3140/2013. (VII. 2.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály, valamint bírói döntés alaptörvény-ellenességének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a Kúria, mint felülvizsgálati bíróság Kfv.III.37.771/2011/10. számú ítélete, valamint a részarány földkiadás során keletkezett osztatlan közös tulajdon megszüntetésének részletes szabályairól szóló 63/2005. (IV. 8.) Korm. rendelet 3. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
I.
[1] Az indítványozó alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.
[2] 1. Az indítványozó a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.III.37.771/2011/10. számú ítélete ellen az Alkotmánybírósághoz 2012. október 24-én benyújtott alkotmányjogi panaszában ezen bírói döntés, valamint a részarány földkiadás során keletkezett osztatlan közös tulajdon megszüntetésének részletes szabályairól szóló 63/2005. (IV. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 3. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. A Korm. r. támadott 3. § (3) bekezdésének 2012. december 29-ig hatályos rendelkezése a következő volt: "Az előkészítés keretmérésből és mezőgazdászi helyszínelésből áll. A keretmérés során az esetleges helyszíni használatot is be kell mérni. A helyszínelés során megállapított művelési ág változást csak a megosztási eljárás lezárását követően lehet átvezetni az ingatlan-nyilvántartásban." Az indítványozó álláspontja szerint a támadott bírói döntés és jogszabályhely ellentétes az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével, a XV. cikk (1)-(2) bekezdéseivel, a XXIV. cikk (1)-(2) bekezdéseivel, továbbá nincs összhangban a 28. cikkel, az E) cikk (1)-(3) bekezdéseivel és a Q) cikk (2)-(3) bekezdéseivel sem. A Kúria ítéletét és a Korm. r. 3. § (3) bekezdését az indítványozó alkotmányjogi panaszában az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: EJEE) első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. Cikke, és az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Alapjogi Charta) 17. cikke alapján is kifogásolta.
[3] 2. Az alkotmányjogi panasz előzményeként a mellékelt iratokból megállapítható, hogy az indítványozó 2007. január 31-én kérelmet nyújtott be a Budakörnyéki Földhivatalhoz, amelyben kérte osztatlan közös tulajdonban álló ingatlanon az osztatlan közös tulajdon megszüntetését, a saját tulajdoni hányadának megfelelő önálló ingatlan kialakítását és ingatlan-nyilvántartási bejegyzését. A rendelkezésre álló iratokból az is kitűnik, hogy a kérdéses ingatlannal kapcsolatban már 2002. február 28. óta eljárás volt folyamatban a közös tulajdon megszüntetése érdekében. 2006. március 27-én az ingatlanon földhasználati joggal rendelkező gazdasági társaság beadvánnyal fordult a Budakörnyéki Földhivatalhoz, amelyben bejelentette, hogy az ingatlan "a" és "b" alrészének művelési ága szőlőről szántóra változott. Ezt követően, 2006. május 17-én, a Budakörnyéki Földhivatal végzésben a művelési ág változás átvezetésére irányuló eljárást felfüggesztette az osztatlan közös tulajdon megszüntetésére irányuló eljárás lezárultáig, a Korm. r. 3. § (3) bekezdése alapján. E végzéssel szemben fellebbezést nem nyújtottak be, így az jogerőre emelkedett.
[4] A megosztási eljárás a Budakörnyéki Földhivatal 2010. július 16-án kelt határozatával zárult. A határozat alapján az indítványozó kizárólagos tulajdonába egy 3. minőségi osztályba tartozó szőlő és egy 4. minőségi osztályba tartozó szántó alrészekből álló ingatlan került. E határozattal szemben az indítványozó fellebbezést terjesztett elő, azt azonban a Budakörnyéki Földhivatal elkésettség miatt elutasította, így az osztatlan részaránytulajdon megszüntetéséről rendelkező határozat jogerőssé vált.
[5] A megosztási eljárás lezárultát követően a Budakörnyéki Földhivatal folytatta a felfüggesztett művelési ág változás átvezetésére irányuló eljárást, és a 2010. szeptember 10-én kelt, 10.568-2/2010. számú határozatával - egyebek mellett - az indítványozó tulajdonában álló ingatlan "a" alrészének művelési ágát 3. minőségi osztályba tartozó szőlőről 3. minőségi osztályba tartozó szántóra változtatta, ezzel csökkentve az ingatlanrész AK értékét is. E határozat ellen az indítványozó fellebbezéssel élt.
[6] A Pest Megyei Kormányhivatal Földhivatala - mint másodfokú hatóság - 2011. január 4-én kelt 10.827-3/2010. számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta, és kimondta, hogy a Budakörnyéki Földhivatal helyesen járt el, amikor a Korm. r. 3. § (3) bekezdése alapján felfüggesztette a művelési ág változás átvezetésére irányuló eljárást az osztatlan részaránytulajdon megszüntetésére irányuló eljárás jogerős befejezéséig, továbbá helyesen végezte el az ingatlanok osztályba sorolását és az AK érték számítását. Az indítványozó e másodfokú határozattal szemben keresettel fordult a Pest Megyei Bírósághoz.
[7] A Pest Megyei Bíróság a 2011. október 13-án kelt, 3.K.26.263/2011/16. számú ítéletével az indítványozó keresetét elutasította. Kifejtette, hogy e közigazgatási pernek az a tárgya, hogy megvizsgálja, a közigazgatási hatóság betartotta-e az irányadó anyagi jogi és eljárási szabályokat, és azokat helyesen értelmezte-e. Megállapította, hogy a művelési ág változás átvezetésére irányuló eljárásban született első- és másodfokú határozatok helyesek, valamint, hogy a megosztási eljárásban hozott határozat már első fokon jogerőre emelkedett, annak felülvizsgálata ezen eljárásnak nem lehet tárgya. Kimondta a bíróság az ítélet indokolásában azt is, hogy: "A felpereseket a megosztást követően kialakult, és tulajdonukba került ingatlanok művelési ágának megváltozása nem vitásan hátrányosan érintette, ezen érdeksérelmük ugyanakkor a művelési ág változással kapcsolatos ingatlan-nyilvántartási eljárásban, illetve jelen közigazgatási perben nem orvosolható." Az ítélettel szemben az indítványozó felülvizsgálati kérelemmel fordult a Kúriához.
[8] A Kúria a 2012. június 12-én kelt, Kfv.III.37.771/ 2011/10. számú ítéletében a felülvizsgálati kérelmet nem találta alaposnak, és a Pest Megyei Bíróság ítéletét hatályában fenntartotta. A felülvizsgálati ítélet rögzítette, hogy a Kúriának (is) arról kellett döntenie, hogy az indítványozó ingatlanának szőlő művelési ágról a tényleges művelési ágra való átminősítése jogszabálysértő volt-e. "A közigazgatási per tárgya a keresettel felülvizsgálni kért közigazgatási határozat jogszerűségének felperes kereseti kérelmének korlátai közötti felülvizsgálata, nem a felperesnek egy vagy több hatóság különböző eljárásaival vagy döntéseivel kapcsolatos sérelmeinek egy eljárás keretében történő orvoslása." A Kúria rámutatott, hogy a megyei bíróság nem vizsgálhatta az első fokon jogerőre emelkedett közigazgatási határozattal zárult megosztási eljárással kapcsolatos sérelmeket, és az önálló fellebbezéssel támadható eljárást felfüggesztő végzés jogszerűségével kapcsolatos sérelmeket sem. "Nem vitatott, hogy az egyes döntések összefügghetnek, egymásra kihathatnak, ez azonban nem eredményezi az elmulasztott jogorvoslati lehetőségek feléledését." A Kúria rámutatott, hogy a felülvizsgált hatósági határozat meghozatalakor (sőt, már 2001-től) az érintett ingatlanon -az indítványozó által is elismerten - szőlő nem volt, az szántó művelés alatt állt, így a művelési ág változás átvezetése kötelező volt.
[9] Az indítványozó - a Korm. r. 3. § (3) bekezdése mellett - ezzel a kúriai ítélettel szemben terjesztett elő alkotmányjogi panaszt, és ezen ítélet alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
[10] 3. Az indítványozó az alkotmányjogi panaszban a tulajdonhoz való jogának sérelmét azzal indokolta, hogy az eljárások következtében ingatlantulajdonának területe és AK értéke csökkent, holott az a tulajdoni forma változása miatt nem változhatott volna meg. Álláspontja szerint a megosztási eljárás csak akkor lett volna folytatható, ha az ingatlan ingatlan-nyilvántartási és természetbeni állapota egyező. Az indítványozó szerint az ingatlan egésze 4. minőségi osztályba tartozó szántó kategóriába sorolható, és ha ezt átvezették volna az ingatlan-nyilvántartásban még a megosztás megtörténte előtt, akkor minden tulajdonostársat egyformán érintett volna a tulajdoni hányadaik arányában, így a tulajdonostársak diszkriminációja nem következett volna be.
[11] A megosztási eljárást azért is diszkriminatívnak tartotta, mert annak következtében a tulajdonostársak bizonyos csoportja hozzá tudott jutni a tulajdoni hányadának megfelelő illetőségéhez, míg mások AK értékben kimutatható veszteséget szenvedtek, mivel a nekik kiosztott ingatlanrész ingatlan-nyilvántartásban szereplő művelési ága nem egyezett a valós művelési ággal, hanem annál kisebb AK értékű volt. Az indítványozó azt is sérelmezte, hogy két földhivatali határozat született az ügyben, amelyek közül az első - amely az osztatlan részarány-tulajdont megszüntette - csak azoknak a tulajdonostársaknak volt kedvező, akik olyan önálló termőföld-tulajdont kaptak, amely megfelelt a tulajdoni hányaduk értékének. Ez a megosztásról rendelkező határozat utalást sem tartalmazott a második földhivatali határozatra, amely egyes újonnan kialakított ingatlanok - köztük az indítványozó ingatlana -művelési ágát, és ezzel együtt AK értékét megváltoztatta.
[12] Az alkotmányjogi panaszban foglaltak szerint az indítványozó ingatlanrészének értékcsökkenése ráadásul "egy átláthatatlan, indokolatlanul elhúzódó, diszkriminatív közigazgatási eljárásban következett be, az iratok alapján nem állapítható meg sem az eljárás megindításának időpontja, sem ténye, sem annak befejezése." A közigazgatási eljárás kaotikussága és a hibásnak tartott jogértelmezés miatt az indítványozó a részrehajlás nélküli, tisztességes, ésszerű határidőn belüli ügyintézéshez való jogának sérelmét, és a hatóságok indokolási kötelezettségének be nem tartását is panaszolta. Ennek kapcsán az indítványozó az Alaptörvény 28. cikkét is idézte.
[13] Az alkotmányjogi panasz az Alaptörvény E) cikk (1)-(3) bekezdéseire, valamint a Q) cikk (2)-(3) bekezdéseire is hivatkozott, és ezek kapcsán rámutatott, hogy az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. Cikke is védi a tulajdont. Véleménye szerint az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) tulajdonhoz való jog védelmére kialakított ötfokozatú tesztjének az ő tulajdonába történt beavatkozás nem felel meg. Tulajdona védelme kapcsán az Alapjogi Charta 17. cikkét is idézte, és hangsúlyozta, hogy a tulajdonhoz való jog védelmének a szintje Magyarországon sem lehet alacsonyabb, mint az emberi jogi egyezményekből következő védelmi szint.
[14] Az indítványozó a Korm. r. 3. § (3) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát alternatív kérelemként kezdeményezte, megjegyezve, hogy amennyiben a földhivatal az ügyben nem sértett jogszabályt, akkor e jogszabályhelyet kéri megsemmisíteni, ugyanazon indokok alapján, mint amelyeket a sérelmezett bírói döntés kapcsán kifejtett.
[15] 4. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése előírja, hogy az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálása előtt dönteni kell annak befogadásáról. Az alkotmányjogi panasz befogadásáról az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján - figyelemmel az Abtv. 47. § (1) bekezdésére, 50. § (1) bekezdésére, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 5. § (1) és (2) bekezdéseire - tanácsban eljárva dönt. A panaszt akkor lehet befogadni, ha az megfelel a törvényben előírt formai és tartalmi követelményeknek, különösen az Abtv. 26-27. és 29-31. §-aiban foglalt feltételeknek. Ezeken kívül az Abtv. 52. § (1) bekezdésének első mondata értelmében az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. A kérelem akkor határozott, ha megfelel az Abtv. 52. § (1) bekezdés a)-f) pontjaiban foglalt kritériumoknak.
[16] Jelen esetben a panasz nem felel meg ezeknek a követelményeknek.
[17] 5. Az indítványozó az alkotmányjogi panaszban többek között hivatkozott az Alaptörvény 28. cikke, az E) cikk (1)-(3) bekezdései és a Q) cikk (2)-(3) bekezdései sérelmére. Az Abtv. 26. § (1) bekezdés a) pontja, valamint a 27. § a) pontja értelmében alkotmányjogi panaszban az indítványozó valamely Alaptörvényben biztosított jogának a sérelmére kell hivatkozni. Az Alaptörvény 28. cikke azonban a bíróságok jogértelmezésére irányadó értelmezési szabályról rendelkezik, az E) cikk (1)-(3) bekezdései Magyarországnak az Európai Uniós tagsággal összefüggő kötelezettségeit szabályozza, a Q) cikk (2)-(3) bekezdései pedig a nemzetközi jog és a magyar jog összhangja megteremtésének kötelezettségét, illetve a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak kötelező erejét, és a más nemzetközi jogi jogforrások kihirdetésére vonatkozó szabályt tartalmazza.
[18] E cikkekre ezért önmagukban, további részletezés, vagy Alaptörvényben biztosított joggal fennálló kapcsolat, összefüggés bemutatása nélkül alkotmányjogi panasz nem alapítható.
[19] Az alkotmányjogi panaszban szerepelt hivatkozás az EJEE első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. Cikkére, valamint az Alapjogi Charta 17. cikkére is. E hivatkozásokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet az Abtv. 32. §-ára, amely szerint: "(1) Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontja alapján a jogszabályok vizsgálatát az indítványozók kezdeményezésére, illetve bármely eljárása során hivatalból végzi. (2) Az eljárást az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, valamint az alapvető jogok biztosa indítványozhatja. A bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközését észleli." Az indítványozó nem tartozik bele az Abtv. 32. § (2) bekezdésében szabályozott indítványozói körbe.
[20] Az Alkotmánybíróság rámutat továbbá arra is, hogy az Alapjogi Charta 51. cikke az Alapjogi Charta alkalmazási köréről úgy rendelkezik, hogy: "(1) E Charta rendelkezéseinek címzettjei - a szub-szidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett-az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Ennek megfelelően saját hatáskörükben és a Szerződésekben az Unióra ruházott hatáskörök korlátain belül tiszteletben tartják az ebben a Chartában foglalt jogokat és betartják az abban foglalt elveket, valamint előmozdítják azok alkalmazását. (2) Ez a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az Unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja a Szerződésekben meghatározott hatásköröket és feladatokat." Az alapul fekvő - ingatlan művelési ág változás átvezetésével kapcsolatos - ügy, amelyben az indítványozó alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz, nem tekinthető az uniós jog végrehajtása körébe tartozó ügynek.
[21] 6. Az indítvány tartalmaz utalást az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jogra, a XV. cikk (1)-(2) bekezdésében szereplő hátrányos megkülönböztetés tilalmára, valamint a XXIV. cikk (1)-(2) bekezdésében szabályozott tisztességes eljáráshoz való jogra is. E rendelkezések kapcsán az indítvány azt tartalmazza indokolásként, hogy az Alaptörvény ezen cikkeivel ellentétes a bírósági eljárást megelőző hatósági eljárások sorrendje, azok ténymegállapításai, az indítványozóra nézve előnytelen következményei, valamint az eljárások átláthatatlansága és elhúzódó időtartama.
[22] 6.1. Az Abtv. 27. § szerinti, bírói döntés alaptörvény-ellenességének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panasz-elemet vizsgálva megállapítható, hogy az abban szereplő felvetések inkább az osztatlan közös tulajdon megszüntetéséről, és a művelési ág változás átvezetéséről szóló hatósági döntések - rendes és rendkívüli bírósági jogorvoslati lehetőségek kimerítése utáni - újbóli, általános felülvizsgálatára és a megállapításaik átértékelésére, végső soron pedig a már megosztott ingatlantulajdon indítványozónak kedvezőbb újra-felosztására irányulnak. Az indítványozó által felvetett problémákat ezen kívül nem az általa támadott kúriai felülvizsgálati ítélet okozza, mivel az csak a megosztás utáni ingatlanrész művelési ágának a tényleges (az indítványozó által is állított) művelési ágra történő átminősítésével függ össze. A Kúria az erről szóló másodfokú hatósági határozatot helybenhagyó bírósági ítéletet tartotta fenn hatályában, így ez az eljárás a közös tulajdon megszüntetésével kapcsolatos eljárástól elkülönülten zajlott; és az alkotmányjogi panaszban az azzal összefüggésben felvetett, a megosztási eljárásból fakadó probléma az elkülönült művelési ág változás átvezetésével kapcsolatos eljárás, valamint az azt lezáró kúriai ítélet Alkotmánybírósági felülvizsgálatával nem orvosolható. Az indítványozó által írt aránytalanságokat felvető megosztási eljárás pedig időben korábban a Budakörnyéki Földhivatal határozatával jogerősen lezárult, abban az indítványozó - határidőben - sem fellebbezéssel, sem alkotmányjogi panasszal nem élt.
