3027/2024. (I. 12.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a Kúria Knk.I.39.095/2023/6. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt előterjesztett alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. Az indítványozó jogi képviselő (dr. Sobor Dávid ügyvéd) útján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § (1) bekezdése és a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 30. § (5) bekezdése alapján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a Kúria Knk.I.39.095/2023/6. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérve.
[2] 2. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügy előzményei és a panaszban foglaltak az alábbiak szerint foglalhatók össze.
[3] 2.1. 2023. június 29-én L. Gy. magánszemély, szervező azt a népszavazásra javasolt kérdést nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB), hogy "Egyetért-e Ön azzal, hogy ne kelljen a gazdasági kamarai közfeladatok ellátásához kötelezően kamarai hozzájárulást fizetni?". Az NVB megállapította, hogy a kérdés az Alaptörvényben, és az Nsztv.-ben megfogalmazott követelményeknek megfelel, ezért az Nsztv. 11. §-ában foglalt hatáskörében eljárva a 2023. augusztus 24-én kelt, 74/2023. számú határozatával hitelesítette az országos népszavazás kezdeményezésre irányuló kérdést.
[4] 2.2. Az NVB határozatával szemben I. rendű kérelmezőként a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara, II. rendű kérelmezőként egy magánszemély, III. rendű kérelmezőként egy gazdasági társaság bírósági felülvizsgálati kérelemmel élt, mindannyian az NVB határozatának megváltoztatását és a kérdés hitelesítésének megtagadását kérték.
[5] Az I. rendű kérelmező álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykörbe ütközik, ezért az Nsztv. 11. § (1) bekezdés szerinti hitelesítésre nem lett volna lehetőség. E körben hivatkozott az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 3/A. § (1) bekezdésére, (2) bekezdés első mondatára, továbbá a (3) bekezdésére, a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Gktv.) preambulumára. Mindezekből levezette, hogy amennyiben a Gktv. 9-12. §-ban rögzített közfeladatokat az állam látná el, azok pénzügyi fedezetének forrása Magyarország adott évi költségvetése lenne. Előadta, hogy a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatból következően a népszavazásra javasolt kérdést nem lehet hitelesíteni, ha közvetlen és érdemi kapcsolódás van a népszavazás és a költségvetési törvény között. Jelen esetben a népszavazásra feltenni kívánt kérdés a Gktv. 34/A. § módosítására bizonyosan irányul, melynek esetleges olyan módosítása pedig, amely eltörölné a kamarai hozzájárulást, pénzügyi, költségvetési kihatással jár. A kapcsolat tehát közvetlen és érdemi. A kamarai hozzájárulás mértékére vonatkozóan előadta, hogy a 2022. évi és a 2023. évi várható kamarai hozzájárulások összevetéséből megállapítható, hogy annak elmaradása évi 5 milliárd forintot is meghaladó többlet terhet jelentene a költségvetésnek. Ha a kamarai díj fizetése nem lenne kötelező, úgy a kamara, valamint rajta keresztül a gazdasági kamarák Magyarország költségvetésének támogatására válnának jogosulttá és az általuk ellátott közfeladatok központi költségvetési forrásból kerülnének finanszírozásra, tekintettel az Áht. 3/A. § (3) bekezdésére is.
[6] Az indítványozó és a III. rendű kérelmező egységes indokolást adott elő. Eszerint az NVB által hitelesített kérdés az Alaptörvény módosítására, illetőleg a költségvetésre, mint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és b) pontjaiban rögzített, kizárt tárgykörökre irányul. Álláspontjuk szerint sérül az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a jogalkotói egyértelműségre vonatkozó követelmény is. A feltett kérdés ugyanis csak formálisan áll egy tagmondatból. Tartalmi szempontból azonban több logikai elemre (hozzájárulás befizetési kötelezettség és a befizetés célja) bontható, és ezek egymáshoz való viszonya nem derül ki a mondat logikai értelmezéséből. Az Országgyűlés számára nem lenne egyértelmű, hogy a népszavazás eredményeként a közfeladatok ellátásához való hozzájárulás mint cél, vagy a hozzájárulás befizetésének kötelezettsége tekintetében jelent módosítási kötelezettséget vagy tilalmat. Nem egyértelmű, hogy igen válaszok esetén egyáltalán el kell-e törölnie a kötelező kamarai hozzájárulást. A kérelmezők szerint az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti választópolgári egyértelműség követelménye is sérült. A jogintézmény fő tartalma az, hogy a választópolgárok számára világosnak kell lenni, hogy a kérdés pontosan mire irányul: az átlagosan tájékozott választópolgár számára azonban nem egyértelmű, hogy pontosan mely gazdasági kamaráról van szó. A Gktv. 2. § g) pontja alapján az agrárkamara is gazdasági kamarának minősül, ebből következően a kérdésben szereplő gazdasági kamara akár az agrárkamarát is jelölheti.
[7] 2.3. A Kúria 2023. november 30. napján kelt, és aznap a Magyar Közlöny 2023. évi 171. számában közzétett Knk.I.39.095/2023/6. számú végzésével a felülvizsgálati kérelmeket alaptalannak találta, ezért az NVB határozatát helybenhagyta.
[8] A Kúria az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tiltott tárgykör vonatkozásában a 11/2022. (VI. 2.) AB határozat és a 10/2016. (IV. 28.) AB határozat szerinti szempontokat értékelve megállapította, hogy maga a népszavazásra javasolt kérdés nem tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, nem kívánja, hogy a választópolgárok meghatározzanak jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadásokat. Így annak vizsgálatát végezte el, hogy a kérdésből okszerűen következik-e a tiltott tárgykörként megjelölt törvények - a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény - megváltoztatása. Ezért a Kúria a továbbiakban a kérdésben szereplő "kamarai hozzájárulás" népszavazás körében releváns jellemzőit és a költségvetés kapcsolatát elemezte.
[9] A Kúria a 3149/2013. (VII. 24.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) foglaltak alapján megállapította, hogy a kamarai hozzájárulás közteher, de az nem a központi adónemekre vonatkozó szabályozáson belül helyezkedik el, és nem tartozik közvetlenül a központi költségvetés bevételei körébe. A Gktv. 34. § (1) és 34/A. § (1) bekezdéséből azonban arra a következtetésre jutott, hogy ugyan a kamarai hozzájárulást a kamara kizárólag közfeladatok ellátásához veheti igénybe, de a közfeladatok ellátása a kamarai hozzájárulás mellett más bevételekből is fedezhető. A kérelmezők a kieső kamarai hozzájárulás teljes összegével terhelendőként hivatkozták a költségvetést, emiatt nem mutatták be a tagdíj/kamarai hozzájárulás átfedését, illetve a jelenlegi költségvetési megállapítással fedezett kamarai közfeladat ellátást, hogy ezek együttese mennyiben igényelne, illetve egyáltalán igényelne-e költségvetést érintő törvényalkotást. A rendelkezésre álló adatok alapján a Kúria nem észlelt olyan kapcsolatot, amely eredményes, és érvényes, az "igen" szavazatok többségét eredményező népszavazás esetén a tiltott tárgykörök módosítását eredményezné, mivel a gazdasági kamarák több bevételből működnek, ezért a kötelező kamarai hozzájárulás megszüntetése nem vonja szükségképpen maga után a központi költségvetésben szereplő, a kamaráknak nyújtandó állami támogatás összegét.
[10] A Kúria az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti követelménnyel kapcsolatban vizsgálta annak két aspektusát: a választópolgári és jogalkotói egyértelműséget. A Kúria azonosította a választópolgári egyértelműség körében a népszavazásra javasolt kérdés értelmezendő elemeit, ezek a "gazdasági kamarai", a "közfeladatok", a "kötelező" és a "kamarai hozzájárulás" voltak.
[11] A "gazdasági kamara" fogalmával kapcsolatos aggályokkal kapcsolatban arra a következtetésre jutott, hogy a kérelmezők által előadott érvelés olyan mélységben várja el az átlagosan tájékozott választópolgárok jogi-szakmai ismereteinek meglétét, amely elvárások alapján nem csak a Gktv. szerinti jogi definíció ismerete válik szükségessé, hanem egyáltalán azt kellene megállapítani, hogy a "gazdasági kamarának" nem létezik hétköznapi fogalma.
