17/1994. (III. 29.) AB határozat

az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdés f) pontjának "_- kivéve a bíróságot -" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és e jogszabályi rendelkezés megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja.

Az alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó indítványában annak megállapítását kérte, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Törvény) 29. § (1) bekezdésének f) pontja alkotmányellenes, mert e rendelkezése a Törvény alkalmazását tekintve a "hatóság" fogalmából, így a parlamenti biztos vizsgálati jogköréből is kiveszi a bíróságokat. A támadott rendelkezés szerint: "E törvény alkalmazásában hatóság: az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -".

Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt törvényi rendelkezés sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott pártatlan bírósági eljáráshoz való alkotmányos jogot, és az 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jogot is. A sérelmezett rendelkezés ellentétes továbbá az alapjogi korlátozás fetételét meghatározó 8. § (2) bekezdésével. Véleménye szerint az Alkotmány 64. §-ában meghatározott panaszjog sérelme ugyancsak megállapítható. Eszerint ugyanis a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

II.

Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.

1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte a hatalmi ágak elválasztásának, ezen belül a bírói hatalom függetlenségének az Alkotmány 50. §-ában meghatározott természetét és garanciális tartalmát [53/1991. (X. 31.) AB (ABH 1991, 266.), 38/1993. (VI. 11.) AB (ABK 1993. június-július, 268.) határozatok]. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a bírói hatalom függetlenségének a kitüntetett szerepe van. A bírói hatalom legfőbb sajátossága a másik két, "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben ugyanis az, hogy állandó és semleges. Ezt a semlegességet fogalmazza meg az Alkotmány 50. § (3) bekezdése annak kimondásával, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alávetve. A bíróságok tehát nincsenek olyan kölcsönös meghatározottságban és függőségben a többi hatalmi ágtól, mint amilyenben azok egymás között vannak.

A hatályos Alkotmány által létrehozott parlamentáris kormányzati rendszerben ugyanis a törvényhozói és a végrehajtó hatalom is egymástól szervezetileg elválasztva működnek ugyan, ám a politikai akaratképzésnek e parlamentáris szerkezetében a törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatalommegosztás elméletének klasszikus formájához képest a szükségképpen mindig részleges és viszonylagos. A törvényhozó és végrehajtó hatalom elválasztása ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban politikailag egymással rendszerint összefonódnak. Ahogy erre az Alkotmánybíróság a már hivatkozott 38/1993. (VI. 11.) AB (ABK 1993. június-július, 268.) határozatában rámutatott, a mai parlamentáris rendszerekben a parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak kormányt, a parlament többnyire a kormány törvényjavaslatait szavazza meg, a kormány és hivatalai - a végrehajtó hatalom - a törvények kezdeményezése és végrehajtása során hatalmi túlsúlyra tehetnek szert.

2. A parlamenti ellenőrzés szervei - közöttük a parlamenti biztosok hivatalai - a mai parlamentáris rendszerű állam parlamenti ellenőrzésének olyan intézményei, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége során a törvények uralmát és az állampolgárok jogvédelmét biztosítsák. Ez az igény és követelmény a modern demokráciákban általánosan megjelenik, tekintettel a közigazgatás rendszerint szakismeretben, létszámban, államvezetési tapasztalatokban és technikában is megnyilvánuló informális " túlhatalmára", illetőleg az abban rejlő veszélyekre.

3. Az alkotmányellenes hatalomösszpontosítás veszélye az egyes hatalmi ágakat különbözőképpen és különböző mértékben érintheti, a bírói "túlhatalom" veszélye azonban a kontinentális jellegű jogrendszerekben eleve csekély. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bírói hatalomkoncentráció - a bíróságoknak az államéletben betöltött sajátos szerepe folytán - kevésbé merülhet fel azokban az alkotmányos rendszerekben, amelyekben elkülönült alkotmánybíráskodás honosodott meg. Ezekben a rendszerekben a bírói hatalom fő megnyilvánulását jelentő ítélkezési tevékenységbe történő bármely külső beavatkozás sokkal súlyosabb fenyegetést jelent az alkotmányos berendezkedésre, mint a bírói hatalom esetleges túlsúlya. Ezért az alkotmányos biztosítékoknak alapvetően arra kell vonatkozniuk, hogy a bíróságok és a másik két hatalmi ág között ne jöjjön létre olyan politikailag meghatározott függés, mint a parlament és a kormány között.

Amíg tehát a végrehajtó hatalom korlátozását mind a parlamenti ellenőrzés intézményeinek megteremtésével, mind a közigazgatás bírói kontrolljának általánossá tételével indokolt és alkotmányosan szükséges biztosítani, addig a bírói hatalomba való külső beavatkozásnak szigorúbbak és alapvető garanciális elveken nyugvók az alkotmányos korlátai. Az Alkotmánybíróság erre az alkotmányos következményre volt tekintettel, amikor a 38/1983. (VI. 11.) AB (ABK 1993. június-július, 268.) határozatban megállapította, hogy a bírói hatalomnak függetlennek kell lennie, a másik két hatalmi ág politikai meghatározottságától és annak változásaitól; e követelmény pedig kizárja a másik két hatalmi ág befolyását a bíróságok ítélkezésére.

Az Alkotmánybíróság állandó és következetes gyakorlata szerint az Alkotmány 50. § (3) bekezdése alapján a minden külső befolyástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll. Alkotmányos indokok megléte esetén, a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető meg, illetve fogadható el alkotmányosnak. A szűk határok közötti alkotmányos külső igazgatási jogkörön túl, az európai államokban is csak a - rendszerint szervezetileg elkülönült - alapjogi (alkotmány)bíráskodás, valamint az Európai Emberi Jogi Bíróság jelenti e tekintetben kizárólag a bírói szervezeten kívüli kontrollt.

III.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az a jogalkotói döntés, amely az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára nem biztosította a bíróságok ítélkezésével kapcsolatban a Törvényben meghatározott biztosi jogkört, nem sérti az alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezéseit, sőt az kifejezetten összhangban van a hatalommegosztás alkotmányi elvével és a bírói hatalom ítélkezésre vonatkozó függetlenségének garanciális biztosítékaival. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladatkörét meghatározó alkotmányi rendelkezésből [Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése] sem következik kényszerítőleg, hogy a parlamenti biztos jogkörének a bíróságok ítélkezésére is ki kell terjednie. A parlamenti biztos feladatait általánosságban meghatározó ez a rendelkezés csak az Alkotmány egyéb rendelkezéseivel összhangban értelmezhető, így alkotmányosan járt el a törvényhozó, amikor az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvényt az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglaltakra figyelemmel alkotta meg, és a bíróságok ítélkezési tevékenységébe való külső beavatkozást a parlamenti biztos számára nem tette lehetővé, sem a kivizsgálási, sem a kezdeményezési jogosultságok tekintetében.

Nincs értékelhető összefüggés az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott bíróság előtti egyenlőség és az országgyűlési biztos vizsgálati jogosultsága között, és az nem érinti az 57. § (5) bekezdésében deklarált jogorvoslati jogosultságot sem. Az Alkotmány 64. §-ában meghatározott panaszjog arra jogosítja fel a polgárokat, hogy az illetékes állami szervhez terjeszthetik - egyedül vagy másokkal együtt - panaszaikat. Nem minősül alapjogi sérelemnek az, ha a parlamenti ellenőrzés egyik intézménye nincs feljogosítva a panaszok meghatározott körének elbírálására, mert az Alkotmány csak az illetékes szervekhez való panasztétel jogát biztosítja. Alapjogi korlátozás hiányában az Alkotmánybíróság nem vizsgálta az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott korlátozhatóság feltételeit.

Végezetül utal arra az Alkotmánybíróság, hogy az általános hatáskörű parlamenti biztosok és a bíróságok kapcsolatának szabályozásakor a törvényhozó a nemzetközi jogéletben uralkodónak mondható szabályozási mintát követte. Bár a parlamenti biztos hivatalát elsőként kialakító Svédországban, valamint a svéd mintát követő kisszámú államban a parlamenti biztosok hatásköre bizonyos körben a bíróságokra is kiterjed, az intézményt átvevő jogrendszerek többsége - tekintettel a hatalmi ágak elválasztására vonatkozó uralkodó eszmékre és alkotmányos megoldásokra - ebben a vonatkozásban a svéd mintát elutasítva, a támadott magyar törvényi megoldással egyező konstrukciót alakított ki. Így a sérelmezett törvényi rendelkezés összhangban áll az európai államok legtöbbjének alkotmányos megoldásával.

Mindezekre az indokokra figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta, és azt elutasította.

Az Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett elvi megállapításokra tekintettel rendelte el határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

Dr. Sólyom László s. k.,

Az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró