18/1993. (III. 19.) AB határozat

a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény egyes rendelkezései utólagos alkotmányossági vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló egyesített indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések utólagos alkotmányossági vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló, egyesített indítványok alapján meghozta a következő

határozatot.

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 45. § (1) és (2) bekezdése, a 46. § (2) bekezdése, 52. § (3) bekezdésének második mondata és 53. § első mondata alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezések 1993. december 31-én vesztik hatályukat.

2. Az Alkotmánybíróság mulasztásos alkotmányellenességet állapít meg amiatt, hogy a törvényalkotó nem határozta meg a helyi önkormányzás népszavazás útján történő gyakorlásának alapvető feltételeit és biztosítékait.

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy e jogalkotási feladatának 1993. december 31. napjáig tegyen eleget.

3. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló egyéb alkotmánysértések megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.

4. Az 1990. évi LXV. törvény 46. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és e rendelkezés megsemmisítésére irányuló kérelmet az Alkotmánybíróság visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozók a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 45. § (1) és (2), valamint a 46. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték.

1. Sérelmezték, hogy az Ötv. 45. § (1) bekezdése csak a településen állandó lakóhellyel rendelkező lakosok részére biztosítja a helyi népszavazásban való részvétel lehetőségét, s így a helyi népszavazásban nem vehetnek részt azok, akik Magyarországon állandó lakóhellyel nem, de az adott településen ideiglenes lakóhellyel rendelkeznek. Álláspontjuk szerint az Ötv.-nek ez az előírása ellentétes az Alkotmány 44. § (1) bekezdésével és áttételesen a 42. §-ban, valamint a 70. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel is.

2. Az egyik indítványozó az üdülőtulajdonosoknak a helyi népszavazásban való részvételét szabályozó rendelkezéseket is kifogásolta. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védett jogbiztonság súlyos sérelmének tekintette, hogy az Ötv. erre irányuló rendelkezései eltérően értelmezhetők, illetve nem adnak egyértelmű jogkövetési lehetőséget az önkormányzatok, valamint az állampolgárok számára. Azt is kifogásolta, hogy az Ötv. nem határozza meg, mi tekinthető üdülőterületet érintő ügynek. Álláspontja szerint a törvénynek ez a hiányossága, valamint az, hogy az Ötv. nem szabályozza a helyi népszavazás érvényességi, eredményességi feltételeit, olyan jogalkotói mulasztás, amely alkotmányellenes.

3. Ez az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását arra hivatkozással is kérte, hogy a jogalkotó az Ötv. megalkotása során nem biztosította a helyi önkormányzás helyi népszavazás útján történő gyakorlását azok számára, akik magyarországi állandó lakóhellyel nem rendelkeznek, de az adott településen - mint ideiglenes lakosok - életvitelszerűen tartózkodnak.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.

A helyi önkormányzás jogáról az Alkotmány 42. §-a megállapítja: "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása".

Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint "választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják".

Ezekkel az alkotmányi előírásokkal összhangban az Ötv. 5. §-a a következőket állapítja meg: "A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (a továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat." Az idézett rendelkezésekből kitűnik, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog alanya a településen választójoggal rendelkező lakosok közössége.

A választójogra vonatkozóan az Alkotmány 70. §-a megállapítja:

"(1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyűlési és a helyi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen.

(2) Nincs választójoga annak, aki a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt, illetőleg, aki a közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll, továbbá, aki jogerős szabadságvesztés büntetését, vagy, aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.

(3) A helyi önkormányzati választásnál a választójog - külön törvény szerint - megilleti a Magyarországon tartósan letelepedett nem magyar állampolgárokat is."

Az Alkotmány 71. § (3) bekezdése pedig előírja, hogy "az országgyűlési képviselőknek, illetőleg a helyi képviselő-testületek tagjainak és a polgármestereknek a választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges".

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övtv.) az általános választójog alkotmányos követelményének megfelelően - szűk körű és pontosan meghatározott kivételekkel, fő szabályként - minden nagykorú magyar állampolgárnak biztosítja a választójogot.

Az Övtv. 2. §-a így rendelkezik:

"(1) Minden nagykorú magyar állampolgár, akinek állandó (ennek hiányában: ideiglenes) lakóhelye (a továbbiakban: lakóhely) Magyarországon van, az önkormányzati választásokon választó és választható. A választás joga megilleti a Magyarországon tartósan letelepedett nem magyar állampolgárt is (a továbbiakban: választópolgár).

(2) Nincs választójoga annak:

a) aki cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll;

b) aki közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll;

c) aki szabadságvesztés büntetését tölti;

d) aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelés alatt áll.

(3) A választópolgár a választójogát szabad elhatározása alapján - az e törvényben foglaltak kivételével -, lakóhelyén gyakorolja.

(4) Az a választópolgár, aki állandó lakóhelye mellett legalább 5 éve folyamatosan ideiglenes lakóhellyel rendelkezik, igazolással választójogát ideiglenes lakóhelyén gyakorolhatja."

III.

1. Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakítása során elsősorban arra a kérdésre kereste a választ, milyen elvi-elméleti alapja van annak, hogy a helyi népszavazásban és az önkormányzati képviselők választásában részvételre (pontosabban: szavazásra) jogosultak körét azonosnak kell tekinteni, illetve biztosítja-e ezt a törvényi szabályozás. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése egyértelműen úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzás mindkét módját a választópolgárok gyakorolják. A vázoltak alapján először az érdemel kiemelést, hogy az Övtv. 2. § (1) bekezdése az önkormányzati választások tekintetében meghatározza a "választópolgár" fogalmát. Ezzel a kifejezéssel illeti 1. azt a nagykorú és a választójogból egyébként ki nem zárt magyar állampolgárt, akinek állandó lakóhelye Magyarországon van, 2. azt a nagykorú és a választójogból egyébként ki nem zárt magyar állampolgárt, akinek állandó lakóhelye hiányában ideiglenes lakóhelye Magyarországon van, 3. azt a nagykorú és a választójogból egyébként ki nem zárt nem magyar állampolgárt, aki Magyarországon tartósan letelepedett. (Az utóbbit csak a választás joga illeti meg.) Az Ötv. 5. §-a szerint pedig a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok közösségét illetik meg. E §-ból az is kitűnik, hogy az Ötv. a továbbiakban a "választópolgárok" kifejezést "a településen választójoggal rendelkező lakosok" megjelölésére használja.

Az Ötv. 45. § (1) bekezdése ezzel szemben a következőként rendelkezik: "A helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvételre az a választópolgár jogosult, akinek a településen állandó lakóhelye van". A fentiek figyelembevételével az Ötv. 45. §-ának alkotmányosságával összefüggésben kétségtelenül megállapíthatók a következők:

a) Az Alkotmány 44. §-a a helyi önkormányzás mindkét összetevőjének, tehát mind a képviseleti úton, mind pedig a helyi népszavazással történő gyakorlására a választópolgárokat jogosítja fel.

b) Az Ötv. 5. §-a egyértelművé teszi, hogy az önkormányzati jogok gyakorlása szempontjából a "választópolgárok" kifejezés alatt a településen választójoggal rendelkező lakosok értendők.

c) Az Övtv. 2. és 5. §-a alapján a településen a következő lakosok rendelkeznek választójoggal:

ca) azok a nagykorú magyar állampolgárok, akiknek állandó lakóhelye a településen van;

cb) azok a nagykorú magyar állampolgárok, akiknek állandó lakóhely hiányában ideiglenes lakóhelye a településen van;

cc) az a nagykorú magyar állampolgár, aki állandó lakóhelyén kívül legalább 5 éve folyamatosan ideiglenes lakóhellyel rendelkezik, választójogát ideiglenes lakóhelyén kívánja gyakorolni és ehhez az Övtv. 7. §-ában előírt igazolással rendelkezik;

cd) azok a Magyar Köztársaságban tartósan letelepedett és 18. életévüket betöltött nem magyar állampolgárok, akik a külföldiek személyi igazolványával rendelkeznek és lakóhelyük a településen, illetőleg az egyéni választókerületben van.

Az Ötv. a népszavazás és a népi kezdeményezés vonatkozásában sem a 45. §-ában, sem másutt nem állapítja meg a választópolgár fogalmát. Ebből az adottságból logikusan az következik, hogy az Ötv. 45. §-ában használt "választópolgár" jelentésének egybe kell esnie az Övtv. 2. § (1) bekezdésében meghatározott értelemmel. Ennek lehetőségét azonban a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való jogosultság tekintetében a településen állandó lakóhellyel rendelkezés kikötésével az Ötv. 45. §-a kizárja az olyan polgár tekintetében:

a) akinek a településen és Magyarországon másutt sincs állandó lakóhelye és ennek hiányában az adott településen ideiglenes lakóhellyel rendelkezik.

b) Az Ötv. 45. § (1) bekezdése azt sem teszi lehetővé, hogy az Övtv. 2. § (4) bekezdésének analógiájára az a választópolgár, aki állandó lakóhelyén kívül legalább 5 éve folyamatosan az adott településen ideiglenes lakóhellyel rendelkezik, kívánságára e településen részt vehessen a helyi népszavazásban.

Bár az Ötv. sem 45. §-ában, sem másutt nem nyilvánítja ki, de abból, hogy a 45. § (1) bekezdése a "választópolgár" kifejezés előtt mellőzi a "magyar" jelzőt, az következik, hogy az Ötv. e helyütt feljogosította a helyi népszavazásban (és népi kezdeményezésben) való részvételre a településen vagy Magyarországon másutt tartósan letelepedett és 18. életévét betöltött, azt a nem magyar állampolgárt, akinek állandó lakóhelye a településen van.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében megállapította, hogy az Ötv. 45. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 42. §-át, 44. § (1) bekezdését, és ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megjelölt demokratikus jogállam szerves összetevőjeként szereplő jogbiztonság követelményével is. Az utóbbi tekintetében a 11/1992. (III. 5.) AB határozat is megállapította, a jogbiztonság "az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatók... legyenek". Az Ötv. 45. § (1) bekezdésének a helyi népszavazásban (és népi kezdeményezésben) való részvételre vonatkozó előírásai az Alkotmánybíróság előbbiekben vázolt megállapításai szerint nem feleltek meg ennek a követelménynek, ezért is megsemmisítésre szorultak. Az Ötv. 45. § (1) bekezdését a bemutatott többszörös alkotmányellenessége miatt az Alkotmánybíróság 1993. december 31-i hatállyal semmisítette meg. A későbbi időpontban kezdődő hatályú megsemmisítéssel az Alkotmánybíróság lehetőséget teremtett a törvényalkotónak ahhoz, hogy addig az Ötv. alkotmányellenes rendelkezését alkotmányos szabályokkal váltsa fel.

2. Az összefüggések alapján elvégzett vizsgálatai eredményeként - amelyet megerősítettek az Alkotmánybíróságnak a helyi népszavazás alkotmányosságával összefüggő gyakorlati tapasztalatai - az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv.-nek a helyi népszavazást érintő bizonyos egyéb rendelkezései is eltérően értelmezhetők, illetve nem adnak egyértelmű jogkövetési lehetőséget az önkormányzatok, valamint a polgárok számára. A helyi népszavazással összefüggő anyagi és eljárási kérdéseket szabályozó rendelkezéseket az Ötv. - a már elemzett 5. §-án kívül - a "Helyi népszavazás, népi kezdeményezés" c., IV. fejezetben (45-51. §) tartalmazza. A helyi népszavazásról találhatunk előírásokat továbbá "A község, a város és területük" c., V. fejezeten belül az 52. és az 53., valamint az 56. §-okban.

E. § -ok áttekintése alapján megállapítható, hogy a helyi népszavazásban, vagy az azt bizonyos feltételek esetén helyettesíteni hivatott falugyűlésen részvételre jogosult alanyi kör megjelölésére az Ötv. eltérő kifejezéseket használ. Mindenekelőtt feltűnő, hogy a IV. Fejezet élén álló és a helyi népszavazásban való jogosultságot általános igénnyel meghatározó kifejezés, nevezetesen a településen állandó lakóhellyel rendelkező "választópolgár" megjelölés a többi említett §-ban nem található.

