45/2001. (XI. 17.) AB határozat
a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium főosztályvezetője által a takarmánygabona szükséglet megvásárlásának támogatásáról szóló 35/2000. (VII. 6.) FVM rendelet értelmezésére 2000. augusztus 17-én kibocsátott, a megyei földművelésügyi hivataloknak címzett leirat kiadása alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogi iránymutatás alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium főosztályvezetője által a takarmánygabona szükséglet megvásárlásának támogatásáról szóló 35/2000. (VII. 6.) FVM rendelet értelmezésére 2000. augusztus 17-én kibocsátott, a megyei földművelésügyi hivataloknak címzett leirat kiadása alkotmányellenes, ahhoz joghatás nem fűződik, annak semmiféle jogi kötelező ereje nincsen.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó annak megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium főosztályvezetőjének a takarmánygabona szükséglet megvásárlásának támogatásáról szóló 35/2000. (VII. 6.) FVM rendelet (a továbbiakban: R.) értelmezésére 2000. augusztus 17-én kiadott, a megyei földművelésügyi hivataloknak címzett leirata (a továbbiakban: leirat) alkotmányellenes, mivel sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Álláspontja szerint a leirat "annak ellenére, hogy nem kötelező érvényű, alkalmas volt arra, hogy a címzettek kötelező előírásként kövessék az abban foglaltakat és elutasítsák az olyan pályázatokat, ahol a kamattámogatást tárolási támogatás nélkül akarták igénybe venni azok a termelők, akik rendelkeznek tároló kapacitással. Az olyan jogi iránymutatás, amelyet nem az arra jogosult bocsát ki, továbbá ellentétes azzal a rendelettel, amelynek az alkalmazására kibocsátották, a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen".
Az Alkotmánybíróság az indítványt véleményezésre megküldte a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek.
II.
Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) vizsgált rendelkezései:
"III. fejezet
Az állami irányítás egyéb jogi eszközei
Határozat
46. § (1) Az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket.
(2) E rendelkezés nem érinti az (1) bekezdésben felsorolt szerveknek az egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát.
47. § (1) Az Országgyűlés, a Kormány és a kormánybizottságok határozatainak előkészítésére vonatkozó szabályokat e szervek állapítják meg.
(2) Az önkormányzat és az önkormányzat szervei határozatának előkészítésére vonatkozó szabályokat az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapítja meg.
48. § (1) Az Országgyűlés és a Kormány elrendelheti egyes határozatainak a Magyar Közlönyben való közzétételét.
(2) Az önkormányzatok és az önkormányzat szervei határozataikat a hivatalos lapjukban, illetőleg a helyben szokásos módon tehetik közzé.
Utasítás
49. § (1) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki.
(2) A külkereskedelmi tevékenység, valamint a honvédelmi kötelezettség körében közvetlen irányítás alá tartozó szervnek kell tekinteni azt a gazdálkodó szervezetet is, amelynek a külön törvény szerint utasítás adható.
(3)"
"Jogi iránymutatás
53. § Az Országgyűlés és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat, programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos kérdéseiben. Ez az irányelv a Magyar Közlönyben közzétehető.
54. § Az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.
55. § (1) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki.
(2) Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére.
(3) A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell.
(4) Az irányelv és a tájékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető.
56. § (1) Az Országgyűlés és a Kormány jogi iránymutatásainak előkészítésére az általuk alkotott jogszabályok előkészítésének a szabályait kell megfelelően alkalmazni.
(2) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogi iránymutatásának előzetes véleményezésére a miniszteri rendelet előkészítésére vonatkozó rendelkezések az irányadók."
Az R. vizsgált rendelkezései:
"1. § (1) A kalászos gabona (búza, árpa, rozs, zab, triticale), valamint a szemes cirok és a kukorica takarmányszükséglet megvásárlásának elősegítésére - az e rendelet mellékletében meghirdetett pályázat alapján - támogatást vehetnek igénybe az állattartó (baromfi, sertés, szarvasmarha, juh, egyéb állatfajok) termelők és integrátorok. A támogatás mértéke az igénybe vett hitel után a hitelszerződés megkötésekor érvényes jegybanki alapkamatra vonatkozva százszázalékos kamattámogatás és a megvásárolt takarmány közraktári tárolásához tizenöt forint/tonna/hét tárolási támogatást vehetnek igénybe."
"Melléklet a 35/2000. (M. 6.) FVM rendelethez"
"3. Általános feltételek
A pályázóknak maximum 12 havi gabona takarmányszükségletük pénzintézettől, illetve közraktáraktól felvett, legfeljebb egyéves lejáratú hitel segítségével, kizárólag gabonatermelőtől történt vásárlást kell igazolniuk a támogatás igénybevételéhez. [...]
A támogatás elnyerésének további feltétele, hogy a takarmánygabona szükségletet a pályázó 2000. július 1. és 2000. december 31-e között vásárolja meg."
"6. A támogatás rendje, módja és mértéke
Vissza nem térítendő kamat- és tárolási támogatás.
a) Kamattámogatás vehető igénybe a pályázat alapján megvásárolt takarmánygabonára felvett olyan hitelhez, amely megfelel az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet 2. §-ának (8) bekezdésében előírt feltételeknek.
Mértéke: a hitelszerződés megkötésekor érvényes jegybanki alapkamat 100%-a. A kamattámogatás mértékének kiszámítását az FVM r. 6. számú melléklete tartalmazza.
b) Tárolási támogatás vehető igénybe a megvásárolt takarmány közraktári tárolási idejére, legfeljebb 12 hónapra utólag, egy összegben, melynek mértéke 15 forint/tonna/hét.
Tárolási támogatás csak a kamattámogatással együtt vehető igénybe, a hitel futamidejének időtartamára."
"8. A kamat- és a tárolási támogatás igénylésének módja
Az igénylő:
a) a melléklet 1. számú függeléke záradékolt példányának, valamint a kamat megfizetését igazoló banki vagy közraktári elismervénynek negyedévente történő;
b) a tárolási időt, mennyiséget igazoló közraktári dokumentum és a tárolási támogatási igényt tartalmazó összesítő
benyújtásával fordulhat a területileg illetékes Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz (a továbbiakban: adóhatóság). Az igényelt támogatás futamideje nem lehet több, mint a melléklet 1. számú függelékében meghatározott idő."
A leirat szövege:
"Tudomásunkra jutott, hogy a takarmánygabona szükséglet megvásárlásának támogatásáról szóló 35/2000. (VII. 6.) FVM rendeletet a megyei hivatalok eltérően értelmezik azzal kapcsolatban, hogy a kamattámogatás igénylésének feltétele-e a közraktározási támogatás vagy nem.
Az Agrárrendtartási Hivatal és a Jogszabályelőkészítő Főosztály megkeresése alapján tájékoztatom, hogy a rendeletben meghatározott kamattámogatást csak a közraktári támogatással együtt lehet igénybe venni. A rendelet mellékletének 8. pontja rögzíti, hogy az adóhatóságtól csak a kamat megfizetését igazoló banki vagy közraktári elismervény bemutatásával és a tárolási időt, mennyiséget igazoló közraktári dokumentum igazolásával lehet igényelni. Mivel ez egy együttes feltétel, a támogatást csak azok egyidejű bemutatásával lehet igényelni.
Kérem a pályázatok elbírálásakor a fentieket figyelembe venni."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság 1992-ben kialakított és azóta töretlenül alkalmazott gyakorlata szerint a Jat. "garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes. [...]
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) részletesen szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E szabályok megalkotásának indoka az volt, hogy a minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb., amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy olyan "formátlan jog", amely az Alkotmány által jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok érvényesülését. A Jat. [...] élesen elválasztja a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől, és annak biztosítékaként, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei ne vehessék át a jogalkotás funkcióját, garanciális szabályokat állapít meg kibocsátásukra. [...]
A Jat. - az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként - az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény - eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól - a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt. [...] A Jat. - figyelembe véve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat - szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a [...] minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat." [60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275, 275-277.]
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik.
Az Alkotmánybíróságnak ezért hatásköre megállapítása érdekében tisztáznia kellett a leirat jogi jellegét. Mivel a leirat egy, a megyei földművelésügyi hivatalok vezetőinek megküldött körlevél formáját ölti, formája alapján nem tekinthető az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó aktusnak. Az Alkotmánybíróságnak ezért először arról a jogi előkérdésről kellett döntenie, hogy a leirat hordoz-e olyan tartalmat, amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön, és ezért alkotmányossága vizsgálható-e az Alkotmánybíróság által.
A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter (a továbbiakban: miniszter) álláspontja szerint a körlevél nem minősül irányelvnek, mivel "tartalmában nem ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére, hanem szakmai tájékoztatást nyújt a földművelésügyi hivatalok részére. A minisztérium tudomására jutott, hogy a takarmánygabona szükséglet megvásárlásának támogatásáról szóló 35/2000. (VII. 6.) FVM rendelet alkalmazása során problémák merültek fel a földművelésügyi hivatalokban. Ennek feloldására a minisztérium szakfőosztálya körlevélben tájékoztatta a földművelésügyi hivatalokat szakmai álláspontjáról. A minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzata ugyanis felhatalmazza a főosztályvezetőket, hogy szakigazgatási intézmények részére szakmai tájékoztatást adhatnak. A körlevelet aláíró főosztályvezető tehát a Szervezeti és Működési Szabályzatban biztosított hatáskörével élve, a földművelésügyi hivatalok munkájának megkönnyítésére körlevélben tájékoztatta az érintett hivatalokat szakmai álláspontjáról."
Az, hogy az adott körlevél szakmai tájékoztatás vagy - formája ellenére - egy jogszabály értelmezése, mindig esetenként mérlegelendő, dönthető el. Fontos mérlegelési szempont, hogy az adott jogszabály egyértelmű-e, vagy alkalmazása során - belső ellentmondásossága miatt - az többféleképpen értelmezhető. Ilyenkor ugyanis az egységes jogalkalmazás érdekében jogi iránymutatás kiadása válhatna szükségessé, és ennek hiányában a témában kiadott, eredetileg pusztán szakmai tájékoztatásnak szánt körlevelek átvehetik ennek funkcióját.
A szakmai állásfoglalást igénylő kérdés az R.-rel kapcsolatban az, hogy a kétféle támogatás - a takarmány vásárlása céljából felvett kölcsön kamatainak megtérítése, illetve a közraktározás költségeinek térítése - csak együttesen vehető-e fel, vagy a kamattámogatás önmagában is igényelhető. A miniszter álláspontja szerint az R. 1. § (1) bekezdésének szövegezése, valamint mellékletének 8. pontja (mely szerint nemcsak a kamat megfizetését igazoló elismervényt, hanem a tárolási időt, mennyiséget igazoló közraktári dokumentumot is be kell nyújtani) alapján egyértelmű, hogy az R. a kétféle támogatást egységes, egymással együtt járó támogatásként kezeli. Ezt erősíti az is, hogy a megfelelő banki biztosíték elérése érdekében a rendeletben biztosított kamattámogatással megvásárolt takarmánymennyiség tárolási módja csak közraktározás lehet.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. más rendelkezései olyan jogértelmezésre is alapot adhatnak, hogy a kamattámogatás önmagában, a tárolási támogatás nélkül is igénybe vehető. Az R. mellékletének 6. pontja tartalmaz ugyan a kétfajta támogatás együttes igénybevételére vonatkozó kötelezettséget, ám csak azt állapítja meg, hogy a tárolási támogatás önmagában nem vehető igénybe. Nem zárja ki tehát annak lehetőségét, hogy a kamattámogatás önmagában is igénybe vehető, és nem mondja ki egyértelműen a két támogatási forma együttes igénybevételének kötelezettségét. Annak kötelezettsége, hogy a megvásárolt takarmánygabonát közraktárban kell tárolni közvetlenül nem vezethető le az R.-ből, hiszen mellékletének 3. pontjában, amely a támogatás általános feltételeit tartalmazza, nem szerepel ilyen feltétel.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. egyes rendelkezései között belső ellentmondás áll fenn, és ezen ellentmondás okozta az eltérő jogalkalmazási gyakorlatot. Az eltérő jogalkalmazási gyakorlat következtében vált indokolttá és szükségessé az R. értelmezése, illetve végrehajtása főbb irányainak meghatározása. E célból adta ki a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium főosztályvezetője a kifogásolt leiratot. A levél szövegezése (és főként annak utolsó mondata) pedig alkalmas arra, hogy címzettjei azt kötelezően követendő előírásnak tartsák.
A leirat tehát az egységes joggyakorlat alakítását szolgáló, az állampolgárok széles körét érintő általános szabályt foglal magában. Jogi iránymutatást ad, mivel az R. ellentmondó szabályainak értelmezésével kapcsolatban nem pusztán szakmai tájékoztatást nyújt, hanem egyértelműen kijelöli a követendő magatartást. A leirat akkor lenne szakmai tájékoztatás, ha az egyértelmű jogszabályt csak egyes konkrét jogalkalmazók értelmeznék félre, és velük közölné szakmai álláspontját a leirat kiadója. Jelen leirat esetében viszont egyrészt az R. nem egyértelmű, többféle értelmezésre ad lehetőséget, másrészt a leirat címzettje nem néhány, pontosan meghatározott jogalkalmazó, hanem az összes lehetséges jogalkalmazó. A főosztályvezetői levél emellett jelentős számú állampolgár jogviszonyára is kihatással lehet, hiszen azokat, akik valamilyen okból csak a kamattámogatást kívánnák igénybe venni, elzárja a sikeres pályázás lehetőségétől.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a leirat - tartalmát tekintve - olyan jogi iránymutatást foglal magában, amelyet a Jat. 53-56. §-ai az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályoznak. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is megállapította, hogy a főosztályvezetői körlevél kibocsátása nem felelt meg a Jat. garanciális szabályainak, mivel kibocsátója hatáskör hiányában járt el.
Az Alkotmánybíróság - arra tekintettel, hogy az indítvány által vitatott leirat olyan jogi iránymutatást tartalmaz, amely tartalmát tekintve a Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének volna tekinthető, ugyanakkor annak kibocsátója nem a jogosult miniszter, így formáját tekintve nem felel meg a Jat. idézett garanciális követelményeinek - megállapította, hogy a támadott minisztériumi aktus kiadása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alapvető elveit és követelményeit sérti, ezért alkotmányellenes. Ebből következően a főosztályvezetői körlevélhez joghatás nem fűződik, és annak semmiféle jogi kötelező ereje nincsen.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság - korábbi állandó gyakorlatát követve - a támadott minisztériumi aktus kibocsátásának alkotmányellenességét megállapította és kimondta, hogy a főosztályvezetői leirathoz semmiféle joghatás nem fűződik, és annak jogi kötelező ereje nincsen.
3. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. VasadiÉva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 851/B/2000.