp. 3. § (2) bekezdése értelmében a bíróság a fél által előadott kérelmeket, nyilatkozatokat nem alakszerű megjelölésük, hanem a tartalmuk szerint veszi figyelembe. A bíróságnak a felek jognyilatkozataihoz való kötöttsége nem jelenti azt, hogy ha valamelyik fél a perbeli jogviszony jogi minősítésekor rossz jogcímet jelölt meg, azt a bíróság a határozata meghozatalánál ne minősíthesse a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően. Erre azonban csak akkor van lehetőség, ha a helyes minősítéshez valamennyi tény, bizonyíték, adat rendelkezésre áll.

A sajátos jogorvoslati rendszerben meghozott határozat bírósági felülvizsgálata iránti kereset általában nem terjeszthető ki a Döntőbizottság által nem vizsgált igényekre, azonban bármelyik fél a jogvita érdemi eldöntéséhez szükséges olyan további tényre, körülményre is hivatkozhat, illetve további olyan bizonyítékokat is benyújthat, amelyekre a Döntőbizottság előtt nem hivatkozott, illetve nem terjesztett elő.

Az irányadó jogi szabályozás nem tartalmaz arra nézve rendelkezést, hogy a kormánytisztviselő kérheti-e csupán a jogsértés megállapítását akkor, ha teljesítésnek is helye lenne.

Jogszabály tiltó rendelkezése hiányában nem zárható ki, hogy a kormánytisztviselő a közszolgálati panaszában kizárólag a munkáltatói intézkedés jogellenességének megállapítását kérje. Minthogy a Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata iránti perben a kereset a határozat megváltoztatására irányul, ezért az nem minősül a Pp. 123. §-a szerinti megállapítási keresetnek. Nem zárható ki azonban, hogy a jogellenesség megállapítását követően a kormánytisztviselő a bíróság előtt elévülési időn belül keresettel érvényesítse a jogellenesség olyan jogkövetkezményeit, melyek a közszolgálati panasz előterjesztésekor, illetve a Döntőbizottság eljárása alatt nem váltak esedékessé vagy nem voltak a kormánytisztviselő által felismerhetőek.

Az előbbiektől eltérő kérdés, hogy a Döntőbizottság határozata felülvizsgálata iránti perben a munkáltató felperes előzetes eljárás nélkül kiterjesztheti a keresetét, vagy alperesként eljárva a Pp. keretei között viszontkeresettel és beszámítási kifogással is élhet. A kormánytisztviselő azonban felperesi és alperesi pozícióban is csupán olyan további kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő igényt érvényesíthet, ahol a törvény a bírósági út igénybevételét megelőzően nem írja elő a Döntőbizottság előtti megelőző eljárást [Kttv. 190. § (3) bekezdés].

4. A Döntőbizottság általi érdemi vizsgálat jelenlegi szabályozása nem biztosítja teljes körűen az alkotmányos és eljárási garanciákat. A bizonyítási eljárás lefolytatására nézve nincsenek a Pp. vagy más eljárásjogi törvény szabályozásának megfelelő eljárási rendelkezések. Az előkészítő eljárás nem nyilvános, így a fél meghallgatásán a másik fél, illetve a tanúk meghallgatásán egyik fél sem lehet jelen. A Titkárságvezető dönt a vizsgálathoz szükséges cselekményekről, de a panasz alapján a vizsgálatot a Titkárság kijelölt kormánytisztviselője folytatja le. Nincs szabály a kijelölt kormánytisztviselő személyének közlésére nézve. Az Ügyrend 9.7. pontja rendelkezik arról, hogy a meghallgatás kezdetén meg kell állapítani a tanú személyazonosságát. A tanúnak nyilatkoznia kell arról, hogy a panaszossal, illetve a munkáltatóval milyen viszonyban van, nem elfogult. Nem irányadóak azonban a Pp. vagy más eljárásjogi törvény (például Ket.) garanciális szabályai. Nem kell vizsgálni a tanúzási képességet, azt, hogy a tanú kapott-e a titoktartási kötelezettség alól felmentést, nincsenek szabályozva a tanúvallomástétel-megtagadási okok, az, hogy a tanú mikor nem lehet jelen, nem kell figyelmeztetni a kihallgatás előtt a hamis tanúzás következményeire.

