EH 2012.10.K19 A határozat visszavonására indított, a közigazgatási döntés hivatalból lefolytatható felülvizsgálata az alapeljárással egy egységet képez, a II. fokú határozat rendelkezését és jogerejét érintő döntés, ezért nem minősül külön eljárásnak. Az alapeljárás indulásakor hatályos rendelkezések szerint kerülhet sor az eljárás során elkövetett jogsértés orvoslására, kivéve, ha a jogorvoslati szabályokat módosító jogszabály ettől eltérően rendelkezik.
A Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség a 2008. január 29-én kelt KTVF:2419-1/2008. számú értesítésével eljárást indított a helyrajzi számú ingatlanokon található ex lege védett láp kijelölésének megállapítására. A hatóság az eljárásba szakértőt vont be, 2008. február 20-án helyszíni szemlét tartott, majd a 2008. augusztus 18-án kelt KTVF:2419-22/2008. számú határozatával a határozathozatalkor a III. r. felperes tulajdonában álló, D., 0109/90-99 helyrajzi szám alatti ingatlanok összesen 5,4891 hektár területének egy ökológiai egységet képező 3,5927 hektár területrészére az országosan védett természeti terület (láp) jogi jelleget állapított meg. A védett területi részek elhelyezkedését a határozat mellékletét képező térképvázlat ábrázolta.
A határozat ellen a II. r. és a III. r. felperesek fellebbezéssel éltek. Az alperes a 2009. június 22-én kelt 14/223-13/2009. számú határozatával az elsőfokú határozatot megsemmisítette. Hiányosságként állapította meg, hogy az elsőfokú hatóság nem határozta meg az ingatlannak mely része láp, így a határozat végrehajtásával kapcsolatos jogosultságokat, kötelezettségeket sem írta elő. Az elsőfokú határozat alapját képező szakértői vélemény nem tartalmaz bizonyítékokat a tényállás megállapításához, kizárólag a területen fellelhető flórával foglalkozik, nem vizsgálja a talaj szerkezeti, morfológiai sajátosságait, sem azt, hogy a talaj tartósan vagy időszakosan a víz hatásának kitett-e. Az elsőfokú hatóság ezért a tényállás-tisztázási kötelezettségének nem tett eleget, megalapozatlan határozatot hozott. A tényállás tisztázására a másodfokú eljárásban újabb szakértői véleményt szerzett be. A szakvéleményt aggálytalannak tekintve és azt elfogadva arra a megállapításra jutott, hogy a hivatkozott területre nem vonatkoztatható az ex lege lápra vonatkozó törvényi előírás, mert nincsenek meg azok az együttes feltételek, a felszínalaktani viszonylatok, amelyek a lápra jellemző talajfejlődési folyamatokat, a láp lényegét bizonyítanák. Mindezek alapján a perbeli ingatlanok láp jogi jellege nem állapítható meg.
A határozat felülvizsgálata iránt egy, a perben nem álló egyesület, valamint a III. r. alperesi beavatkozó kereseti kérelmet nyújtott be. Az alperes az elsőfokú hatósághoz benyújtott keresetlevelet a 2009. november 9-én kelt nyilatkozatával együtt továbbította a Pest Megyei Bíróság részére, kérve a keresetlevél elkésettség miatti, idézés kibocsátása nélküli elutasítását. A Pest Megyei Bíróságon az 1.K.27.686/2009. számon folyamatban volt per megszüntetésre került, mert az alperes a 2010. március 30-án kelt 14/443-13/2010. számú határozatával a másodfokú határozatát visszavonta, egyúttal az elsőfokú határozatot megsemmisítette és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására utasította.