[23] Az Alkotmánybíróság ezért ezt az alkotmányjogi panasz-elemet az Abtv. 27. §-a, az 52. § (1) bekezdés e) pontja, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 30. § (2) bekezdés e) és h) pontjai alapján - mivel az indítványozó által felvetett probléma nem az alkotmányjogi panaszban támadott bírói ítéletből fakad, illetve mivel a kifogásolt tulajdoni állapotot előidéző megosztási eljárásban az indítványozó nem merítette ki a jogorvoslati lehetőségeit - visszautasította.
[24] 6.2. Az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti, jogszabály alaptörvény-ellenességének vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panasz-elemet vizsgálva az Alkotmánybíróság az alábbi megállapításokat teszi.
[25] A Korm. r. 3. § (3) bekezdésének megtámadása csak említésként szerepel az indítványban, azzal, hogy amennyiben a földhivatal mégis jogszerűen járt volna el az indítványozó ügyében, akkor az indítványozó ezt a jogszabályhelyet kéri megvizsgálni, ugyanazon indokok alapján, mint amelyeket a sérelmezett bírói döntés kapcsán kifejtett. A Korm. r. 3. § (3) bekezdése azonban a Kúria ítéletével zárult művelési ág változás átvezetésével kapcsolatos eljárásban (amelyet követően fordult alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz az indítványozó) felmerült ugyan, de ténylegesen azt a Budakörnyéki Földhivatal a művelési ág változás átvezetésére irányuló eljárást felfüggesztő végzésében alkalmazta 2006. május 17-én; e döntéssel szemben pedig nem merítették ki a jogorvoslati lehetőségeket. E végzés szerint a döntés ellen fellebbezésnek volt helye; és e kifogásolt jogszabályhelyet ebben az eljárásban, a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek kimerítését követően lett volna jogi lehetőség az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasszal megtámadni az Alkotmánybíróság előtt, mert ezen eljárásban minősült a Korm. r. 3. § (3) bekezdése "alkalmazott jogszabálynak". Az Abtv. 26. § (1) bekezdése ugyanis feltételként tartalmazza, hogy azt a jogszabályt, amelynek alaptörvény-ellenességét alkotmányjogi panaszában az indítványozó állítja, az ügyben folytatott bírósági eljárásban alkalmazzák, vagyis az adott eljáráson keresztül az az indítványozót érintse. Az Alkotmánybíróság részére megküldött dokumentumokból viszont az tűnik ki, hogy a Kúria a Kfv.III. 37.771/2011/10. számú ítéletében a megosztás utáni ingatlanrész művelési ágának a tényleges (az indítványozó által is állított) művelési ágra történő átminősítéséről szóló másodfokú hatósági határozatot helybenhagyó bírósági ítéletet tartotta fenn hatályában. A Korm. r. 3. § (3) bekezdése tehát az indítványozót nem emiatt az ítélet miatt érintette. Ezért az indítvány nem tesz eleget az Abtv. 26. § (1) bekezdése azon fordulatának, amely alapján az az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet fordulhat alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz, akinek "az ügyben folytatott bírósági eljárásban alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán" következett be az Alaptörvényben biztosított jogának sérelme.
[26] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság - az Abtv. 26. § (1) bekezdése és az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 30. § (2) bekezdés h) pontja alapján - a jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét állító alkotmányjogi panasz-elem visszautasításáról határozott.
Budapest, 2013. június 24.
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3551/2012.