A felek a Döntőbizottság határozatának jogszerűségét gyakran súlyos eljárási jogszabálysértésre hivatkozva támadják. Ezért lényeges kérdés, hogy mi minősülhet az ügy érdemére kiható eljárási szabálysértésnek, és ennek mi lehet a jogkövetkezménye, eredményezheti-e egymagában a keresetnek helyt adó döntés hozatalát vagy szükségképpen a bíróság előtt a teljes eljárás megismétlése szükséges. Ebben a körben irányadóak az 1. pontban kifejtettek. A bíróság a tényállás megállapításakor a Döntőbizottság előtti bizonyítási eljárás adataiból bizonyítékként csak azokat értékelheti, amelyek a felek által nem vitatottak, minden más esetben az érdemi vizsgálat teljes körű megismétlése indokolt.

5. A Döntőbizottság létrehozása - többek között - deklaráltan "a felmentési okok újraszabályozásához kapcsolódik" "mivel az ezekre alapított munkáltatói intézkedések felülvizsgálata sajátos szakértelmet, tapasztalatot, a közigazgatás belső viszonyainak, eljárásainak, munkamódszereinek elmélyült ismeretét igényli". A kormányzati szolgálati jogviszony megszüntetésével összefüggő igény a Kttv. 190. § (2) bekezdés a) pontja alapján a Döntőbizottság hatáskörébe tartozik. A Kttv. 63. § (2) bekezdés e) pontja értelmében a kormányzati szolgálati jogviszonyt meg kell szüntetni, ha a kormánytisztviselő vezetőjének bizalmát elveszti. E felmentési ok a gyakorlatban értelmezési és elhatárolási kérdéseket vet fel.

A Kttv. 155. § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy fegyelmi vétséget követ el a kormánytisztviselő, ha kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségét vétkesen megszegi.

A Kttv. 76. § (1) bekezdésének a) pontjában foglaltak megsértése esetén a munkáltatónak fegyelmi eljárást kell lefolytatnia, és nem a jogviszonyt megszüntetnie bizalomvesztés címén. A Kttv. 76. § (1) bekezdésében szereplő kötelezettségek vétkes megszegése esetén kötelező a fegyelmi eljárás megindítása. A kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségek vétkes megszegése nem vonhat maga után "a vezetője bizalmát elvesztette" jogcímen felmentést. Kiüresítené a fegyelmi eljárásra vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket, ha a munkáltató a kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségek megszegését bizalomvesztésként értékelné, s erre tekintettel felmentéssel szüntetné meg a kormánytisztviselő jogviszonyát.

A Kttv. 66. § (1) bekezdése értelmében bizalomvesztésnek minősül, ha a kormánytisztviselő a 76. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségének nem tesz eleget. E szerint a bizalomvesztés alapját különösen

- a vezetői iránti szakmai lojalitással történő feladatellátás;

- a vezető által meghatározott szakmai értékek iránti elkötelezettség;

- a vezetőkkel és a munkatársakkal való alkotó együttműködés;

- szakmai elhivatottsággal történő fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzés

hiánya képezheti.

E felmentési ok megállapításához a törvény feltételként határidőt, kifejezetten vétkességet sem határoz meg. Ezért számos esetben a munkáltató olyan okokat is felvet a bizonyítási eljárás során, amelyek tekintetében fegyelmi eljárás lefolytatása lett volna indokolt. A Kttv. 76. § (1) bekezdésében felsorolt kötelezettségek megszegése azonban "nem fordítható át" "a vezetője bizalmát elvesztette" felmentési jogcímre. Így nem kerülhető meg a Kttv. szerint kötelezően megindítandó fegyelmi eljárás.

A Kttv. 63. § (2) bekezdés e) pontja szerinti felmentési okhoz nem elegendő valamilyen kormánytisztviselői kötelezettségszegés igazolása, szükséges a kölcsönös együttműködés szerinti munkavégzésen alapuló bizalmi elvben bekövetkezett "törésre" utalás is. A bizalomvesztés erkölcsi jellegű, a munkavégzésben megnyilvánuló bizalmi elvet juttatja kifejezésre, ami az érintettek közti szubjektív érzésen túli körülmény. Vita esetén a munkáltatónak bizonyítania szükséges az általa állítottak valóságát és okszerűségét. A Kttv. 66. § (2) bekezdése szerint a bizalomvesztés indoka kizárólag a kormánytisztviselő magatartásában, illetve a munkavégzésében megnyilvánuló és bizonyítható tény lehet.