Az alperes a határozatában megállapította, hogy a korábbi másodfokú határozata nem felelt meg a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 50. § (1) és (6) bekezdésében, a 72. § (1) bekezdés ea), eb) pontjában, 105. § (2) bekezdésében foglaltaknak. A másodfokú határozatban megállapításokat tett az elsőfokú eljárás és határozat hiányosságaira, azonban ezeket nem értékelte megfelelő súllyal és nem orvosolta a hiányosságokat a másodfokú eljárás során sem. A másodfokú eljárásban kirendelt szakértő szakvéleményét aggálytalannak tekintette és nem foglalkozott azzal a körülménnyel, hogy a szakértő megállapításai egyoldalú, talajtani megközelítésre támaszkodnak, amelyek nem felelnek meg a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.) 23. § (3) bekezdés d) pontjában foglalt láp definíciónak. Megállapította, hogy a másodfokú eljárásban kirendelt szakértő véleménye szembehelyezkedik a Tvt. 23. § (3) bekezdés d) pontjában foglaltakkal, amikor a da) és a db) alpontok közötti vagylagosságot együttes feltételrendszerként vizsgálja. A szakértői vélemény önmagában is sajátos ellentmondásokkal terhelt, mert a láp lehatárolása során valamennyi szóba jöhető tényező komplex, konjuktív vizsgálata szükséges, ugyanakkor a konkrét területre vonatkozó vizsgálat kizárólag csak a talajtani, morfológiai kérdések vizsgálatára terjedt ki. A mintagödrök helyei egyértelműen nem azonosíthatóak be. Az elsőfokú eljárásban beszerzett szakvélemény kapcsán fenntartotta, hogy az érintett terület pontos kiterjedése nem beazonosítható, utólag sem ellenőrizhető és a térképvázlaton feltüntetett területen az ex lege lápnak való megfelelés nem állapítható meg, és nem derül ki a szakvéleményből, hogy az a láp fennállását mire alapozta. Tévesnek tekintette azt a korábbi indokolását, amely szerint az ex lege védett természeti terület kiterjedését megállapító határozatban rendelkezni kell a döntés végrehajtásából eredő jogokról és kötelezettségekről, mert ezek nem a határozatból, hanem a Tvt. előírásaiból fakadnak. A korábbi szakértői vélemény és az ügyfelek által tett észrevételek, becsatolt iratok érdemi értékelésére, a meghozott döntés megfelelő indokolására nem került sor, ezért a Ket. 114. § (2) bekezdése alapján a határozata visszavonásáról és az elsőfokú határozat megsemmisítéséről és az elsőfokú hatóság új eljárásra utasításáról döntött. Mindezek alapján előírta, hogy az elsőfokú hatóság a tényállás körültekintő tisztázását követően hozzon döntést arról, hogy az érintett területen van-e védett láp.
Az alperes határozatának felülvizsgálata iránt a felperesek keresetet nyújtottak be. Az elsőfokú bíróság a felperesek keresetét alaptalannak találta és azt ítéletével elutasította. Megállapította, hogy az eljárás a 2008. január 29-én kelt értesítéssel indult meg, mely eljárásnak lezárását képezte a jelen perben támadott határozat, amely a korábbi másodfokú határozat visszavonásáról rendelkezett. A Ket. hatályát erre figyelemmel kell vizsgálni. A Ket.-nek nem a 2009. október 1-jével módosított 114. §-át, hanem a 2009. október 1-je előtt hatályban volt, az eljárás indulásakor hatályos Ket. 114. § (1)-(3) bekezdéseit kell alkalmazni. E rendelkezések alapján a hatóság jogszerűen járt el, mert a határozatát a Ket. 114. § (1) bekezdésében említett egy éven belül vonta vissza. A Ket. 114. § (2) bekezdése egyéb korlátot a határozat visszavonása elé nem állított, így nem volt jelentősége annak, hogy a Pest Megyei Bíróságon a később visszavont másodfokú határozat ellen keresetet nyújtottak be és per volt folyamatban. A bíróság megállapítása szerint a határozat jogot nem keletkeztetett, mert a védettséget a Tvt. 23. § (2) bekezdése szerint a Tvt. teremti meg és a Tvt. 26. § (3) bekezdése szerint a határozat ezt csak deklarálja, megállapítja. Mindezek alapján jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog nem volt szerezhető és a határozatra nem volt alapítható. A keresettel támadott határozat tényállást nem állapított meg, az ügy érdemében nem döntött a tényállás tisztázatlansága és a további bizonyítás szükségessége miatt. A határozat részletesen indokolta, hogy az eljárás során beszerzett szakvéleményeknek milyen hiányossága volt és azokra döntés miért nem volt alapítható.
