38/1994. (VI. 24.) AB határozat
Szarvasgede Község Képviselő-testülete által a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben szabályozott pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátások helyi szabályairól alkotott 5/1993. (VI. 15.) Ök. számú rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szarvasgede Község Képviselő-testülete által a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben szabályozott pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátások helyi szabályairól alkotott 5/1993. (VI. 15.) Ök. számú rendelet 7. § (11) bekezdés második mondata alkotmányellenes. Ezért azt megsemmisíti.
A 4. § (4) bekezdés alkotmányosságának vizsgálatára irányuló eljárást megszünteti.
az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezése a közzététel napján veszti hatályát.
INDOKOLÁS
I.
Indítványozók a Szarvasgede Község Képviselő-testülete által a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben szabályozott a pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátások helyi szabályairól alkotott 5/1993. (VI. 15.) Ök. számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) 4. § (4) bekezdésének és a 7. § (11) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát kérték. Az indítvány benyújtását követően a köztársasági megbízott a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (1) bekezdése alapján törvényességi észrevételt tett az Ör. 4. § (4) bekezdésével kapcsolatosan. Az önkormányzat a törvényességi észrevétel alapján az Ör. 4. § (4) bekezdését 6/1993. (X. 18.) Ök. számú rendeletével hatályon kívül helyezte. Ezért e rendelkezés tekintetében az Alkotmánybíróság az eljárást megszüntette.
Az Ör. 7. § (11) bekezdésének 2. mondata a következőképpen rendelkezik: "Nem állapítható meg az átmeneti időszaki segély annak a személynek, aki két éven belül hat havi munkaviszonyt sem tud igazolni, kivéve, ha ezen időszakban oktatási intézményben folytatott tanulmányokat, vagy sorkatonai szolgálatot teljesített."
Indítványozók álláspontja szerint az Ör.-nek ez a rendelkezése súlyosan sérti a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvénynek az átmeneti segélyre vonatkozó rendelkezéseit. Hátrányos megkülönböztetést alkalmaz az állampolgárok egy legjobban rászoruló rétegével - a több éve munkanélküli és a térségben munkaviszonyt létesíteni nem tudó személyekkel - szemben. Ezért sérti az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltakat.
II.
Az indítvány megalapozott.
Az átmeneti segély a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben (a továbbiakban: Sztv.) szabályozott szociális ellátási rendszer egyik eleme. A törvény a szociális alapellátás körébe tartozó, szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátási formák között szabályozza az átmeneti segély intézményét. 45. §-ában az átmeneti segéllyel kapcsolatban a következő rendelkezéseket állapítja meg:
"(1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletben meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
(2) Elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak."
Az Sztv. e rendelkezései az átmeneti segély rendeltetését szabályozzák. Az átmeneti segély juttatásának részletes feltételeit és mértékét az önkormányzat rendeletben állapítja meg. A törvény széles döntési szabadságot biztosít az önkormányzat számára ahhoz, hogy a helyi körülményeket, a település lakosságának szociális helyzetét mérlegelve, más ellátási formák helyi szabályozását is figyelembe véve állapítsa meg az átmeneti segély juttatásának szabályait. Az önkormányzat szabályozási önállósága azonban nem korlátlan e körben.
Az Ötv. 8. § (4) bekezdése alapján a települési önkormányzat kötelezően ellátandó feladatai közé tartozik az, hogy gondoskodjék a szociális alapellátásról. Az Sztv. 25. § (3) bekezdése kimondja, hogy "A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára munkanélküliek jövedelempótló támogatását, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint". E rendelkezések alapján a települési önkormányzat kötelezően ellátandó feladata az, hogy átmeneti segélyben részesítse azokat, akik az Sztv. 45. §-ában meghatározott élethelyzetbe kerültek. Mindezek alapján az Sztv. megsértése az átmeneti segély szabályozása során akkor állapítható meg, ha a képviselő-testület olyan módon határozza meg a segély juttatásának a feltételeit, hogy annak következtében a létfenntartásukat veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, vagy időszakosan, tartósan létfenntartási gondokkal küzdő személyek ellátatlanul maradnak.
A szarvasgedei képviselő-testület e törvényi felhatalmazással élve szabályozta azt átmeneti segély intézményét. Az Ör. az átmeneti segélynek több típusát különbözteti meg: kiskorú gyermeket nevelő családok részére átmeneti nevelési segély, kiskorú gyermeket nem nevelő családok részére átmenti időszaki segély és rendkívüli szükséghelyzet esetén rendkívüli átmeneti segély juttatását teszi lehetővé. A szabályozásból egyértelműen megállapítható, hogy feltételeit és mértékét tekintve az átmeneti időszaki segélynek is két fajtáját különbözteti meg a rendelet.
Az átmeneti időszaki segély egyik formáját az Ör. 7. § (6)-(9) bekezdései szabályozzák. Eszerint:
"(6) Átmeneti időszaki segély annak a családnak adható, ahol az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj legkisebb összegének a minimumát.
(7) Átmeneti időszaki segély évente hat alkalommal adható.
(8) Átmeneti segélyt egy családból csak egy személy részére lehet folyósítani.
(9) Az átmeneti időszaki segély családonként nem haladhatja meg éves szinten a nyugdíjminimum legkisebb összegének 250%-át, amennyiben a család egy főre jutó jövedelme nem éri el a nyugdíjminimumot."
Az átmeneti időszaki segély juttatásának másik esetét az Ör. 7. § (10)-(12) bekezdései szabályozzák:
"(10) Átmeneti időszaki segély évi hat alkalommal nyújtható annak a személynek, aki önhibáján kívül semmiféle jövedelemmel nem rendelkezik, és akinek családjában az egy főre jutó jövedelem nem éri el a nyugdíjminimum legkisebb összegét.
(11) Akkor állapítható meg az átmenti időszaki segély, ha a kérelmező minden tőle elvárhatót megtesz, hogy élethelyzetének megfelelő jövedelemhez jusson (pl. munkaügyi központtal való együttműködés, közmunka vállalása). Nem állapítható meg az átmeneti időszaki segély annak a személynek, aki két éven belül hat havi munkaviszonyt sem tud igazolni, kivéve, ha ezen időszakban oktatási intézményben folytatott tanulmányokat, vagy sorkatonai szolgálatot teljesített.
(12) Megállapított átmeneti időszaki segély összege a nyugdíjminimum legkisebb összegének 20%-a."
E szabályozás alapján megállapítható, hogy a két éven belül legalább hat havi munkaviszony igazolása csak az átmeneti időszaki segély e második esetköre tekintetében képezi a segély juttatásának a feltételét.
Az Alkotmánybíróság az indítvány által vitatott rendelkezés indokainak megismerése érdekében több alkalommal is megkereste a község polgármesterét, aki válaszában kifejtette, hogy a képviselő-testület a helyi munkalehetőségek figyelembevételével alkotta meg az átmeneti időszaki segélyre vonatkozó szabályokat. A helyi lehetőségek kihasználásával mindenkinek lehetősége van arra, hogy valamiféle jövedelemhez jusson, ezért az önkormányzat az átmeneti segélynek ezt az esetkörét nagyon kivételes ellátási formának tekinti.
A képviselő-testület az átmeneti időszaki segély ezen esetének szabályozása során az Sztv. 45. § (2) bekezdésében foglaltakra tekintettel, azokat az egyedül élőket kívánta az átmeneti segély e formájában részesíteni, akik önmaguk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni. A vitatott rendelkezéssel a képviselő-testület célja az volt, hogy "a máshol munkaviszonyt létesíteni nem tudók létfenntartásukat közmunka végzéssel teremtsék meg. Ha az önkormányzat a közmunka végzést nem tudja biztosítani, akkor az átmeneti időszaki segély kérelem alapján folyósítható".
