T/... számú törvényjavaslat indokolással - az Alkotmányjogi Tanácsról

1984. évi I. törvény az Alkotmányjogi Tanácsról

Általános indokolás

1. A szocialista államokban, így a Magyar Népköztársaságban is kimagasló jelentősége van az Alkotmánynak mint alaptörvénynek. Az alkotmányosság társadalmi rendünk egyik fontos elve, amelynek érvényesülése feltételezi, hogy az Alkotmányban kitűzött célokat megvalósítsák, az Alkotmány rendelkezéseit megtartsák, és a jogszabályok az Alkotmánnyal összhangban álljanak.

Alkotmányunk 77. §-ának (3) bekezdése szerint az állam minden szervének és minden állampolgárnak kötelessége, hogy az Alkotmányt, az alkotmányos jogszabályokat megtartsa, és feladatkörében eljárva megtartassa. Ennek érdekében az Alkotmány az Országgyűlésnek és az Elnöki Tanácsnak megadja azt a jogot, hogy az Alkotmányba ütköző rendelkezéseket és intézkedéseket megsemmisíthessék.

Ezek a rendelkezések azonban nem mindig elegendőek az alkotmányosság következetes érvényre juttatásához. Jogforrási rendszerünk sajátossága, hogy sokféle jogalkotó szerv van, amelyek különféle jogszabályokat bocsáthatnak ki. Egyes magatartási szabályokat - az állampolgárok és a különböző szervek jogainak megóvása érdekében - csak meghatározott jogszabályok állapíthatnak meg. Érvényesül a jogforrások rangsorolásának elve is: az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabályokkal.

Hasonló problémák merülnek fel a jogalkalmazás irányítása során kibocsátott jogi iránymutatásokkal kapcsolatban is, amelyeknek jelentősége az 1982-ben történt új szabályozás óta megnövekedett. A Legfelsőbb Bíróság irányelvei és elvi döntései mellett a miniszterek és az országos hatáskörű szervek vezetői által kibocsátott irányelvek, elvi állásfoglalások és tájékoztatók is fontos szerepet töltenek be a jogszabályok értelmezése és alkalmazása terén. Mindez fokozza annak a lehetőségét, hogy a jogrendszer különböző elemei között az összhang esetenként megbomlik.

2. A tapasztalatok szerint a jogalkotás és a jogalkalmazás alkotmányosságának védelmére hivatott felső szintű állami szervek nem mindig szereznek tudomást az alkotmányellenes rendelkezésekről, és így a szükséges beavatkozás esetenként elmarad. A hiányosságot észlelő egyes állami szervek - az ügyészség, a bíróság, a népi ellenőrzés stb. - nem mindig tudnak kellő súllyal fellépni a jogszabályokban és a jogi iránymutatásokban mutatkozó hibák megszüntetése végett. Nincs szabályozva az az eljárás sem, amelynek során az alkotmányellenesség megállapítására és megszüntetésére sor kerülhet.

Szükség van ezért arra, hogy az alkotmányosság védelmének meglevő állami-jogi biztosítékait továbbfejlesszük. Indokolt, hogy a jogszabályokat és a jogi iránymutatásokat - anélkül, hogy a jogalkotó szervek, valamint a jogalkotás koordinálását végző igazságügyminiszter hatásköre és felelőssége megváltozna - az alkotmányosság szempontjából egy újonnan létesítendő, önálló szerv: az Alkotmányjogi Tanács ellenőrizze.

Az Alkotmányjogi Tanácsnak mint sajátos felső szintű állami szervnek a jelentősége indokolta, hogy róla maga az Alkotmány is rendelkezzék. Ezért az Alkotmány - az 1983. évi II. törvény 1. §-a szerinti módosításnak megfelelően - a 21. §-ának (3) és (4) bekezdésében kimondja, hogy

- az Országgyűlés Alkotmányjogi Tanácsot választ, amely ellenőrzi a jogszabályok és a jogi iránymutatások alkotmányosságát;

- az Alkotmányjogi Tanács az Alkotmánnyal ellentétes rendelkezés végrehajtását - az Országgyűlés és az Elnöki Tanács által alkotott jogszabályok, valamint a Legfelsőbb Bíróság irányelvei és elvi döntései kivételével - felfüggesztheti;

- az Alkotmányjogi Tanács által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésére bocsátani, illetőleg köteles előtte vallomást tenni.

