1/1999. Közigazgatási jogegységi határozat

a felettes rendőri szerv vezetőjének a panasz elbírálása tárgyában hozott határozata bíróság általi felülvizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának közigazgatási jogegységi tanácsa az 1999. április hó 15. napján megtartott nem nyilvános ülésen a Közigazgatási Kollégium vezetőjének indítványa folytán meghozta a következő

jogegységi határozatot:

A felettes rendőri szerv vezetőjének a panasz elbírálása tárgyában a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 93. §-ának (3) bekezdése alapján, másodfokon hozott határozata a Pp. 324. §-a (2) bekezdésének a) pontja szerinti - a bíróság által felülvizsgálható - hatósági államigazgatási ügyben hozott határozat.

INDOKOLÁS

I.

A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának vezetője az 1997. évi LXVI. törvény (Bszi.) 31. §-a (1) bekezdésének a) pontjában írt jogkörében jogegységi eljárás lefolytatását és annak eredményeként jogegységi határozat hozatalát indítványozta.

Az indítvány szerint ellentmondásos jogértelmezés és megosztott bírói gyakorlat tapasztalható a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) 93. §-ának (3) bekezdése alapján a felettes rendőri szerv vezetője által másodfokon - panasz elbírálása tárgyában - hozott határozat bíróság általi felülvizsgálatát illetően. Nem egységes a bíróságok gyakorlata abban, hogy a büntető-, a szabálysértési és a szorosan értelmezett közigazgatási hatósági eljárás körébe nem tartozó rendőri intézkedéseket közigazgatási jellegűnek kell-e tekinteni, az intézkedések, illetve kényszerítő eszközök alkalmazása miatt bejelentett panasz elbírálása során hozott jogerős rendőrségi határozatok felülvizsgálatára a bírói út rendelkezésre áll-e. Egyes bíróságok ugyanis olyan határozatokat hoztak, hogy a panaszt elutasító jogerős határozat bíróság általi felülvizsgálatára - hatáskör hiányában - nincs lehetőség, mert a rendvédelmi feladatokat ellátó hatóság és a felperes között államigazgatási hatósági jogviszony nem jött létre, illetve nincs államigazgatási (hatósági) ügy érdemében hozott határozat, míg más bíróságok a keresetet érdemben elbírálva hozták meg döntésüket.

1. A Pesti Központi Kerületi Bíróság a 2.K.60.987/1996/5. számú végzésével a pert a Pp. 157. §-ának a) pontja alapján - utalással a Pp. 130. §-a (1) bekezdésének b) pontjában foglaltakra - megszüntette, kifejtve, hogy a panasz nem államigazgatási hatósági üggyel kapcsolatos. A rendvédelmi feladatokat ellátó rendőrség tagjának az intézkedése, amellyel megakadályozta, hogy a felperes a nála lévő rádiótelefonját a bíróság épületébe bevigye, nem keletkeztet ilyen ügyet.

2. A Pécsi Városi Bíróság - a Baranya Megyei Bíróság 3.Pf.20.814/1997/2. számú végzésével helybenhagyott - 13.P.21.741/1997/2. számú végzésével a büntetőeljárás során elrendelt elővezetéskor alkalmazott rendőri intézkedéssel kapcsolatos panaszt elutasító határozat bírósági felülvizsgálata iránt benyújtott keresetlevelet a Pp. 130. §-a (1) bekezdésének b) pontja alapján idézés kibocsátása nélkül elutasította, megállapítva, hogy az alperes határozata - figyelemmel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 3. §-a (1) bekezdésében írtakra is - nem minősül államigazgatási ügyben hozott határozatnak.

3. A Szekszárdi Városi Bíróság a 12.K.31.228/1997/4. számú, illetve a Tolna Megyei Bíróság az 1.Kf.20.190/1998/3. számú ítéletében az alperes ellen - igazoltatás és ennek során kényszerintézkedés alkalmazása miatt - közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított kereset elbírálása során a rendőri intézkedés jogszerűségét érdemben vizsgálta, és a keresetet - mint alaptalant - elutasította.

