3165/2017. (VI. 26.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
végzést:
A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény 63. § (1) bekezdés a) és c) pontja, 65. § (11) bekezdése, 67. § (4) bekezdése, 138. § (3) bekezdése, továbbá a közbeszerzési eljárásokban az alkalmasság és a kizáró okok igazolásának, valamint a közbeszerzési műszaki leírás meghatározásának módjáról szóló 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 15. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. A gazdasági társaság indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdésére alapított alkotmányjogi panaszában a 2015. november 1. napjától hatályos közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbtv.) egyes rendelkezéseinek, valamint a közbeszerzési eljárásokban az alkalmasság és a kizáró okok igazolásának, valamint a közbeszerzési műszaki leírás meghatározásának módjáról szóló 321/2015. (X. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 15. § (2) bekezdésének megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Az indítványozó szerint a Kbtv. 63. § (1) bekezdés a) pontja a visszamenőleges jogalkotás tilalmába amiatt ütközik, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárást megindító felhívásában már nem csupán jogerős ítélet, de jogerős közigazgatási határozat által megállapított jogszabálysértésre tekintettel is előírhat kizáró okot az ajánlattevők, részvételre jelentkezők, alvállalkozók vonatkozásában. A támadott rendelkezés az indítványozó megítélése szerint az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdését is sérti azáltal, hogy az ajánlattevők nem tervezhetik racionális magatartásukat előre, ha a jogszabályi környezet kiszámíthatatlan, kedvezőtlen változása múltbeli magatartásukat szankcionálja. Az indítványozó szerint azok az ajánlattevők vagy alvállalkozók, akik korábban elismertek egy szabálysértést, vagy nem fordultak bírósághoz a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt, a megváltozott jogszabályi környezetben kizáró ok hatálya alá kerülhetnek a jövőben.
[2] A Kbtv. 63. § (1) bekezdés c) pontja szerinti kizáró ok - korábbi közbeszerzési vagy koncessziós beszerzési eljárás alapján vállalt szerződéses kötelezettség súlyos megszegése miatt alkalmazott szankció - azért alaptörvény-ellenes az indítványozó érvelése szerint, mert a korábbi szabályozással ellentétben a súlyos szerződésszegés tényét nem jogerős közigazgatási vagy bírósági határozat, hanem az ajánlattevő állapíthatja meg. A sérelmezett rendelkezés az indítványozó állítása szerint érdemben megfosztja az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében a tisztességes bírósági eljáráshoz, illetve a XXVIII. cikk (7) bekezdésében a jogorvoslathoz biztosított jogától azokat az ajánlattevőket, akiknek esetlegesen a szerződésszegés minősítését illetően vitájuk van az ajánlatkérővel. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés szerinti kizáró ok tekintetében nem jelent érdemi jogorvoslati jogot az, hogy a kizárás miatt a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz jogorvoslati kérelmemmel lehet fordulni, annak döntését pedig bíróság vizsgálhatja felül. Azzal érvelt, hogy a kizárással a jogsérelem azonnal bekövetkezik, azt orvosolni a jogorvoslati eljárásban nem lehet. Hivatkozott arra is, hogy a szerződésszegés megítélése polgári bíróság hatáskörébe tartozik. Hangsúlyozta, hogy a bírói út igénybe vételében az ajánlattevő akadályozott azért is, mert az ajánlatkérő a rendelkezés szerinti kizáró okot csak a Közbeszerzési Hatóságnak jelenti be, a Közbeszerzési Hatóság viszont csak az elismert vagy jogerős bírói ítélet által megállapított, a rendelkezés hatálya alá tartozó magatartásokat veszi nyilvántartásba. Ez a szabályozás a XII. cikk (1) bekezdésében a vállalkozáshoz biztosított alapvető jogot is alaptörvény-ellenesen korlátozza az indítványozó szerint, ugyanis olyan helyzetbe kényszeríti a potenciális ajánlattevőket, amely megakadályozza őket konkrét ajánlatok benyújtásában, ha akár csak egyetlen közbeszerzési szerződés esetében is vitás a súlyos szerződésszegés kérdése.
[3] A Kbtv. 65. § (11) bekezdése az indítványozó szerint nem felel meg a normavilágosság B) cikk (1) bekezdéséből levezethető követelményének, a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütközik, és sérti a törvény előtti egyenlőség XV. cikk (1) bekezdésében biztosított jogát. Az indítványozó kifogásolta, hogy a támadott rendelkezés alapján nem megállapítható, hogy a jogelőd esetében mikor kell a kizáró oknak felmerülnie ahhoz, hogy a jogutód ne használhassa fel a jogelőd adatait a közbeszerzési eljárás során. Nem világos továbbá a jogszabályi rendelkezés alapján az indítványozó szerint az sem, hogy ki és milyen körben élhet tisztázó intézkedésekkel, megbízhatósága igazolásának lehetőségével. Amennyiben a törvényhez fűzött indokolás szerinti értelmezés helytálló, az indítványozó szerint a szabályozás diszkriminatív, mert a kizáró ok hatálya alatt nem álló jogutód rosszabb helyzetben lenne annál a jogutódnál, aki "saját jogán" is kizáró ok hatálya alatt áll. Hivatkozott arra is, hogy a korábbi szabályozás "jogos" magatartásnak tekintette a jogutódlást, a támadott rendelkezés azonban visszamenőleges hatállyal hátrányosabbá tette a jogutódlás megítélését.
[4] A Kbtv. 67. § (4) bekezdése, 138. § (3) bekezdése és a Korm. r. 15. § (2) bekezdése alapján az indítványozó azt sérelmezte, hogy a nyertes ajánlattevőnek kell nyilatkoznia arról, hogy alvállalkozója nem áll kizáró ok hatálya alatt. Az indítványozó szerint a Kbtv. XI. fejezetében szabályozott kötelező és fakultatív kizáró okok köre rendkívül széles, az ajánlattevők részére pedig nem hozzáférhetőek azok a közhiteles, vagy egyébként megbízható nyilvántartások, amelyek igazolnák a kizáró ok hiányát. Kiemelte, hogy az új szabályozás arra nem ad módot, hogy az alvállalkozó nyilatkozzon, vagy az ajánlattevő az alvállalkozó nyilatkozatát közvetítse. Utalt ugyanakkor arra is, hogy a Kbtv. 62. § (1) bekezdés i) pontja köztelező kizárási okként jelöli meg a hamis nyilatkozat adását, erre is figyelemmel a támadott rendelkezések az indítványozó megítélése szerint korlátozzák az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében biztosított vállalkozáshoz való jogot, mert megakadályozzák a potenciális ajánlattevőket a konkrét ajánlatok benyújtásában.
[5] 2. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróságnak először az alkotmányjogi panasz befogadhatóságáról szükséges döntenie. Az Alkotmánybíróság ezért az Ügyrendjében meghatározottak szerinti tanácsban eljárva mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv.-ben előírt feltételeknek. Vizsgálata eredményeként az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az alkotmányjogi panasz az alábbiak szerint nem fogadható be.
[6] Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy 2011. december 31. napjával a bárki által, egyéni érintettség nélkül (actio popularis) benyújtható alkotmányjogi panasz intézménye megszűnt, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja, illetve az Abtv. 24. § (1) bekezdése alapján jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának absztrakt utólagos vizsgálatát a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti.
[7] Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az alkotmányjogi panasz jogorvoslat, amelynek elsődleges funkciója az alaptörvény-ellenes jogszabály vagy bírói döntés által okozott jogsérelem orvoslása, vagyis az egyéni jogvédelem. Jellemzően ez a jogorvoslati, egyéni jogvédelmet célzó, illetve biztosító funkció különbözteti meg az alkotmányjogi panasz intézményét az absztrakt utólagos normakontrolltól, amely hangsúlyosan más célokat szolgáló jogvédelmi eszköz (például 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés, Indokolás [11]-[13]).
[8] Az indítványozó az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján nyújtotta be alkotmányjogi panaszát. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján, ha a) az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és b) nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint "[a]lkotmányjogi panasszal az élhet, akinek Alaptörvényben biztosított jogát az egyedi ügyben alkalmazott, illetőleg hatályosuló jogszabályi rendelkezés sérti. Azaz a panasz befogadhatóságának feltétele az érintettség, nevezetesen az, hogy a panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen, aktuálisan érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a panaszos alapjogai sérülnek" (33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [61]). Az Alkotmánybíróság egy másik döntésében azt emelte ki, hogy az Abtv. 26. § (2) bekezdésére alapított, közvetlenül a norma ellen irányuló panasz esetében "különös jelentősége van az érintettség vizsgálatának, hiszen a panaszos alapjogában való személyes, közvetlen és aktuális sérelme különbözteti meg a kivételes panaszt az actio popularis-tól. [...] A személyes érintettség az érintett saját alapjogában való sérelmét jelenti. [...] Ha a norma címzettje harmadik személy [...], a személyes érintettség követelménye akkor teljesül, ha az indítványozó alapjogi pozíciója és a norma között szoros kapcsolat áll fenn. [...] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése által kifejezetten nevesített közvetlenség követelménye szempontjából az a meghatározó, hogy a kifogásolt jogszabály maga érinti-e az indítványozó alapjogát. [...] Az aktuális érintettség követelménye azt jelenti, hogy az érintettségnek az alkotmányjogi panasz benyújtásakor kell fennállnia" (3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [27]-[28], [30]-[31]).
[9] Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság a panasz befogadhatóságának feltételeként vizsgálta az indítványozó érintettségét, amelynek "feltételei konjunktívak, vagyis a közvetlen, személyes és aktuális érintettségnek együttesen kell érvényesülnie annak érdekében, hogy az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti indítvány érdemben elbírálható legyen" (3170/2015. (VII. 24.) AB végzés, Indokolás [10]).
[10] Az indítványozó magát "potenciális közbeszerzési ajánlattevőként vagy alvállalkozóként" határozta meg. A Kbtv. 3. §-ában meghatározott értelmező rendelkezések szerint a törvény alkalmazásában ajánlattevő az a gazdasági szereplő, aki (amely) a közbeszerzési eljárásban ajánlatot nyújtott be (1. pont), alvállalkozó pedig az a gazdasági szerepelő, aki (amely) a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződés teljesítésében az ajánlattevő által bevontan közvetlenül vesz részt (2. pont). A Kbtv. 3. § 10. pontja értelmében gazdasági szereplő bármely természetes személy, egyéni cég vagy személyes joga szerint jogképes szervezet, vagy ilyen személyek vagy szervezetek csoportja, aki, illetve amely a piacon építési beruházások kivitelezését, áruk szállítását vagy szolgáltatások nyújtását kínálja. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján azt állapította meg, hogy közbeszerzési eljárás megindítását, pontosabban az ajánlattevői, illetve alvállalkozói jogállás betöltését megelőzően a sérelmezett rendelkezések vonatkozásában az indítványozó személyesen nem érintett. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy az indítványozó magát a jogsérelmek alanyaként potenciális formában is csak egyszer nevesíti, egyébként általánosságban, bármely ajánlattevő, alvállalkozó, jogutód lehetséges sérelmeit hozza fel panaszában érvként a támadott rendelkezések alaptörvény-ellenességének alátámasztására.
[11] Az Abtv. 52. § (4) bekezdése szerint az alkotmánybírósági eljárás feltételeinek fennállását az indítványozónak kell igazolnia. Az indítványozó nem igazolta, de nem is állította, hogy a támadott jogszabályi rendelkezések vele szemben alkalmazásra kerültek, vagy azok hatályosulása őt közvetlenül érintette. A közvetlen érintettség hiánya egyúttal azt is mutatja, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezések az indítványozót aktuálisan nem érintették, állított alapjogi sérelmei ténylegesen a panasz benyújtásáig nem következtek be.
[12] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó személyes, közvetlen és aktuális érintettségének hiányában az alkotmányjogi panasz nem fogadható be, ezért azt a befogadhatóság egyéb feltételei vizsgálatának mellőzésével - figyelemmel az Abtv. 56. § (3) bekezdésére - az Ügyrendjének 30. § (2) bekezdés c) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2017. június 20.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
tanácsvezető, előadó alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/871/2016.