3326/2020. (VIII. 5.) AB végzés
jogszabály megsemmisítésére irányuló indítvány visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálata tárgyában - dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta az alábbi
végzést:
1. Az Alkotmánybíróság a koronavírus világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges azonnali intézkedésekről szóló 47/2020. (III. 18.) Korm. rendelet 6. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a koronavírus világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges azonnali intézkedésekről szóló 47/2020. (III. 18.) Korm. rendelet 6. § (4) bekezdése nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
[1] 1. 2020. május 22-én 52 országgyűlési képviselő fordult az Alkotmánybírósághoz az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) és f) pontja, és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (1) bekezdése, valamint 32. § (1) és (2) bekezdése alapján. Indítványukban a koronavírus világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges azonnali intézkedésekről szóló - 2020. március 18-án kihirdetett, és 2020. március 19-én hatályba lépett - 47/2020. (III. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 6. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és a hatálybalépésének időpontjára visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérték. Az indítványozók által sérelmezett jogszabályi rendelkezés szövege szerint: "A munkavállaló és a munkáltató az Mt. rendelkezéseitől külön megállapodásban eltérhetnek." Az indítványozók a támadott rendelkezést az Alaptörvény II. cikkébe, XV. cikk (2)-(3) bekezdésébe, és XVII. cikkébe ütközőnek tartották, indítványukban utaltak az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésére, továbbá a támadott szabály nemzetközi szerződésbe ütközését is állították.
[2] Az indítványozók álláspontja szerint különleges jogrendben az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése alapján a pihenéshez való jog és a munkához való jog az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl is korlátozható. Erre azonban csak az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdésében meghatározottak esetén van lehetőség, nemzetgazdasági stabilitási szempontból nincs, a munkajogi védelem lazítása pedig a gazdasági stabilitás megteremtésén kívül más célnak nem tudható be. Ezt támasztja alá az is, hogy a támadott kormányrendelet a koronavírus világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges azonnali intézkedésekről címet viseli, továbbá a koronavírus elleni védekezésről szóló 2020. évi XII. törvény 2. § (2) bekezdése, amely a 2. § (1) bekezdése szerinti jogkör gyakorlásához a szükségesség és arányosság követelményének megtartását követeli meg. A nemzetgazdaság stabilitásához szükséges kormányzati döntések jogalapját ezen törvény 2. § (1) bekezdése határozza meg. Ezekre a szabályokra azonban az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdésében meghatározott, tágabb korlátozási lehetőségek nem alkalmazhatók. Ez egyben sérti az Alaptörvény egységességének elvét is.
[3] Az indítványozók az egyenlő bánásmód sérelmét is állították beadványukban. Leszögezték, hogy az ügy megítélése szempontjából relevánsnak tartják az Alaptörvény II. cikkében rögzített emberi méltósághoz való jogot. Az egyenlő bánásmód követelményének teljesülését, és így az emberi méltóság érvényesülését az államnak objektív eszközökkel is biztosítania kell. Ezeknek az eszközöknek alkalmasnak kell lenniük arra, hogy megvédjék a munkavállalókat attól, hogy olyan helyzetbe kerüljenek, ahol ezen alapvető jogaik nincsenek biztosítva. Az egyenlő bánásmód követelménye a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) számos rendelkezésében megjelenik, ezen rendelkezések mindegyike kógens szabály, amelyektől eltérni főszabály szerint nem lehetne. Az eltérésre kizárólag a támadott Korm. r. 6. § (4) bekezdése miatt van lehetőség. Az indítványozók álláspontja szerint az Mt. "egyenlő bánásmódot és emberi méltóságot biztosító részétől való eltérés lehetőségének biztosítása sérti ezen jogokat, hiszen az eddig elért védelmi szinttől való visszalépés ezen jogok szükségesnél nagyobb arányú korlátozását jelentik".
[4] A pihenéshez való jog sérelme tekintetében az indítványozók arra hivatkoztak, hogy a pihenéshez való jog egyrészt az Alaptörvény által garantált jog, amely állításuk szerint "a munkához való alapvető jogon keresztül alapjogi védelemben is részesül", másrészt egészségvédelmi rendelkezés, amely az állampolgárok regenerálódását és egészséges életét biztosítja. Ebben a körben az államnak, különös tekintettel a nemzetközi kötelezettségvállalásokra, intézményvédelmi kötelezettsége is jelentkezik. Hangsúlyozták, hogy "a jogalkotónak olyan jogi környezetet kell kialakítania, amely a pihenőidőhöz való jog biztosítására alkalmas. Ezek alapján egy olyan rendelkezés, amely a pihenőidő biztosítására vonatkozó törvényi szabályok alóli kiszerződés lehetőségét bevezeti nem lehet összhangban az Alaptörvénnyel." Beadványukban utaltak az Alaptörvény XVII. cikkére is, amely a munkavállaló és a munkáltató együttműködését írja elő. Álláspontjuk szerint a munkavállalói jogok eddigi védelmi szintjéhez képesti visszalépéshez szükséges lett volna ezen együttműködési kötelezettség figyelembe vétele és alkalmazása.
[5] Az indítványozók a támadott Korm. r. nemzetközi szerződésbe ütközését is állították. Ebben a körben arra hivatkoztak, hogy az egyenlő bánásmód és az éves fizetett szabadság követelményét számos nemzetközi egyezmény rögzíti. Beidézték az általuk megjelölt nemzetközi szerződések érintett szövegrészeit, majd leszögezték, hogy ezen a téren Magyarországot több egyezményből származó jogalkotási kötelezettség is terheli, melyek lényege, hogy a nemzetközi egyezményekben meghatározott jogokat Magyarország jogszabályi eszközökkel garantálja. Munkajogi rendelkezésekről lévén szó ezeket a rendelkezéseket az Mt.-ben helyezték el, amely tartalmazza az emberi méltóság, az egyenlő bánásmód és a pihenőidővel kapcsolatos követelményeket. Ezen követelmények alól azonban a támadott rendelet úgy enged eltérési lehetőséget, hogy a nemzetközi kötelezettség alóli felmentést Magyarország nem kért. Ezért a támadott rendelkezés az idézett nemzetközi egyezményekbe ütközik, mert azokban meghatározott követelményeket az állam annak ellenére nem teljesíti, hogy azokat magára nézve kötelezőnek ismerte el.
[6] Az indítványozók álláspontjuk alátámasztására számos alkotmánybírósági határozatot szövegszerűen idéztek beadványukban.
[7] Az absztrakt utólagos normakontroll eljárásban az Alkotmánybíróság elnöke az Ügyrend 16. § (5) bekezdés a) pontja alapján elrendelte az ügy soron kívüli elbírálását.
[8] Az innovációért és technológiáért felelős miniszter az Abtv. 57. § (1b) bekezdése alapján kifejtette az üggyel kapcsolatos álláspontját.
[9] 2. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat megkezdése előtt megállapította, hogy az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja, és az Abtv. 24. § (1) bekezdése alapján az indítvány az arra jogosultaktól származik, mivel azt a parlamenti képviselők több mint egynegyede terjesztette elő. Az Abtv. 52. § (1b) bekezdése szerint az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia, melynek a beadvány annyiban megfelel, hogy indítványozók megjelölték az Alaptörvény, illetve az Abtv. azon rendelkezéseit [Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pont, Abtv. 24. § (1) bekezdés] amelyek alapján az Alkotmánybíróság hatáskörrel rendelkezik az Alaptörvénnyel való összhang utólagos vizsgálatára irányuló indítvány elbírálására, továbbá amely az indítványozók jogosultságát megalapozza [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) pont]. Előadták az eljárás megindításának indokait [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont], megjelölték az Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezést (Korm. r. 6. § (4) bekezdése) [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont] és az Alaptörvény érintett rendelkezéseit [Alaptörvény II. cikk; XV. cikk (2)-(3) bekezdése; XVII. cikk]. Az indítványozók részben megindokolták, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvénnyel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont]. A beadvány kifejezett kérelmet tartalmaz a támadott jogszabályi rendelkezés visszamenőleges hatályú megsemmisítésére vonatkozóan [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].
[10] Az indítványozók az Abtv. 32. §-a szerinti nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát is kérték beadványukban. E körben megjelölték azokat a nemzetközi egyezményeket, melyekbe álláspontjuk szerint a sérelmezett jogszabályi rendelkezés ütközik.
[11] A szóban forgó nemzetközi szerződéseknek közvetlen hatályuk nincs a munkáltató és a munkavállaló jogviszonyára. A nemzetközi szerződések rendelkezései a nemzetközi kötelezettség folytán beépültek az Mt. és az egyéb jogszabályok rendelkezéseibe. Az indítványban megjelölt nemzetközi szerződések és a kifogásolt jogszabályi rendelkezés között nincs közvetlen összefüggés, és erre vonatkozó részletes érvelést az indítvány sem tartalmazott. Az indítvány e tekintetben nem felelt meg a törvényi követelményeknek, ezért azt az Abtv. 64. § d) pontja alapján vissza kellett utasítani.
[12] 3. Az Alaptörvény önálló cím alatt rögzíti a különleges jogrend eseteit, és az arra vonatkozó alapvető szabályokat. Eszerint hat olyan minősített helyzet lehetséges, melyek különleges jogrend bevezetését teszik szükségessé: rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet, terrorveszélyhelyzet, váratlan támadás és veszélyhelyzet. Mindezekről az Alaptörvény 48-53. cikke tartalmaz rendelkezéseket.
[13] Az Alaptörvény indokolása szerint "a minősített időszaki helyzetek, a különleges jogrend Alaptörvényben való szabályozásának indoka az, hogy e rendelkezések magától az Alaptörvénytől engednek eltérést: a különleges jogrendben felfüggeszthetők vagy korlátozhatók az alkotmányosság klasszikus alapelvei. Ennek megfelelően ilyen időszakokban korlátozni lehet az emberi jogokat, a nyilvánosságot, illetve az államszervezet működésének szabályaitól, a hatalommegosztás elvétől kell eltérést engedni. Az Alaptörvényben rögzített elvektől, a demokrácia legfontosabb intézményeitől való eltérést az Alaptörvényen kívül más jogszabály nem rendezheti. Célja, hogy a különleges jogrendre vonatkozó szabályokat áttekinthetően és egységesen, egy fejezetben állapítsa meg, az Alaptörvényben való szabályozást a lehetőségekhez képest a legrövidebben, ugyanakkor az alkotmányosság minimumát biztosítva határozza meg."
[14] Az Alaptörvény a különleges jogrend eseteire - egységes szabályozási elveket követve - meghatározza a különleges jogrend bevezetésének esetköreit; a bevezetésére jogosult szervet; a döntéshozatal - ezen belül a "helyettesítés" - rendjét; azokat a szabályokat, amelyeket - tekintettel arra, hogy az Alaptörvényben rögzített alapvető szabályoktól, garanciális rendelkezésektől térnek el - sarkalatos törvényben nem lehetne rendezni; azokat a lehetőségeket, amely az államszervezet - különösen a központi kormányzati szervek - hathatós cselekvését segíti elő (például a sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetésének lehetősége, törvények felfüggesztésének a lehetősége, új jogalkotási hatáskör telepítése stb.); valamint a különleges jogrend tekintetében a garanciális korlátokat.
[15] Az Alaptörvény 54. cikke közös garanciális szabályokat is meghatároz, az (1) bekezdése értelmében "[k]ülönleges jogrendben az alapvető jogok gyakorlása - a II. és a III. cikkben, valamint a XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdésében megállapított alapvető jogok kivételével - felfüggeszthető vagy az I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl korlátozható". A közös garanciák közül kiemelendő még, hogy az Alaptörvény alkalmazása a különleges jogrendben sem függeszthető fel, és az Alkotmánybíróság működése nem korlátozható [Alaptörvény 54. cikk (2) bekezdés]. A különleges jogrendben alkalmazandó részletes szabályokat pedig sarkalatos törvényben kell meghatározni [Alaptörvény 54. cikk (4) bekezdés].
[16] A veszélyhelyzetre vonatkozóan az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy "[a] Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek az elhárítása érdekében" hirdetheti ki, és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be. A (2) bekezdés értelmében "[v]eszélyhelyzetben a Kormány rendeletet alkothat, amellyel - sarkalatos törvényben meghatározottak szerint - egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetve törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat". A különleges jogrend egyik sajátosságaként a (3) bekezdés kimondja, hogy "[a] Kormánynak a veszélyhelyzetben meghozott rendelete tizenöt napig marad hatályban, kivéve, ha a Kormány - az Országgyűlés felhatalmazása alapján - a rendelet hatályát meghosszabbítja". Ugyanakkor az Alaptörvény értelmében a Kormány rendelete a veszélyhelyzet megszűnésével hatályát veszti [Alaptörvény 53. cikk (4) bekezdés]. Ez az automatikus hatályvesztés a gyakorlatban azt jelenti, hogy a Kormány veszélyhelyzetben alkotott rendeletei kifejezett hatályon kívül helyezésére nincsen szükség, mivel maga az Alaptörvény rendelkezik arról, hogy a veszélyhelyzet megszűnésével egyidejűleg ezek a rendeletek is hatályukat vesztik.
[17] A támadott Korm. r. megalkotására a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) nyomán került sor, amely 2020. március 11-én 15 órakor hatályba lépett. Az R. megalkotása az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdésében meghatározott hatáskörön, az R. 2. és 3. §-a tekintetében az Alaptörvény 53. cikk (2) bekezdésében meghatározott eredeti jogalkotói hatáskörön, illetve az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörön alapult. Az Alaptörvény 53. cikk (3) bekezdése értelmében az R. hatálya a megalkotásakor 15 napra terjedt ki, azaz 2020. március 26-ig szólt.
[18] Az indítványozók által sérelmezett jogszabályi rendelkezést tartalmazó Korm. r.-t az R. által elrendelt veszélyhelyzetben, a koronavírus világjárvány nemzetgazdaságot és az állampolgárokat érintő hatásának enyhítése érdekében, az Alaptörvény 53. cikk (2) bekezdésében meghatározott eredeti jogalkotói hatáskörében, valamint az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg a kormány, és az 2020. március 19-én lépett hatályba.
[19] Az Országgyűlés a 2020. március 30-i ülésnapján fogadta el a koronavírus elleni védekezésről szóló 2020. évi XII. törvényt, mely a kihirdetését követő napon - március 31-én - lépett hatályba. E törvény 3. § (1) bekezdésében az Országgyűlés az Alaptörvény 53. cikk (3) bekezdése alapján felhatalmazta a kormányt, hogy a veszélyhelyzetben az Alaptörvény 53. cikk (1) és (2) bekezdése szerinti kormányrendeletek hatályát a veszélyhelyzet megszűnéséig meghosszabbítsa. Ennek értelmében az indítványozók által sérelmezett jogszabályi rendelkezést tartalmazó Korm. r. hatálya is meghosszabbodott a veszélyhelyzet megszüntetéséig.
[20] 2020. május 26-án a kormány - a Miniszterelnökséget vezető miniszter útján - benyújtotta a veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló T/10747. számú törvényjavaslatot. A normál tárgyalási mód keretében elfogadott, a veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló 2020. évi LVII. törvény 2020. június 17-én került kihirdetésre. Ennek 1. §-a értelmében az Országgyűlés felhívta a kormányt, "hogy a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelet szerinti veszélyhelyzetet [...] az Alaptörvény 54. cikk (3) bekezdése szerint szüntesse meg." A 2. §-a kimondta a koronavírus elleni védekezésről szóló 2020. évi XII. törvény hatályvesztését, azonban ennek időpontját a 41/2020. (VI. 17.) ME határozat állapította meg, oly módon, hogy rögzítette: "a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 40/2020. (III. 11.) Korm. rendelet szerinti veszélyhelyzet megszűnésének időpontja, mint hatálybalépési feltétel 2020. június 18. napján következik be."
[21] A kormány megalkotta a 2020. március 11-én kihirdetett veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló 282/2020. (VI. 17.) Korm. rendeletet, mely a kihirdetését követő napon - 2020. június 18-án - lépett hatályba, és 3. §-ában kimondta az R. hatályvesztését.
[22] Az indítványozók által sérelmezett jogszabályi rendelkezést tartalmazó Korm. r. tehát az Alaptörvény 53. cikk (4) bekezdése alapján a március 11-én kihirdetett veszélyhelyzet megszüntetéséről szóló 282/2020. (VI. 17.) Korm. rendeletben meghatározott időponttól, azaz 2020. június 18-tól hatályát vesztette.
[23] Az Alkotmánybíróság főszabályként a hatályos jogszabályok alaptörvény-ellenességét vizsgálhatja.
[24] Az Abtv. 64. § e) pontja értelmében az Alkotmánybíróság végzésben utasítja vissza az indítványt, ha annak érdemi vizsgálata során megállapítja - a 25-27. §-ban foglalt eljárások kivételével - a vizsgált jogszabály hatályvesztését. Az indítványozók által sérelmezett Korm. r. 6. § (4) bekezdése a fentiek szerint hatályban már nem lévő jogszabályi rendelkezés, így annak az Alkotmánybíróság általi vizsgálata absztrakt utólagos normakontroll keretében már nem lehetséges, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasította.
[25] Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja megjegyezni, hogy az Abtv. 41. § (3) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság hatásköre kivételesen hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára is kiterjedhet, ha az konkrét ügyben még alkalmazandó. Az absztrakt utólagos normakontroll eljárásban már nem vizsgálható jogszabályi rendelkezés alkalmazása révén egy adott munkavállaló és egy adott munkáltató közötti konkrét munkaviszony kapcsán, a Korm. r. 6. § (4) bekezdésére visszavezethető alkotmányossági kérdések, alap jogsérelmek tehát az egyedi érintettség igazolása mellett az Abtv. 26. §-a, és 27. §-a szerinti eljárásokban kezdeményezhetők. Ahogyan az egyedi ügyben történt alkalmazás esetén az Abtv. 25. §-a szerinti bírói kezdeményezés lehetősége is rendelkezésre áll abban az esetben, ha a már hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezések alkalmazás révén konkrét - az Alaptörvényben biztosított - jog sérelme merül fel.
[26] 4. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt az Abtv. 64. § d) és e) pontja értelmében visszautasította.
Budapest, 2020.július 14.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Czine Ágnes
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Dienes-Oehm Egon
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Handó Tünde
előadó alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Horváth Attila
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Pokol Béla
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Szabó Marcel
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Salamon László
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Szalay Péter
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Varga Zs. András
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Juhász Imre
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Schanda Balázs
alkotmánybíró helyett
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Szívós Mária
alkotmánybíró helyett
Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[27] A határozatnak a támadott rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványt visszautasító döntése indokolását azzal egészítem ki, hogy az Abtv. 64. § e) pontja alapján ezen indítványi elem vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak egyébként sem volt lehetősége, azt ezen rendelkezésre tekintettel is vissza kellett utasítani.
Budapest, 2020. július 14.
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott
dr. Salamon László
alkotmánybíró helyett
Alkotmánybírósági ügyszám: II/887/2020.