[12] A "közfeladatok" Áht. 3/A. § (1) bekezdésén nyugvó definiálásával értelmezhetővé válik, hogy "gazdasági kamara"-ként olyan képviseletről van szó, amely a gazdasági élet szereplőit tömöríti és ezen közösség érdekében ellát bizonyos, közérdeket szolgáló feladatokat. A szavak hétköznapi jelentése alapján így az is megállapítható, hogy a fizetési kötelezettség alanyai a közösség tagjai.
[13] A "kötelezően" kifejezést a Kúria mindenki által értendőnek tekintette, és nem értékelte a választópolgári egyértelműség ellen hatónak azt a körülményt, hogy az átlagosan tájékozott választópolgárok nem ismerik a Gktv.-nek a II. és III. rendű kérelmező által felhívott, a kötelezettség keletkezésére, mentesülésére vonatkozó szabályait.
[14] A "kamarai hozzájárulás" fogalmára a Gktv. 34/A. § (1) bekezdése által adott definíció azonos a népszavazásra javasolt kérdés előző elemeiből levonható hétköznapi következtetéssel: a kamarai közfeladatok ellátása érdekében történő, a gazdasági kamarához teljesített befizetés. Összességében a Kúria megállapította, hogy a kérdésként megfogalmazott mondat szókészlete az átlagosan tájékozott választópolgárok számára érthető és világos, miáltal a kérdésre egyértelműen tudnak válaszolni.
[15] A Kúria arra is kitért, hogy a kérdés alapján az átlagosan tájékozott választópolgár információt kap arról, hogy az érintett kamarai hozzájárulás befizetésére a közfeladatok ellátásával összefüggésben kerül sor. A kérdés alapján azonban arról már nem kell közvetlenül és konkrétan ismeretekkel rendelkeznie, hogy ez közvetve a nemzetgazdaság működéséhez történő fontos hozzájárulás, vagy sem. Minderre tekintettel arra konkludált, hogy a választópolgári egyértelműség Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti sérelme nem áll fenn.
[16] A Kúria a jogalkotói egyértelműséggel kapcsolatban rámutatott: a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműen csak a kötelező kamarai hozzájárulás fizetésére irányul. Nem érinti a közfeladatok kamarai ellátását, így nem lehet arra sem következtetni, miszerint érvényes és eredményes népszavazást követően az Országgyűlésnek arról kellene dönteni, hogy azért nem kell hozzájárulást fizetni a továbbiakban, mert a kamarai közfeladatok ellátására nincs szükség. A Kúria értékelése szerint a népszavazási kérdés alapján a jogalkotó egyértelműen el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, mely körben. Ennek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a jogalkotói egyértelműség Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti sérelme sem áll fenn.
[17] 2.4. A Kúriára 2023. december 8. napján elektronikus úton benyújtott alkotmányjogi panasz szerint a kúriai végzés ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal.
[18] Az indítványozó ezt egyrészt azzal indokolta, hogy a Kúria akként ítélte meg a népszavazásra szánt kérdés választópolgári egyértelműségét, hogy a "gazdasági kamara" értelmezése során annak nem a törvényi, hanem a hétköznapi fogalmát rendelte alkalmazni. A törvényi fogalmat ugyanis a Gktv. 2. § g) pontja adja meg. Eszerint "gazdasági kamara: a kereskedelmi és iparkamara területi és országos szervezetei, továbbá az agrárkamara". Az indítványozó olvasatában a Kúria a népszavazásra szánt kérdésben szereplő "gazdasági kamara" fordulatot csak a kereskedelmi és iparkamarára vonatkoztatta. Ez az indítványozó szerint azzal a következménnyel jár, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás során olyan eredmény is születhet - a nem szavazatok győzelme esetén - amely alapján akár új fizetési kötelezettség is keletkezhet - a hatályos szabályok szerint nem létező - agrárkamarai hozzájárulás képében. Ilyen következményt a választópolgárok nem feltétlenül ismerhetnek fel, a jogalkotó számára viszont alapvető kérdésegyértelműségi aggályt okozna. Az indítványozó szerint a Kúria a népszavazáshoz való jog érvényesülését veszélyezteti az egyértelműség contra legem értelmezésével. Az alapjogi vonatkozásokat fel nem ismerő, azokat figyelmen kívül hagyó értelmezés összeegyeztethetetlen az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal, és az contra constituionemnek is minősül.
[19] Az indítványozó szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése azért is sérült, mert a Kúria döntése a bírósági felülvizsgálati kérelmet nem merítette ki. A felülvizsgálati kérelem jogalkotói és választópolgári egyértelműségre vonatkozó részeit formálisan külön-külön címekre tagolta ugyan, de több helyen is utalt rá, hogy mindkét cím alatt előadott érvei értelmezhetők a másikra is, azaz ami sérti a választópolgári egyértelműséget az sérti a jogalkotóit is, és fordítva. Ezzel szemben - az indítványozó megítélése szerint - a Kúria egészen röviden, a fent idézett kérdéskört teljes egészében figyelmen kívül hagyva értékelte a jogalkotói egyértelműség kérdését, ezért a Kúria végzésének indokolása olyan mértékben hiányos, amely kihat a döntés érdemére és sérti a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot.
[20] 3. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1)-(2) bekezdései alapján mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság törvényi feltételeinek megfelel-e.
[21] 3.1. Az Nsztv. 30. § (5) bekezdése szerint a Kúriának az NVB népszavazásra szánt kérdést hitelesítő határozatával szemben előterjesztett felülvizsgálat tárgyában hozott döntése elleni alkotmányjogi panaszt a Kúria döntésének Magyar Közlönyben történt közzétételétől számított nyolc napon belül lehet benyújtani. E követelménynek az indítvány megfelel. A panasz a befogadás jogorvoslatok kimerítésével kapcsolatos feltételének is megfelel, mivel a Kúria végzésével szemben az Nsztv. 30. § (1) bekezdése értelmében a jogorvoslat kizárt. Az indítványozó jogi képviselője szabályszerű meghatalmazását csatolta.
[22] Az Abtv. 27. § (1) bekezdése értelmében az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alapján az alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti.
[23] Az indítványozó, aki a Kúria előtt folyt eljárásban félként nem vett részt, érintettségét arra alapozta, hogy - mint kamarai hozzájárulás fizetésére kötelezett gazdálkodó - az idei évben e fizetési kötelezettségének eleget tett. Csatolta az erre vonatkozó igazolást és e körben hivatkozott az Abh. indokolásának [12] bekezdésére. Az Alkotmánybíróság erre figyelemmel mérlegelte, hogy az ügy természetére is tekintettel a bírói döntés és az indítványozó jogi helyzete közötti kapcsolat a felhívott alaptörvényi rendelkezéssel összefüggésben megalapozza-e az Abtv. 27. § (1) bekezdése szerinti érintettségét.
[24] Az Alkotmánybíróság e helyütt utal arra, hogy az indítványozó által az érintettsége alátámasztására felhívott alkotmánybírósági döntés (Abh., Indokolás [12]) nem irányadó a jelen ügyben. A felhívott Abh. alapja ugyanis az Abtv. 26. § (1) bekezdésére alapított indítvány volt, az alkotmányossági kérdés pedig a kamarai hozzájárulásnak mint újonnan bevezetett fizetési kötelezettség-típusnak az Alaptörvénnyel való összhangja volt. Az Alkotmánybíróság azért állapította meg abban az esetben az indítványozó érintettségét, mert a támadott norma közvetlenül keletkeztetett számára új kötelezettséget. Ilyen szoros kapcsolat azonban a jelen ügyben nem mutatható ki a bírói döntés és az indítványozó jogi helyzete között.
[25] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában "[a] tisztességes bírósági eljáráshoz való jog az eljárásban részt vevők, alapvetően a felek eljárási jogainak érvényesülését biztosítja, és ez az alapjog nem biztosít jogosultságot bárki számára, aki az eljárásnak nem résztvevője" (3125/2018. (IV. 9.) AB végzés, Indokolás [12]). Az indítványozó a Kúria előtt folyó eljárásban nem vett részt, abban fél nem volt, ebből következően az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében rögzített tisztességes eljáráshoz való joga nem sérülhetett.
[26] 4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó érintettségének hiányában az alkotmányjogi panasz nem fogadható be, ezért az indítványt az Ügyrend 30. § (2) bekezdés c) pontja alapján, figyelemmel az Abtv. 56. § (2) és (3) bekezdésére visszautasította.
Budapest, 2023. december 19.
Dr. Horváth Attila s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Juhász Miklós alkotmánybíró helyett
Dr. Juhász Miklós
előadó alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Varga Réka s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/2682/2023.