Ezeknek az Alkotmányba felvett rendelkezéseknek a végrehajtását szolgálja az Alkotmányjogi Tanácsról, szóló törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat), amely az Alkotmányjogi Tanács feladatait, szervezetét és eljárását szabályozza.

Részletes indokolás

I. FEJEZET

Az Alkotmányjogi Tanács feladatai

Az 1-2. §-hoz

Az Alkotmányjogi Tanács feladata általánosságban abban áll, hogy közreműködik a társadalom alkotmányos rendjének védelmében, a jogszabályok és a jogi iránymutatások alkotmányosságának biztosításában (1. §).

Az Alkotmányjogi Tanács feladata közelebbről, hogy a feladatkörében ellenőrizze a jogszabályokat, a Legfelsőbb Bíróság irányelveit és elvi döntéseit, továbbá azokat a jogi iránymutatásokat, amelyeket a jogalkalmazás irányítása céljából a Minisztertanács tagjai, a legfőbb ügyész, az országos hatáskörű szervek vezetői, valamint a tanácsok és szerveik bocsátottak ki. Ez az ellenőrzés tehát kiterjed valamennyi jogszabályra: törvénytől a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője által kibocsátott utasításig, illetőleg a tanácsrendeletig. Kiterjed továbbá mindenféle jogi iránymutatásra is (irányelvre, elvi döntésre, elvi állásfoglalásra, tájékoztatóra stb.). Az alkotmányosság megsértése nemcsak akkor állapítható meg, ha a jogszabály, illetőleg jogi iránymutatás kifejezetten az Alkotmány valamelyik §-ába ütközik, hanem akkor is, ha az Alkotmány alapján kibocsátott jogszabályt sért (pl. nem tartja szem előtt a jogszabályok rangsorát).

A tapasztalatok szerint szükség van az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére is. Az alkotmányos elvek és tételek tartalma ugyanis a társadalmi-gazdasági viszonyok fejlődése következtében változhat, mégpedig anélkül, hogy maga az Alkotmány rendelkezése megváltozott volna. Ezért az új körülményeknek megfelelően az alkotmányos tételek tartalmát nemritkán értelmezéssel kell feltárni. A Javaslat ezért kimondja, hogy az Alkotmányjogi Tanács a feladatkörében közreműködik az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésében (2. §). Ilyen értelmezésre nemcsak az alkotmányellenesség vizsgálatával összefüggésben, hanem bármely más indokolt esetben sor kerülhet.

Az Alkotmány értelmezése tehát továbbra is az Országgyűlés feladata, amely a népszuverenitásból eredő összes jogot gyakorolja, és magát az Alkotmányt is megalkotta, így értelmezésére is maga hivatott. Az Alkotmányjogi Tanács feladata pedig az, hogy közreműködésével segítse az Országgyűlést az említett értelmezési tevékenységében.

II. FEJEZET

Az Alkotmányjogi Tanács szervezete

A 3-11. §-hoz

1. Az Alkotmányjogi Tanács szervezetéről szóló II. Fejezetben a Javaslat mindenekelőtt azt mondja ki, hogy az Országgyűlés az Alkotmányjogi Tanácsot az országgyűlési képviselők sorából és más közéleti személyiségek közül választja, mégpedig elnökét, titkárát és tagjainak többségét a képviselők közül (3. §). Az Alkotmányjogi Tanács 11-17 tagból áll, akikre a Hazafias Népfront Országos Tanácsa tesz javaslatot. A nem országgyűlési képviselőkkel kapcsolatban van jelentősége annak, hogy az Alkotmányjogi Tanács tagjává az választható meg, akinek választójoga van. Az Alkotmányjogi Tanács megbízatása az Országgyűlés időtartamára szól, és akkor szűnik meg, amikor az újonnan megválasztott Országgyűlés a következő ciklus első ülésén az új Alkotmányjogi Tanácsot megválasztotta (4-5. §).