4. A Kaposvári Városi Bíróság - a helyes indokai alapján helybenhagyott - 2.K.21.974/1997/6. számú ítéletével a felperes által az igazoltatása és előállítása kapcsán kifejtett rendőri intézkedésre alapítottan benyújtott keresetet - mint alaptalant - elutasította, hivatkozva arra, hogy a felperes az intézkedéssel kapcsolatos jogszabálysértést nem jelölte meg.

5. A Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati eljárásban hozott végzésében rámutatott, hogy amennyiben a rendőri intézkedés elleni panasz előterjesztésére a felperes adóügyében hozott jogerős érdemi határozathoz kapcsolódó végrehajtási eljárásban kerül sor - amikor az adóhatósági határozat végrehajtása rendőri közreműködéssel történik -, az Áe. 3. §-a szerinti ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget nem lehet megállapítani, melyre figyelemmel - államigazgatási jogviszony hiányában - a rendőrség a felperesre vonatkozó érdemi döntést nem hozott, a határozat bírósági felülvizsgálatának az Áe. 72. §-ának (1) bekezdésében meghatározott törvényi előfeltétele tehát nem áll fenn. A panaszt elutasító rendőrségi határozat elleni fellebbezést az Rtv. 93. §-ának (3) bekezdése alapján elbíráló másodfokú határozat így nem az ügy érdemében hozott olyan döntés, amelynek bírósági felülvizsgálata az Áe. 72. §-ának (1) bekezdése alapján kérhető (Kfv.III.28.429/1996/5. szám).

6. Amennyiben a rendőrhatóság közigazgatási eljárásban hozott határozatával az állampolgár várakozó személygépkocsijának elszállítását rendelte el, a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt előterjesztett keresetet a bíróságok - a Pp. XX. fejezetében foglaltak szerint eljárva - érdemben bírálták el, és a Legfelsőbb Bíróság is érdemben döntött a benyújtott felülvizsgálati kérelem tárgyában (Kfv.III.27.747/1996/8.; Kfv.III.27.847/1996/6. szám).

Az indítványozó szerint ellentétes elvi alapokon nyugvó jogerős bírósági határozatok igazolják, hogy a bíróságok jogalkalmazása a panaszt elbíráló jogerős rendőrségi határozatok bírósági felülvizsgálata kérdésében nem egységes, ezért indokolt, hogy a jogegységi tanács az előterjesztett indítvány tárgyában jogegységi határozatot hozzon.

II.

A jogegységi tanács nem nyilvános ülésén az indítványozó fenntartotta indítványát. A legfőbb ügyész képviselője az indítvánnyal kapcsolatos felszólalásában kifejtette, hogy a rendőrség az Rtv. V. fejezetében szabályozott intézkedések alkalmazása során nem közigazgatási ügykörben jár el, intézkedése nem hoz létre közigazgatási jogviszonyt, ezért az intézkedések törvényességét felülvizsgáló felettes rendőri szerv határozata sem tekinthető közigazgatási határozatnak, így - a Pp. 324. §-a (2) bekezdésének c) pontjában szabályozott külön törvényi rendelkezés hiányában - bírói út igénybevételére jelenleg nincs lehetőség. Álláspontja szerint mindaddig, ameddig a törvény a bírósági felülvizsgálat lehetőségét vagy annak kizárását nem szabályozza, a büntetőeljárás, az államigazgatási eljárás vagy a szabálysértési eljárás hatálya alá nem tartozó rendőri intézkedések, illetve kényszerítő eszközök alkalmazása miatt a jogosult - az Alkotmány XII. fejezetében biztosított alapvető jogainak sérelmére alapítottan - igényét az Alkotmány 70/K. §-a értelmében közvetlenül a bíróság előtt érvényesítheti.

III.

Az ellentétes álláspontok feloldása és az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében a jogegységi tanácsnak a következő két kérdésben kellett állást foglalnia: milyen jellegű jogviszony jön létre a rendészeti feladatot ellátó rendőri szerv és az intézkedést sérelmező személy (panaszos) között, továbbá, hogy az Rtv. 93. §-ának (3) bekezdése alapján hozott határozat államigazgatási határozatnak minősül-e.

Az Rtv. 3. §-ának (1) bekezdése szerint a rendőrség bűnmegelőzési, bűnüldözési, államigazgatási és rendészeti feladatokat ellátó állami fegyveres rendvédelmi szerv. A rendőr jogkörében eljárva köteles intézkedni vagy intézkedést kezdeményezni, ha olyan körülményt vagy tényt észlel, illetőleg hoznak a tudomására, amely rendőri beavatkozást igényel [Rtv. 13. § (1) bekezdés]. A rendőri intézkedéseket az Rtv. V. fejezete, a kényszerítő eszközöket pedig az Rtv. VI. fejezete szabályozza.

Az Rtv.-ben szabályozott rendőri intézkedések, illetve kényszerítő eszközök alkalmazása miatti jogorvoslatra az Rtv. 92. §-ának (1) bekezdése szerint a büntetőeljárás, az államigazgatási eljárás és a szabálysértési eljárás szabályai irányadóak azzal, hogy amennyiben az államigazgatási vagy szabálysértési eljárásban határozat hozatalára nem kerül sor, vagy ilyen eljárás a rendőri intézkedést követően nem indul, a panaszt a sérelem bekövetkezésének napjától számított 8 napon belül az intézkedést foganatosító rendőri szerv vezetőjéhez kell benyújtani, akinek határozata ellen a panaszos a felettes szerv vezetőjénél fellebbezéssel élhet [Rtv. 92. § (3) bekezdés, 93. § (1)-(3) bekezdés]. A személyes javak rendőri intézkedés keretében történő igénybevételével és a kártalanítási eljárással kapcsolatos eljárásról rendelkező 137/1994. (X. 26.) Korm. rendelet 12. §-ának (1) bekezdése is az Rtv. 93. §-a szerinti panaszt jelöli meg a rendőri intézkedés elleni jogorvoslatként. A másodfokú döntés bírósági felülvizsgálatának lehetőségéről azonban az Rtv. nem rendelkezik.

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 50. §-ának (2) bekezdésében írtak szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése pedig lehetővé teszi, hogy a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhessen az olyan közigazgatási hatóság döntése ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.

Az Áe. 3. §-ának (3) bekezdése adja meg - a törvény alkalmazása szempontjából - az államigazgatási ügy fogalmát, kimondva, hogy ilyennek minősül minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. Ezzel összefüggésben a Pp. 324. §-a (2) bekezdésének a) pontja pedig a Pp. XX. fejezetének alkalmazásában közigazgatási határozatként - többek között - az államigazgatási szervnek vagy államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek hatósági államigazgatási ügyben hozott határozatát jelöli meg.

A létrejövő jogviszony jellegének meghatározása során figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendőrség feladatát az Alkotmány a közbiztonság és a belső rend védelmében jelöli meg [40/A. § (2) bekezdés]. Ez a védelem a jogellenes magatartást tanúsító személyek jogainak törvényen alapuló korlátozása révén valósul meg. A rendfenntartó, rendvédelmi célzatú közvetlen kényszerítő eszköz alkalmazására való feljogosítás az a megkülönböztető vonás, amely megkülönbözteti a rendőrséget más típusú állami feladatot ellátó szervektől. Az Rtv. V. fejezetében szabályozott rendőri intézkedések, illetve a VI. fejezetben található kényszerítő eszközök jogellenes alkalmazása ugyanakkor sértheti az Alkotmány XII. fejezetében biztosított - az emberi méltósághoz, a személyes szabadsághoz, a jó hírnévhez és a magánlakás sérthetetlenségéhez fűződő - alapvető jogokat.