Alaptalannak találta az elsőfokú bíróság az I. r. felperesnek a Ket. 5. § (1) bekezdésének, a 105. § (2) bekezdésének és a 115. §-ának megsértésére való hivatkozását is. A hatóság a saját korábbi döntése felülvizsgálata során bizonyítást nem folytatott le, ezért a felperesnek ezzel kapcsolatban hivatkozott eljárási jogai nem kerültek korlátozásra. Fellebbezés elbírálására nem került sor, az értesítés hiánya irreleváns, mert nem indult új eljárás a határozat visszavonása kapcsán. A hivatalból indított határozat visszavonására irányuló eljárás a jogorvoslatokkal egy egységet képez, azzal együtt egységes eljárás, ezért a határozat visszavonására nem külön, új eljárásban került sor. A határozat nem mérlegelésen alapult, ezért a Pp. 399/B. §-ának megsértésére és a Ket. 72. § (1) bekezdés eb) és ec) alpontjának megsértésére sem kerülhetett sor.
A jogerős ítélet ellen az I. r. felperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, kérve a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését és az alperes határozatának hatályon kívül helyezését. Álláspontja szerint a jogerős ítélet sérti a Ket. 114. § (2) és (3) bekezdését, 50. § (1) bekezdését, 29. § (3) bekezdését, a Pp. 221. § (1) bekezdését. Tévesen értelmezte a bíróság a Ket. rendelkezéseit 2009. október 1-jével módosító 2008. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 132. § (3) bekezdésének rendelkezését, ezért tévesen foglalt állást arról, hogy a Ket.-nek mely időpontban hatályos rendelkezéseit kell alkalmazni. Tévesen tartalmazza az ítélet 11. oldal első bekezdése, hogy a jelen perben támadott határozat az ügy lezárását jelentő határozat volt. Az elsőfokú bíróság figyelmen kívül hagyta, hogy ez a határozat egy korábban meghozott másodfokú jogerős határozatot vont vissza, és az a visszavont határozat volt az eljárást lezáró határozat, a keresettel támadott határozat már egy újabb eljárásban került meghozatalra, azt az alapeljárástól elkülönülő iktatószámmal hozta meg az alperes. A Ket. 114. § (2) bekezdése szerinti eljárás az alapeljárástól elkülönülő, független, önálló eljárás, amelyről a feleket értesíteni kellett volna, hogy a felek az ügyféli jogaikat gyakorolhassák. A Ket. új szabályainak alkalmazása folytán a 2009. október 1-jétől hatályos Ket. 114. § (2) bekezdése értelmében a határozat visszavonásának korlátja volt, hogy a másodfokú határozat felülvizsgálata iránt indított perben az alperes érdemi ellenkérelmet terjesztett elő 2009. november 9-én, ezért ezt követően már nem volt jogosult a korábbi határozata visszavonására. A visszavonásnak egyébként korlátját képezte a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog is, mert álláspontja szerint a másodfokú határozat jogot keletkeztető határozat volt. Az ingatlanokat fejlesztés céljára megvásárolta, azt a belterületbe vonatta, földvédelmi járulékot fizetett, a területet bekeríttette. Az elsőfokú bíróság tévesen állapította meg, hogy az alperes nem állapított meg tényállást. Az alperes nem adta indokát, hogy az általa korábban elfogadott szakvéleményt utóbb miért nem tartotta elfogadhatónak. Eltérő megállapításra csak újabb szakvélemény beszerzésével juthatott volna. Tévesen állapította meg a bíróság, hogy nem sérültek az eljárási jogok, mert az újabb eljárásról az I. r. felperes értesítve nem lett, az ügyféli jogait nem tudta gyakorolni. Az elsőfokú bíróság a Pp. 221. § (1) bekezdését megsértve nem bírálta el az I. r. felperes keresetében a Ket. 5. § (1) bekezdésével, 105. §-ával és a 115. §-ával kapcsolatban kifejtett jogsértéseket, ezért az ítélete ez okból is jogszabálysértő.
Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte.
Az I. r. alperesi beavatkozó felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte.
A II. és a III. r. felperes észrevételt nem tett.
A II. és a III. r. alperesi beavatkozó felülvizsgálati ellenkérelmet nem nyújtott be.
A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Pp. 274. § (1) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.
A felülvizsgálati kérelem alaptalan.
A Kúria a jogerős ítéletet a Pp. 272. § (2) bekezdése és a 275. § (2) bekezdése alapján a felülvizsgálati kérelem keretei között a megjelölt jogszabálysértések körében vizsgálta felül.