Ezekből a rendelkezésekből kitűnik, hogy a Javaslat az Alkotmányjogi Tanácsot az Országgyűlés által választott sajátos szervnek tekinti, amely jellegénél fogva különbözik minden más szervtől. Az Alkotmányjogi Tanács tehát - lényegét tekintve - az Országgyűlés szerveként működik. Ez egyrészt kellő súlyt ad a tevékenységének, másrészt erősíti a legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti testület irányító és ellenőrző szerepét. A Javaslat tehát nem vezeti be az ún. "alkotmánybíráskodást", hanem továbbra is azon az elvi alapon marad, hogy az alkotmányosság védelmének legfőbb szerve maga az Országgyűlés, amely azonban ezt a feladatkörét egy sajátos szerv közreműködésével gyakorolja. Ezzel összhangban mondja ki a Javaslat, hogy az Alkotmányjogi Tanács az Országgyűlésnek számol be a tevékenységéről, és hogy az Alkotmányjogi Tanáccsal, illetőleg tagjával szemben a visszahívási jogot az Országgyűlés gyakorolja (6-7. §).

2. A Javaslat szabályozza az Alkotmányjogi Tanácsban betöltött tagság megszűnésének eseteit (8. §), valamint az Alkotmányjogi Tanács tisztségviselőinek és tagjainak jogállását, ideértve a nem országgyűlési képviselő mentelmi jogát is (5. §, 9-10. §).

Szervezeti szempontból fontos, hogy az Alkotmányjogi Tanács ülésén részt vesz az igazságügyminiszter, a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke és a legfőbb ügyész. Az általuk vezetett szervek a jogalkotásban, illetőleg a jogalkalmazás irányításában és ellenőrzésében kiemelkedő feladatkört látnak el, ezért az alkotmányellenesség feltárása, elemzése és megszüntetése terén az Alkotmányjogi Tanács munkáját leginkább segíthetik. Emellett az Alkotmányjogi Tanács ülésén esetenként meghívott más személyek is részt vehetnek (11. §).

III. FEJEZET

Az Alkotmányjogi Tanács eljárása

A 12-20. §-hoz

1. A Javaslat e fejezetben először is arról rendelkezik: miként indul meg az Alkotmányjogi Tanács eljárása. Az Alkotmányjogi Tanács a saját kezdeményezésére vagy az arra jogosultak indítványa alapján jár el (12. §). A tipikus eset nyilvánvalóan az indítvány alapján történő eljárás. Ilyen indítványt a felső szintű állami szervek, illetőleg tagjaik, a társadalmi szervezeteknek és az érdekképviseleti szerveknek az országos vezető testületei, továbbá a Fővárosi Tanács és a megyei tanácsok tehetnek; mindezeket a Javaslat részletesen felsorolja (13. §).

Az állampolgárok a jogszabályok és a jogi iránymutatások alkotmányosságának felülvizsgálata érdekében az indítványozásra jogosultakhoz tehetnek javaslatot azoknak a szabályoknak megfelelően, amelyeket a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló törvény állapított meg. Az egyedi ügyekben előforduló törvénysértés esetén pedig - a jogorvoslati rendszer keretében - továbbra is a megfelelő szervhez, az esetek túlnyomó részében a bírósághoz fordulhatnak.

A Javaslat szabályozza azt a - gyakorlatban eddig jogbizonytalanságra vezető - esetet, amikor a bíróság, illetőleg az államigazgatási vagy más jogalkalmazó szerv az eljárása során észleli az alkalmazandó jogszabály vagy jogi iránymutatás alkotmányellenességét. A Javaslat szerint az eljáró szerv ilyenkor az eljárását felfüggeszti, és a felettes (felügyeleti) szerve útján kezdeményezi az Alkotmányjogi Tanács eljárását (14. §). (A megyei bíróság például a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez, a községi tanács végrehajtó bizottságának titkára a megyei tanácshoz fordulhat.)

A bíróság, illetőleg más szerv a saját eljárásának felfüggesztéséről az eljárási jogszabályok értelmében határozatot hoz. Ez ellen jogorvoslatnak van helye, ami nyilvánvalóan hozzájárul majd az indokolatlan felfüggesztések megelőzéséhez.

2. Az Alkotmányjogi Tanács elé kerülő üggyel kapcsolatban mindenekelőtt azt kell megállapítani, hogy az indítványt arra jogosult terjesztette-e elő, illetőleg nem nyilvánvalóan alaptalan indítványról van-e szó. Az Alkotmányjogi Tanács elnöke ugyanis a nem jogosult által előterjesztett indítványt megküldi az indítványozásra jogosult szervhez, a nyilvánvalóan alaptalan indítványt pedig elutasítja (15. §).

Az Alkotmányjogi Tanács egész eljárása során irányadó az az elv, amely szerint mindenki köteles az Alkotmányjogi Tanács által kért adatokat a rendelkezésére bocsátani, illetőleg előtte vallomást tenni (16. §). Erre az Alkotmányjogi Tanács ülésén is szükség lehet.

Az Alkotmányjogi Tanács a hatáskörébe tartozó ügyet az ülésén intézi el. Ezen az Alkotmányjogi Tanács tagjai szavazati joggal, a 11. §-ban felsorolt személyek pedig tanácskozási joggal vesznek részt. Az ülés akkor határozatképes, ha az Alkotmányjogi Tanács tagjainak legalább a kétharmada jelen van. Az Alkotmányjogi Tanács szótöbbséggel határoz (17. §).

3. A Javaslat szabályozza az Alkotmányjogi Tanács határozatait is. Ha az Alkotmányjogi Tanács a jogszabály, illetőleg a jogi iránymutatás alkotmányellenességét állapítja meg, ennek megszüntetése végett a jogszabályt (jogi iránymutatást) kibocsátó szervhez fordul. Egyidejűleg felfüggesztheti - az Országgyűlés és az Elnöki Tanács által alkotott jogszabály, valamint a Legfelsőbb Bíróság irányelve és elvi döntése kivételével - az alkotmányellenes rendelkezés végrehajtását, és az erről szóló határozatának a megfelelő hivatalos lapban való közzététele iránt intézkedik. A felfüggesztett rendelkezést újabb intézkedésig nem lehet alkalmazni (18. §).

Ha mindez nem vezetett eredményre, az Alkotmányjogi Tanács az alkotmányellenesség megszüntetése végett - a Javaslatban részletesen felsoroltaknak megfelelően - a Fővárosi Tanácshoz, a megyei tanácshoz, a Minisztertanácshoz, illetőleg az Országgyűléshez fordul. Az alkotmányellenesség kérdésében vita esetén végső soron az Országgyűlés dönt (19. §).

Eltérő szabályok irányadók az Országgyűlés és az Elnöki Tanács által alkotott jogszabályok esetén. Ezekkel kapcsolatban az Alkotmányjogi Tanács az alkotmányellenességről szóló véleményét a megfelelő intézkedés végett az Országgyűlés, illetőleg az Elnöki Tanács elnökének küldi meg (20. §).

Hatálybalépés

A 21. §-hoz

A Javaslat szerint az Alkotmányjogi Tanácsról szóló törvény a kihirdetése napján lép hatályba, és az Alkotmányjogi Tanács működésének szabályait az Országgyűlés ügyrendje tartalmazza.

A Javaslat végül kimondja, hogy rendelkezései nem érintik az ügyészségnek az általános törvényességi felügyelet körében meghatározott jogait és kötelességeit.