A rendészeti feladatot ellátó rendőri szerv és a panaszos között létrejött jogviszony jellegét vizsgálva megállapítható, hogy a rendőrség részéről az Rtv.-ben meghatározott rendészeti feladatok ellátása során kifejtett tevékenység közigazgatási jellegű tevékenység, mert az eljáró szerv közhatalmi jogosítvánnyal élve egyoldalú akaratnyilvánítással intézkedik, melynek során az ügyfél terhére kötelezettséget állapít meg, és intézkedésének maga szerez érvényt. A rendőrség tehát - az Rtv.-ben meghatározott büntetőeljárási, valamint szabálysértési eljárási feladatai mellett - ellátja - a közigazgatás részét képező rendészeti igazgatás körébe tartozó feladatokat is. A rendőri intézkedéseket és kényszerítő eszközöket állami közhatalmat gyakorló, államigazgatási ügy intézésére feljogosított szerv [Áe. 3. § (2) bekezdés] alkalmazza, közte és az intézkedés (kényszerítés) alanya között - annak minden jellemzőjével rendelkező - közigazgatási jogviszony jön létre.

A Pp. 324. §-a (2) bekezdésének a) pontja szerint a Pp. XX. fejezetének alkalmazásában közigazgatási határozat az államigazgatási szervnek vagy államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek hatósági államigazgatási ügyben (Áe. 3. §) hozott határozata.

Annak elbírálása során, hogy az Rtv. 93. §-ának (3) bekezdése szerinti határozat államigazgatási határozatnak minősül-e, figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendőri szerv vezetője az intézkedés alanya által tett panasz elbírálásakor abban a kérdésben határoz, hogy történt-e jogsérelem, a panaszosnak joga van-e a jogsértés orvoslására, a rendőri szervet terheli-e kötelezettség a sérelem orvoslása tekintetében. Az általa hozott határozat az ügy tárgyát képező vitát dönti el, a közigazgatási jogviszonyt rendezi, melynek során intézkedik a további jogsértő magatartás megtiltásáról, a jogsértések megelőzéséről, a jogszerű állapot helyreállításáról vagy a panasz elutasításáról. Amikor a határozatot hozó vezető a panasz elbírálása során azt vizsgálja, hogy a rendőrséggel szolgálati viszonyban álló személy a reá irányadó jogszabályi rendelkezéseket betartva járt-e el az intézkedés során, nem az intézkedést végrehajtó és a rendőrség közötti szolgálati viszony keretében állapít meg jogokat és kötelezettségeket, hanem az intézkedés alanya és a rendőrség között létrejött közigazgatási jogviszony körébe tartozó jogok és kötelezettségek felől dönt, közigazgatási határozatot hoz.

Összegezve: A rendőri intézkedések, illetve kényszerítő eszközök alkalmazása elleni - a büntető-, államigazgatási vagy szabálysértési eljárás körén kívül érvényesített, vagy egyéb jogszabályi felhatalmazás alapján benyújtott - panasz folytán indult eljárás során a rendészeti feladatot ellátó rendőri szerv és az intézkedést sérelmező személy között közigazgatási jogviszony jön létre, a panasz elbírálása tárgyában másodfokon a rendőri szerv vezetője által az Rtv. 93. §-ának (3) bekezdése alapján hozott határozat - a Pp. 324. §-a (2) bekezdésének a) pontja szerinti - a bíróság által felülvizsgálható - hatósági államigazgatási ügyben hozott határozat.

A kifejtettekre figyelemmel a jogegységi tanács - a Bszi. 27. §-ában, 29. §-a (1) bekezdésének a) pontjában és 32. §-ának (4) bekezdésében foglaltak alapján a rendelkező rész szerint határozott.

Budapest, 1999. április 15.