A polgármester által ismertetett jogalkotói szándéknak megfelelő rendelkezést az Ör. 7. § (11) bekezdésének első mondata fogalmazza meg. A második mondatban megfogalmazott szabály egy objektív kizáró okot fogalmaz meg, amely kogens rendelkezés, a támogatás iránti kérelmet elbíráló hatóság a benne foglaltaktól nem tekinthet el. Az Ör. 7. § (11) bekezdés 2. mondatának ilyen kogens szabályként való megfogalmazásával a rendelet kizárja azokat is az átmeneti időszaki segély juttatásából, akik önhibájukon kívül nem rendelkeznek jövedelemmel és minden tőlük elvárhatót megtesznek annak érdekében, hogy élethelyzetüknek megfelelő jövedelemhez jussanak, ha nem tudnak két éven belül hat havi munkaviszonyt igazolni. Ez a szabály élethelyzetére tekintet nélkül kizár mindenkit az időszaki átmeneti segély igénybevételének lehetőségéből, aki két éven belül legalább időszakosan nem tudott munkaviszonyt létesíteni, még akkor is, ha a két éven belül dolgozott ugyan, de nem munkaviszony keretében (pl. vállalkozó volt).
A polgármesternek az Alkotmánybíróság megkeresésére adott válaszából az tűnik ki, hogy a segélyezési gyakorlatban eltekintenek e szabály alkalmazásától akkor, ha az önkormányzat a közmunka feltételeit nem tudja biztosítani. Tekintettel arra, hogy a válasz alapján nem értelmezhető, hogy az önkormányzat mit ért közmunka alatt, és a rendelet az eltérésre felhatalmazást nem tartalmaz, döntése során erre a rendelet szövegétől eltérő jogalkalmazási gyakorlatra az Alkotmánybíróság nem lehetett tekintettel.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.-nek az indítványozók által kifogásolt rendelkezése lehetőséget ad arra, hogy az Sztv. 45. § (1) bekezdése által meghatározott élethelyzetbe került személyek szociális alapellátás nélkül maradjanak és ezzel az önkormányzat az Ötv.-ben előírt kötelezően ellátandó feladata alól - e személyek vonatkozásában - kivonja magát. Ezért ez a rendelkezés ellentétes az Sztv. 45. §-ában foglaltakkal, és sérti az Ötv. 8. § (4) bekezdését, és egyúttal sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, amely kimondja, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Azzal, hogy az Ör. vitatott rendelkezése önmaguk létfenntartásáról más módon gondoskodni nem tudó személyeket, kizár az átmeneti segélyre jogosultak köréből az Alkotmányban szabályozott alapvető jogot is sért. Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Amint arra az Alkotmánybíróság 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában rámutatott az Alkotmány e rendelkezéséből következik, hogy az állam olyan társadalombiztosítási és szociális intézményrendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni, amely biztosítja a polgárok számára a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik érvényesülését (ABH 1993., 196.). Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szabályozott alapvető jog érvényesítését szolgáló szociális intézmények egyike az átmeneti segély, amely a szociális alapellátási rendszernek az a végső eszköze, amely a létfenntartásukat veszélyeztető élethelyzetbe került vagy létfenntartási gondokkal küzdő személyek számára a létfenntartásukhoz szükséges ellátást hivatott biztosítani. Az Ör. 7. § (11) bekezdésének 2. mondata, amely élethelyzetükre tekintet nélkül, pusztán azon az alapon zár ki önhibájukon kívül munkanélkülivé vált személyeket a megélhetésükhöz szükséges ellátást biztosító átmeneti segélyre jogosultak köréből, hogy 2 éven belül nem tudnak legalább 6 havi munkaviszonyt igazolni, sérti az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szabályozott szociális biztonsághoz való jogot. Egyúttal, mivel az Alkotmányban szabályozott alapvető jog tekintetében tesz hátrányos megkülönböztetést személyek között, sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezését is.
Így az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 7. § (11) bekezdésének 2. mondata, - amely úgy szól, hogy "Nem állapítható meg átmeneti időszaki segély annak a személynek, aki 2 éven belül 6 havi munkaviszonyt sem tud igazolni, kivéve, ha ezen időszakban oktatási intézményben folytatott tanulmányokat, vagy sorkatonai szolgálatot teljesített." - alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró