45/1994. (X. 21.) AB határozat
az igazságügyi szerveknél adományozható miniszteri elismerésről szóló 8/1992. (IV. 4.) IM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján - dr. Lábady Tamás, dr. Sólyom László és dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot.
A bírói függetlenség alkotmányos alapelvével ellentétes, ha a bírák részére a Kormány bármely tagja, a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása nélkül kitüntetést adományozhat, vagy kitüntetés adományozására tehet előterjesztést.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az igazságügyi szerveknél adományozható miniszteri elismerésről szóló 8/1992. (IV. 4.) IM rendelet 8/A. §-a a bírákra vonatkozó részében alkotmányellenes, ezért e §-t a határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti.
Ezt meghaladó részében a rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és megsemmisítésére vonatkozó kérelmet az Alkotmánybíróság elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó szerint az igazságügyi szerveknél adományozható miniszteri elismerésekről szóló 8/1992. (IV. 4.) IM rendelete (a továbbiakban: R.) 2. §-ának a bírák vonatkozásában ellentétes az Alkotmány 50. § (3) bekezdés első mondatának a bírák függetlenségére vonatkozó rendelkezésével. Véleménye szerint a hatalmi ágak megosztását szolgáló ez az alkotmányos alapelv nem teszi lehetővé, hogy az igazságügy-miniszter, mint a végrehajtó hatalom képviselője a bírót, mint egy másik hatalmi ág megtestesítőjét szakmai, ítélkező tevékenysége honorálásaként kitüntesse.
Az R. 1. §-a értelmében a jogszabály hatálya az Igazságügyi Minisztérium, a területi bíróságok és az igazságügyi szakértői intézmények dolgozóira (együttesen: igazságügyi dolgozókra) terjed ki. Az R. 2. §-a és több rendelkezése [4. § (2) bekezdés, 5. § (2) bekezdés, 7. § (2) bekezdés] alapján egyértelmű, hogy annak személyi hatálya alá tartoznak a bírák is.
II.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a bírói függetlenségnek az Alkotmány 50. §-ában foglalt elvével, annak garanciális tartalmával. [53/1991. (X. 31.) AB (ABH 1991, 226.), 38/1993. (VI. 11.) AB (ABH 1993, 256.), 117/1994. (III. 29.) AB (ABK 1994. április, 123. határozatok.]
A 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban részletesen foglalkozott az Alkotmánybíróság a bírói függetlenség alkotmányos követelményével, ugyancsak a végrehajtó hatalmat képviselő igazságügyminiszter vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy a bírói függetlenségnek az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében megfogalmazott elve az ítélkezésre vonatkozik. A további, státusbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek. (ABH 1993, 256. 261.)
A bírák és a bírósági vezetők kinevezésével összefüggésben az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként fogalmazta meg, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse.
A határozat értelmében a bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a döntésre. (ABH 1993. 256.)
A bírói hatalom ellensúlyozó szerepét a döntés értelmében bírósági vezetők egyedül nem láthatják el. A kinevezés érdemi befolyásolásának viszont többféle megoldása is lehetséges: pl. egyetértési jog, együttes előterjesztés, javaslattétel, vétójog stb.
E határozatában az Alkotmánybíróság állást foglalt az igazságügyminiszternek a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 56. § (5) bekezdésében szabályozott címadományozási joga alkotmányosságáról is. (A miniszter a helyi bírónak megyei bírósági tanácselnöki címet adományozhat.)
Az Alkotmánybíróság ebben a tekintetben alaptalannak minősítette az indítványokat, mert úgy ítélte meg, hogy a címadományozás nem eredményezheti a bíróra egyébként irányadó, és külön törvényben meghatározott előmeneteli szabályok szerinti besorolás megváltoztatását. Az elutasítás másik indoka volt, hogy a címekhez nem kapcsolódik olyan előny, amelynek elérésére törekvés objektív veszélyt jelentene a pártatlan és részrehajlás nélküli ítélkezésre. (ABH 1993. 256. 269.)
A 17/1994. (III. 29.) AB határozat ismételten megállapította, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a bírói hatalom legfőbb sajátossága a másik két "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben az, hogy állandó és semleges. Eszerint a bíróság nincs olyan kölcsönös meghatározottságban és függőségben a többi hatalmi ágtól, mint amilyenben azok egymás között vannak. (ABK 1994. április, 123, 124.)
A határozat megerősítette az Alkotmánybíróság állandó és következetes gyakorlatát, amely szerint az Alkotmány 50. § (3) bekezdése alapján a minden külső befolyástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll.
A bíró szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése - alkotmányos indokok megléte esetén - csak a független ítélkezés sérelme nélkül fogadható el alkotmányosnak. (ABK 1994. április, 123, 125.)
III.
Bár az indítványozó támadott rendelkezésként az R. 2. §-ának b) és c) pontját jelölte meg, beadványában utalt az R. több más rendelkezésére is, s véleményét abban összegezte: "Meggyőződésem, hogy a miniszteri rendeletnek a bírákra vonatkozó része alkotmányellenes, és indítványom arra irányul, hogy a T. Alkotmánybíróság ezt állapítsa meg, és a szükséges intézkedést hozza meg." Erre
figyelemmel az Alkotmánybíróság az alkotmányossági felülvizsgálatot nem korlátozta a R. 2. §-ának b) és c) pontjára, hanem azt - az indítványozó indokait figyelembe véve - kiterjesztette a R.-nek a bírákat érintő valamennyi rendelkezésére, így egyebek között a 8/A. §-ára is. E felülvizsgálat során a testület egyedül a 8/A. § kapcsán állapította meg: annak alkalmazásánál - a többi vizsgált rendelkezéstől eltérően - nem érvényesül a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása.
A 8/A. § (1) bekezdése szerint: A Deák Ferenc-díjat az igazságügyminiszter - erre irányuló javaslat nélkül, a 3. § (2) bekezdésben meghatározott kereten felül - saját hatáskörében is adományozhat.
(2) Deák Ferenc-díj posztumusz adományozható annak, aki a 3. § (1) bekezdésben foglaltaknak megfelel.
Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban megállapítja, hogy a bíró szakmai, ítélkező munkájának értékelése a miniszter, mint a végrehajtó hatalom képviselője által - minthogy ebben benne rejlik az elismerésre való törekvés, a befolyás lehetősége -, a bírói hatalom ellensúlya nélkül, objektív veszélyt jelenthet a pártatlan és részrehajlás nélküli ítélkezésre.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 8/A. §-a bírák vonatkozásában alkotmányellenes, és megsemmisítette azt.
Az Alkotmánybíróság a róla szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 40. §-a értelmében, ha a jogszabály alkotmányellenességét megállapítja, azt teljesen vagy részben megsemmisíti. Az elbírált esetben - hasonlóan a 3/1994. (I. 24.) AB határozattal elbírált ügyhöz - az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 8/A. §-ának részleges megsemmisítése nem lehetséges, annak alkotmányossá tétele csak a rendelkezés megfelelő módosításával történhet meg, amely jogalkotói kompetencia. Ezért az Alkotmánybíróság e rendelkezés alkotmányellenességének következményeit az Abtv. 40. §-a alapján az egész 8/A. § megsemmisítésével oldotta meg. Ezzel lehetőséget kíván adni a jogalkotónak, hogy az alkotmányellenességet a szabály megfelelő módosításával küszöbölje ki.
A rendelkezés hatályvesztésének időpontjaként a rendelkező részben foglaltak szerint a határozat közzététele napját jelölte meg az Alkotmánybíróság.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sólyom László alkotmánybíró különvéleménye
1. A bírói függetlenség alkotmányos alapelvével összeegyeztethetetlen, hogy bíró ítélkezőtevékenységének értékelésén nyugvó kitüntetésben részesüljön.
Ezt az összeegyeztethetetlenséget a hatályos jog szerinti kitüntetési rendben sem szünteti meg a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása a kitüntetés adományozásában, vagy a kitüntetésre való előterjesztésben.
2. Az ítélkezés értékelésén alapuló kitüntetés alkotmányossági feltételei nem azonosak a bírák és a bírósági vezetők kinevezésére megállapított alkotmányos követelménnyel, vagyis azzal, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását, vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse.
A semlegesítő ellensúly megkövetelését maga az Alkotmányban meghatározott kinevezési rendszer tette elkerülhetetlenné. Az Alkotmány szerint ugyanis a bírák bírói hatalmukat nem közvetlen választással, hanem a bírói hatalmi ágon kívüli szervek közvetítésével nyerik el. Másrészt a kinevezések nélkül a bírói hatalom nem képes működni. A más hatalmi ág befolyásának lehetősége tehát az Alkotmány alapján adott, de az Alkotmány alapján ki is küszöbölendő.
A bírák kinevezése - amely tehát más hatalmi ág kezében van - azonban fogalmilag sem alapulhat ítélkezőtevékenységük értékelésén; a bírósági vezető hasonlóképpen "külső" kinevezésénél pedig a vezetői alkalmasság, a kiválasztási ismérv, amelynek a bírói munka színvonala csupán egy része lehet. Ezekben az esetekben a semlegesítő ellensúly alkotmányosan szükséges, de elegendő is a bírói függetlenség biztosításához.
A bírói tevékenység megvizsgálása és értékelése kizárólag a bírói tisztségre való alkalmatlanság megállapítására szolgálhat. Az alkalmatlan bíró eltávolítása éppolyan szükségszerű működési feltétel, mint a kinevezések, s az ítélkező bírák testületének döntési hatásköre az igazgatási jogkörében eljáró bírósági elnök felmentési indítványáról szintén a bírói hatalom függetlenségének felel meg. Az ítéletek vizsgálata itt a bírói hatalmi ágon belül marad.
3. A bíró kitüntetése nem a bírói hatalmi ág szükségszerű működési feltétele. A köztársasági elnök miniszterelnöki ellenjegyzéshez kötött kitüntetés-adományozási jogköréből nem következik, hogy a "törvényben meghatározott kitüntetéseket" mindenkinek adományoznia is kell. A kitüntetéssel való befolyásolás veszélyének megítélésekor tehát nem kell abból kiindulni, hogy a befolyásolás lehetősége az Alkotmányon nyugszik, s ezen alkotmányi adottság keretei között egyensúlyozható csak ki.
A 8/1992. (IV. 4.) IM rendelet szerint a "szakmai munkát" elismerő kitüntetésekre való javaslattételhez - amely bíró esetén a megyei bíróság elnöke, a megyei elnök vonatkozásában pedig a közigazgatási államtitkár joga -, bíró esetében a kollégium egyetértése szükséges. Ez azonban nem elégséges garancia, mivel a javaslatok értékelése, és a javasoltak közül a ténylegesen kitüntetettek kiválasztása a miniszter jogköre. A kollégium véleményének figyelmen kívül hagyása éppúgy az ítélkező tevékenység értékelése, és éppúgy alkalmas a kormányzati értékítélet általi befolyásolásra, mint a 8/A. § (1) bekezdése szerint a miniszter - javaslat nélkül - saját hatáskörében adományozott díja. Mivel a bírói függetlenség mindezen korlátozásai sem az Alkotmányból nem következnek, sem a bíróságok működéséhez nem szükségesek, a rendelet alkalmazásakor alkotmányos követelmény, hogy az igazságügyminiszter ítélkezési tevékenységük elismerésére ne adományozzon kitüntetést bíráknak.
4. A 38/1993. (VI. 11.) AB határozat a jelen döntés indokolásában idézett megállapításokon kívül azt is kifejti, hogy "a bírónak mindenkitől - más bíróktól is - függetlennek kell lennie, függetlenségét hasonló garanciákkal kell biztosítani az elvileg hasonló igazgatási befolyás ellen, származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről. A bírói függetlenség garantálása tehát nem azonosítható a bírói hatalom elválasztásával a másik két hatalmi ágtól, hanem általánosabb, s bírósági szervezeten belül is megoldandó probléma." (ABH 1993, 256, 260)
A jelen ügynek nem tárgya a bíró, nem kormány vagy kormánytag általi, illetőleg nem kormányjavaslatra történő állami kitüntetése. A hatályos jog nem is ismer ilyen kitüntetést, de lehetőségét sem zárja ki. Véleményem szerint a bírói hivatás lényegével, s az ítélkezésében bírótársaitól is független bíró méltóságával nem fér össze, hogy az aktív bíró ítélkezőtevékenységéért kitüntetést kapjon. A bíró ítélkezési tevékenységének értékelésén alapuló kitüntetés az Alkotmány 50. § (3) bekezdésébe ütközik. A jogállami kultúra azonban még azt is kizárja, hogy bíró bármely más tevékenységéért, amely bírói minőségével kapcsolatba hozható, kitüntetést fogadjon el.
Dr. Sólyom László s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró