3189/2013. (X. 22.) AB határozat

bírói kezdeményezés elutasításáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az építésügyi bírság megállapításának részletes szabályairól szóló 245/2006. (XII. 5.) Korm. rendelet 9. § (1) bekezdésének a "rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult eljárásokban kell alkalmazni." szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 21.K.29.080/2013. számon folyamatban lévő ügyben történő alkalmazhatóságának kizárására irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

[1] Az indítványozó, a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírája az előtte a 21.K.29.080/2013. szám alatt folyamatban lévő ügyben az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján - kezdeményezte az építésügyi bírság megállapításának részletes szabályairól szóló 245/2006. (XII. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 9. § (1) bekezdésének a "rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult eljárásokban kell alkalmazni." szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, továbbá a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 21.K.29.080/2013. számon folyamatban lévő ügyben történő alkalmazhatóságának kizárását.

[2] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 21.K.29.080/2013. számon folyamatban lévő ügyben - a beadványhoz csatolt tárgyalási jegyzőkönyv tanúsága szerint - a felperes jogelődje a jogerős építési engedélytől eltérő módon építkezett és ezt észlelve az első fokon eljáró építésügyi hatóság építésrendészeti bírságot szabott ki. A felperes a döntéssel szemben fellebbezést nyújtott be a másodfokú építésügyi hatósághoz, amely az első fokon hozott döntést helyben hagyta. Ezt a döntést támadta meg felperes a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt.

[3] Az ügyben eljáró bíró - helyt adva a felperes ez irányú indítványának - ezt követően kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását a Korm. rendelet fentiekben megjelölt szövegrészére nézve. A beadvány indokolásaként a bíró előadja, hogy "[a] felperes álláspontja szerint a jogszabály normaszövege sérti a történeti tényálláskor hatályos 1949. évi XX. törvény (Alkotmány) 2. § (1) bekezdése és az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, melynek értelmében Magyarország független, demokratikus jogállam, amely az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint megköveteli a jogrendszer egységét, a koherens és érthető, átlátható szabályozási rendszert, a jog uralmát, a jogbiztonságot. A megsemmisíteni kért norma sérti e jogállami kritériumokat, mivel visszamenőleges rendelkezéseket tartalmaz. Így a jogszabály hatálybalépése előtti magatartásokat a hatálybalépését megelőző időszakban hatályos jogszabályban előírt bírságnál súlyosabb hátránnyal súlyt."

II.

[4] Az Alkotmánybíróság az eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

[5] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezése:

"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."

[6] 2. A Korm. rendelet indítvánnyal érintett rendelkezése:

"9. § (1) Ez a rendelet a kihirdetését követő 45. napon lép hatályba, rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult eljárásokban kell alkalmazni."

III.

[7] Az indítvány nem megalapozott.

[8] 1.1. Az indítványozó álláspontja szerint a Korm. rendelet 9. § (1) bekezdésének a "rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult eljárásokban kell alkalmazni." szövegrésze sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, mert visszaható hatályú, hátrányos tartalmú szabályozást valósít meg, mivel nem láthatta előre a jogszabályváltozás bekövetkeztét és az építkezés megkezdésekor nem számolhatott a módosítás okozta jelentősen magasabb összegű bírság megállapításának lehetőségével.

[9] Az kétségtelen tény, hogy a közigazgatási perfelperesének jogelődje az építkezés időtartama alatt a várható bírság összegének kalkulálásakor kizárólag az akkor hatályos szabályozásból indulhatott ki és ennek ismeretében döntött az engedélytől eltérő kivitelezés mellett. Ugyanakkor az is tény, hogy a felperes szomszédjai, az engedélyező hatóság joggal várhatta el a felperes jogelődjétől a jogkövető magatartást, azaz az engedélyben foglaltak teljeskörű betartását. Az építési engedélyezési eljárás lefolytatása és a vonatkozó szabályok egyebek mellett éppen azt biztosítják, hogy az építmény, továbbá a szomszédos építmények rendeltetésszerűen és biztonságosan használhatók legyenek, hogy érvényesüljenek a környezetvédelem és a természetvédelem sajátos szempontjai. Mind a kisebb közösségek, mind pedig a társadalom elemi érdeke és elvárása a jogszabályok és az ezek alapján hozott jogerős hatósági vagy bírósági döntések feltétel nélküli betartása. Így az Alaptörvény sem helyezi védelme alá azt az állampolgári magatartást, amely eleve a jogerős hatósági döntés megsértésével számol, de mindenképpen szándékos magatartásával megszegi azt és jogsérelmeként azt adja elő, hogy a számítotthoz képest összegét tekintve súlyosabb szankciót kell elszenvednie jogszabályváltozás miatt.

[10] 1.2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közigazgatási per felperesének jogelődje önmaga okozta a bírság kiszabására okot adó helyzetet és ezt jogkövető magatartásával elkerülhette volna.

[11] Az Alkotmánybíróság határozatban rendelkezett a korábbi alkotmánybírósági határozatok felhasználhatósága ügyében (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [27]-[34]). Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság klauzula szövegszerűen megegyezik a korábbi Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel. Az Alkotmánybíróság döntése meghozatalakor az Alaptörvény egészéből indul ki. Jelen ügyben azonban szükségesnek mutatkozik a hátrányos tartalmú visszamenőleges hatályú jogalkotásra vonatkozó korábbi alkotmánybírósági gyakorlat egyik elvi tételének a bemutatása a döntés megalapozásához, az indokolás átláthatóságához és ellenőrizhetőségének megteremtéséhez.

[12] Így az Alkotmánybíróság utal egy korábbi döntésében megfogalmazott álláspontjára, és ezt jelen ügyben is irányadónak tekinti. E szerint "[ö]nmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjesztő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan." [55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 305.]

[13] 2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott szabályozás nem ütközik a hátrányos tartalmú visszaható hatályú szabályozás tilalmába az alábbi okok miatt sem. Nem vitásan sérti a jogbiztonság elvét az a szabályozás, amely a kihirdetését megelőző időre állapít meg új kötelezettséget vagy nyilvánít valamely magatartást jogellenessé (valódi visszaható hatály). Ugyanígy alkotmányellenesnek minősítette az Alkotmánybíróság - éppen építésügyi igazgatási ügyben - azt a szabályzást is, amely kimondta a szabály alkalmazását a folyamatban lévő ügyekre is, azaz a módosító szabály hatálybalépésekor jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben építésügyi bírság kiszabását kötelezővé tevő új szabályozás alkalmazását rendelte el (azonnali hatály).

[14] Jelen esetben egyik megoldásról sincs szó. A támadott rendelkezés értemében a módosító Korm. rendelet szabályait a hatálybalépését követően indult eljárásokban kell alkalmazni. Az építési folyamat megkezdéséhez, folytatásához, az épület használatbavételéhez, a szabálytalan építkezések feltárásához számos, egymástól elkülönülő, önálló hatósági eljárás kapcsolódik az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 34. §-a alapján. A törvény 2012. december 31-ig hatályban volt szövege hat ilyen eljárást sorolt fel (elvi építési, telekalakítási, építési, bontási, használatbavételi és fennmaradási eljárások). A törvény 2013. január 1. óta hatályos szabályozása -részben módosítva, részben kiegészítve a korábbiakat - az alábbi önálló eljárásfajtákról rendelkezik: építési engedélyezési, összevont engedélyezési, fennmaradási engedélyezési, használatbavételi engedélyezési, bontási engedélyezési, engedély hatályának meghosszabbítása iránti engedélyezési, jogutódlás tudomásulvételi, az országos építési követelményektől való eltérés engedélyezési, hatósági bizonyítvány kiállítása iránti, kötelezési, végrehajtási, szakhatósági és veszélyhelyzet esetén szükségessé váló építési tevékenység tudomásulvételi eljárások.

[15] Valamennyi eljárás közös jellemzője, hogy kérelemre vagy hivatalból indulnak és jogerős határozattal zárulnak, önálló, a többi eljárástól jól elkülönülő céllal és indokkal rendelkeznek és új eljárásnak, új ügynek minősülnek. Sorrendjük több esetben kötött, így például használatbavételi eljárásra nyilvánvalóan csak az építési engedélyezési eljárás jogerős befejezését követően kerülhet sor.

[16] 3. Az Indokolás [7]-[15] bekezdéseiben kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy nem ütközik az Alaptörvénybe az a szabályozás, amely rendelkezéseinek alkalmazását a hatálybalépését követően indult eljárásokban írja elő. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt az alaptörvény-ellenesség hiánya miatt elutasította.

Budapest, 2013. október 14.

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: III/370/2013.