A Kúriának abban a jogkérdésben kellett állást foglalnia, hogy a határozat visszavonására a Ket.-nek az eljárás megindításakor, 2008. január 29-én hatályban volt 114. § (2) bekezdését vagy a 2009. október 1-jétől hatályba lépett, a 2008. évi XCI. törvény 84. § (1) bekezdésével módosított 114. § (2) bekezdését kell-e alkalmazni. Ennek a jogkérdésnek az elbírálásához a Ket.-et 2009. október 1-jei hatállyal módosító 2008. évi XCI. törvény hatályba lépéséről rendelkező 132. § (3) bekezdését kellett értelmezni. A 2008. évi XCI. törvény rendelkezéseit - a 132. § (3) bekezdése szerint - a hatályba lépését követően indult vagy megismételt eljárásokban kell alkalmazni. E rendelkezés szerint a módosított Ket. 114. § (2) bekezdését a 2009. október 1-jét követően indult eljárásokban kell alkalmazni. A felek közti eltérő álláspont folytán abban is állást kellett foglalni, hogy a hatályba léptető rendelkezésben hivatkozott, "a hatályba lépést követően indult eljárást" miként kell értelmezni: - az eljárás a hivatalból történő megindításának napjával megindult és a jogerős másodfokú határozat meghozatalával befejeződött, amely esetben a határozat visszavonása egy újabb eljárás megindítását jelenti; - vagy az egész eljárás a jogerős határozat meghozatalát követően a közigazgatási döntés felülvizsgálatára hivatalból indult eljárásokkal egy egységet képez [Ket. 97. § (3) bekezdés a) pont], amely esetben a határozat visszavonása iránti eljárás nem jelenti egy újabb eljárás megindulását.
A Kúria a jogvita elbírálásánál figyelemmel volt arra is, hogy az eljárás különböző szakaszokból áll. Az eljárás a Ket. 29. § (1) bekezdése szerinti megindulása az eljárás első szakasza (elsőfokú eljárás), amelyet a Ket. 97. § (2) bekezdése szerint a kérelemre induló jogorvoslati eljárás követhet, ezt követően - kérelemre induló jogorvoslati eljárás hiányában is - a közigazgatási döntés hivatalból lefolytatható felülvizsgálata következhet a Ket. 97. § (3) bekezdése értelmében, amennyiben törvénysértő döntés hozatala folytán előállt jogszabálysértő helyzetet a hatóságnak rendeznie kell. A Ket. a VII. fejezetében a jogorvoslatok között szabályozza a kérelemre induló jogorvoslati eljárásokat és a hivatalból lefolytatható döntés-felülvizsgálati eljárásokat, amely szabályozás is az eljárás egységességére utal.
Az eljárás során elkövetett jogsértés orvoslására lefolytatott, saját hatáskörben indított eljárás keretében hozott határozat visszavonása a másodfokú határozat rendelkezését és jogerejét érintő döntés, eljárásjogilag az alapeljáráshoz kapcsolódik. Az I. r. alperesi beavatkozó helytállóan hivatkozott arra, hogy a határozat visszavonása olyan hatósági cselekmény, amely nem minősül önálló, külön eljárásnak, nem kell megfelelnie az eljárással szemben a Ket.-ben támasztott garanciális szabályoknak (ügyféli jogok biztosítása, értesítés, bizonyítási eljárás stb.), mert a hatósági cselekmény célja a jogsértés, a jogszabálysértő helyzet orvoslása. A másodfokú határozat jogereje kapcsán az Alkotmánybíróság a 651/D/2009. AB határozata III/4. pontjában kimondta: "A jogerő intézménye, alaki és anyagi jogerőként való pontos meghatározottsága a jogállamiság részeként alkotmányos követelmény. Az Alkotmánynak megfelelően biztosított jogorvoslati lehetőségek mellett beállott jogerő tiszteletben tartása a jogrend egészének biztonságát szolgálja. A jogerős határozatok megváltoztathatatlanságához és irányadó voltához alapvető alkotmányos érdek fűződik. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogerős határozat - az eldöntött kérdés személyi és tárgyi keretei között - irányadóvá váljék mind az eljárásban résztvevőkre, mind a később eljáró bíróságra, illetőleg más hatóságra." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65-66.] Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában általános érvénnyel megállapította, hogy a jogállam alapvető eleme a jogbiztonság, amely megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását. A jogviszonyok igazságtalan eredménye önmagában nem érv a jogbiztonsággal szemben (ABH 1992, 77, 81-82.). "Az Alkotmány 70/K. §-ából nem vezethető le olyan követelmény, amely a megfelelő eljárásban született jogerős bírósági határozatok újabb és újabb jogcímeken vagy más típusú eljárásokban történő, ismételt (végtelenített) tartalmi felülvizsgálatát, s ennek folytán a bizonyítási eljárás korlátlan számú megismétlését jelentené. Ez ellentétben állna lezárt jogviszonyok védelmét is jelentő jogbiztonság követelményével. (134/B/2007. AB határozat, ABK 2010, április, 458, 459.)"
Ugyanez mondható el a közigazgatási határozatok jogerejéhez fűződően is. A jogbiztonsághoz kiemelkedő alkotmányossági érdek fűződik, amely jelen esetben párosulva a jogalkotó gondos mérlegelésével - csak szigorúan körülhatárolt esetekben, azaz a Ket. 97. § (3) bekezdésben felsorolt esetekben - teszi lehetővé a jogerős határozattal lezárt közigazgatási jogviszonyba történő beavatkozást, - többek között - a jogsértő határozat visszavonását, módosítását.
Az eljárás során elkövetett jogsértés orvoslása az eljárás megindulásakor hatályos rendelkezések szerint történhet - kivéve, ha a jogorvoslati szabályokat módosító valamely jogszabályi rendelkezés kifejezetten ettől eltérően nem rendelkezik a hatályba léptető rendelkezések körében. Mindebből következően a Ket. 29. § (1) bekezdése alapján megindult eljárásban az eljárás megindításakor, a 2008. január 29-én hatályos Ket. 114. § (2) bekezdése alapján a határozat visszavonásának a másodfokú határozat felülvizsgálatára indult perben az ellenkérelem előterjesztése nem volt akadálya, mert ilyen korlátozást a perben alkalmazandó Ket. 114. § (2) bekezdése nem tartalmazott. Mivel a határozat visszavonására irányuló hivatalbóli eljárás az "alap"-eljárással egységet, azzal egységes eljárást képez, nem alapos az I. r. felperesnek az ügyféli jogok megsértésére való hivatkozása. A Ket. 114. §-a szerinti eljárásról nem kellett a feleket értesíteni, nem kellett bizonyítási eljárást lefolytatni.
Az I. r. felperes a másodfokú határozat meghozatalát követően a határozatra hivatkozással jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot nem szerezhetett, mert a határozat jogot nem keletkeztetett. A Tvt. 23. § (2) bekezdése szerinti, a törvény erejénél fogva fennálló védettséget a természetvédelmi hatóság a Tvt. 26. § (3) bekezdése értelmében a határozatában csak megállapítja, a védelem a törvény erejénél fogva áll be. A Ket. 114. § (3) bekezdésében írt, a döntés meghozatalát akadályozó korlát a perbeli esetben nem állt fenn.
Az elsőfokú bíróságnak az I. r. felperes által kifogásolt, az alperesi határozatban a tényállás megállapításának hiányára tett ténymegállapítása helytálló, mert az alperes nem döntötte el a perbeli ingatlanokon ex lege védett láp van-e, ugyanis az egymásnak ellentmondó bizonyítékok alapján ebben a kérdésben további bizonyítás nélkül nem lehetett állást foglalni, döntést hozni, ezért csak a tényállás tisztázatlanságára volt következtetés levonható. Az I. r. felperes álláspontjával ellentétben a másodfokú eljárásban beszerzett szakvélemény eltérő értékeléséhez nem kellett újabb szakvéleményt az alperesnek beszereznie, mert a szakvélemény megalapozatlansága az elsőfokú eljárásban beszerzett szakvéleménnyel való ismételt összevetésével megállapítható volt.
Az I. r. felperesnek a Ket. 5. § (1) bekezdésével, 105. §-ával, 115. §-val kapcsolatban kifejtett kereseti kérelmét az elsőfokú bíróság az ítélete 13. oldal második bekezdésében írtak szerint elbírálta, ezért alaptalanul hivatkozott a Pp. 221. § (1) bekezdésének megsértésére.
Mindezek alapján a Kúria a jogerős ítéletet a Pp. 275. § (3) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.
(Kúria Kfv. VI. 37.322/2011/9.)