Megjegyzendő, hogy az itt vizsgált, fent jelzett §-ok közül csak két esetben, nevezetesen a 47. § (4) bekezdésében, valamint a lakott településrész átadása, átvétele, cseréje tárgyában az érintett képviselő-testületek által kötött megállapodáshoz szükséges, az ott lakó választópolgárok - falugyűlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított - többségi támogatásáról rendelkező 56. § (2) bekezdésében fordul elő az Ötv. 5. §-ában meghatározott tartalmú "választópolgárok" kifejezés a következő összefüggésekben: "A képviselő-testület az ötszáz lakoson aluli községben a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalhatja, azzal a feltétellel, hogy a falugyűlés döntése abban az esetben számít népszavazási döntésnek, ha a falugyűlésen a választópolgároknak több mint a fele jelen van" [47. § (4) bek.]. "Lakott területrész átadása esetén az ott lakó választópolgárok - falugyűlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított - többségi támogatása szükséges a megállapodáshoz. Lakott területrész átadása nem tagadható meg, ha azt az ott lakó választópolgárok többsége helyi népszavazással kezdeményezi" [56. § (2) bek.].

Ezzel szemben a helyi népszavazás külső kezdeményezéstől függetlenül kötelező tárgyai közül a 46. § (2) bekezdése alapján a községegyesítésnek és községegyesítés megszüntetésének kezdeményezésére, valamint közös képviselő-testület alakítása, illetve közös képviselő-testületből kiválás tárgyában tartandó helyi népszavazásban "az érintett településrész, község választói" vehetnek részt. Az Ötv. 46. § (1) bekezdése alapján ugyancsak kötelező népszavazási tárgynak minősülő "új község alakításának" kezdeményezését a 46. § (2) bekezdése nem sorolja azok közé az ügyek közé, amelyekre vonatkozó népszavazásban az érintett településrész "választói" vehetnek részt. Ebben a tekintetben az 52. § (3) bekezdésének második mondata az irányadó, amely szerint "A lakosság falugyűlésen vagy a településrészen tartott helyi népszavazással kezdeményezi a községalakítást".

Nemcsak szóhasználati eltérés, hanem kifejezett ellentmondás tapasztalható a 46. § és az 53. § között. A 46. § szerint ugyanis - amint ez már az előbbiekből is kitűnt - a községegyesítés megszüntetése tárgyában tartandó helyi népszavazásban "az érintett településrész, község választói vehetnek részt". Ezzel szemben az 53. § első mondata kinyilvánítja: "Községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése az 52. §-ban foglalt feltételekkel és eljárásban történhet". Ezek között pedig - amint ezt már idéztük - az 52. § azt írja elő, hogy "a lakosság" gyakorolhatja falugyűlésen vagy a településrészen tartott helyi népszavazással a kezdeményezési jogot.

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 42. §-ába és 44. § (1) bekezdésébe ütközés miatt megsemmisítette az Ötv. 45. § (1) bekezdését. Az Ötv. 46. § (2) bekezdését, 52. § (3) bekezdésének második mondatát és 53. §-ának első mondatát az Alkotmánybíróság azért semmisítette meg, mert ezek a helyi népszavazáson részvételre jogosultak körét - az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményét sértve - indokolatlanul eltérően, sőt bizonyos tekintetben ellentmondóan állapítják meg.

Az Alkotmánybíróság az 500/B/1990/10. AB határozatában már megállapította, hogy a jogszabályszerkesztés hiányosságai alkotmányellenes helyzetet idéznek elő, ha alapvető jog érvényesülését akadályozzák. Megerősítette és egyben kiegészítette ezt az állásfoglalást a 11/1992. (III. 5.) AB határozat azzal, hogy a törvény alkotmányellenessége állapítható meg, ha szövegezésének határozatlansága, bizonytalansága és többértelműsége sérti a jogbiztonság elvét.

Az Ötv. 46. § (2) bekezdése, az 52. § (3) bekezdésének második mondata és 53. §-ának első mondata megsemmisítési időpontjának az egyéb alkotmányellenességek megszüntetésére nyitva álló határidővel történt egybeeső megállapítása lehetőséget nyújt a törvényalkotónak ahhoz, hogy az Ötv. utóbb említett rendelkezései helyett a helyi népszavazásban és esetleg az azzal azonos rendeltetésű falugyűlésen részvételre jogosultak körét az egyéb új alkotmányos rendelkezésekkel összhangban állapítsa meg.

3. Az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek tekintette, hogy az Országgyűlés a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvényt (a továbbiakban: Nsztv.) a hatályos Alkotmánnyal nem hozta összhangba. Ezt a döntését azzal indokolta, hogy az 1989-ben elfogadott jogállami Alkotmány előtt alkotott Nsztv.-nek a népszavazásra bocsátható kérdések körét meghatározó szabályai nincsenek összhangban a hatalommegosztás elvére épülő új alkotmányi előírásokkal. Az Alkotmány 19. § (5) bekezdésének második mondata szerint "a népszavazásról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges". Ez a törvényi megfogalmazás nem kizárólag az országos népszavazásra, hanem általában a népszavazásról szóló törvényre utal. Az Ötv. 115. § (1) bekezdése szerint e törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályukat vesztették az Nsztv.-nek a helyi népszavazásról és népi kezdeményezéséről szóló rendelkezései.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga - noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza - tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül. Így az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint e jogra vonatkozó alapvető szabályokat is csak törvény állapíthatja meg. Alátámasztja ezt a megállapítást az Ötv. 50. §-a is, amikor az önkormányzati rendeletalkotás hatáskörébe kizárólag a helyi népszavazás és népi kezdeményezés "további" feltételei és eljárási rendje megállapítását utalja. A jogbiztonság - és a helyi önkormányzás helyi népszavazás útján történő, korlátozástól mentes gyakorlása - érdekében elengedhetetlen, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog mint alapjog helyi népszavazás útján történő gyakorlásával összefüggő garanciális jelentőségű rendelkezéseket törvény állapítsa meg. Nincs a helyi népszavazás esetére alkalmazható törvényi rendelkezés a részvételre jogosultaknak a névjegyzékből való kihagyása esetén alkalmazható eljárásról és azon belül az igénybe vehető jogorvoslatról. Az az önkormányzatok által alkalmazott szabályozási megoldás, hogy a helyi népszavazásra vonatkozó önkormányzati rendelet a lebonyolítás feltételeit illetően csak néhány átfogó rendelkezést tartalmaz, s "az itt nem szabályozott kérdésekben" az Övtv. alkalmazását írja elő, alkotmányossági szempontból súlyosan aggályos. Íly módon ugyanis az önkormányzati rendelet más célra alkotott törvény előírásait rendeli alkalmazni, sőt, bírósági hatáskört is alapít, hiszen az Övtv. 51. § (1) bekezdésének első mondata szerint a választási törvény megsértése esetén bármely választópolgár a választási szervhez kifogást, illetőleg a bírósághoz jogorvoslati kérelmet nyújthat be.

Figyelmet érdemel e vonatkozásban az a körülmény, hogy az Nsztv. 2. § (1) bekezdése szerint az országos "népszavazásban és a népi kezdeményezésben való részvételre választójoggal rendelkező állampolgárok... jogosultak". E törvény 27. § (1) bekezdésének első mondata előírja, hogy "a népszavazásban részt vevő állampolgárokat az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény alapján nyilvántartásba kell venni". A 32. § (5) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy "az állampolgár a nyilvántartásból való kihagyás ellen a választójogi törvényben meghatározott jogorvoslattal élhet".

Alkotmányellenes jogalkotói mulasztásnak tekintendő az is, hogy a törvényalkotó nem rendelkezett a helyi népszavazás érvényességének és eredményességének kereteiről. Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben, így a 61/1991. (XI. 19.) AB, valamint az 1/1992. (I. 16.) AB, s a 41/1992. (VII. 16.) AB határozatokban megsemmisítette azokat az önkormányzati rendeleti előírásokat, amelyek a helyi népszavazás érvényességi és eredményességi feltételei szabályozása során megakadályozták a demokratikus népi döntésalkotás bizonyos alapvető elvének érvényesülését. Feltűnő, hogy míg a népszavazás érvényességi és eredményességi feltételeinek törvényi előíráson alapuló alsó és felső határa nincs, addig a helyi népszavazás kezdeményezésére vonatkozóan e törvény a kezdeményezésre jogosultak köre meghatározásánál számszerű feltételeket is előír.

Az Alkotmánybíróság az előbbiekben már megállapította, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog alapvető jognak minősül. Ezért az Alkotmány idézett 8. § (2) bekezdéséből a törvényalkotóra az a kötelezettség hárul, hogy az e jogra vonatkozó szabályokat - ezek között e jog gyakorlásának alapvető biztosítékait - törvényben határozza meg. Az Alkotmány 78. § (2) bekezdése pedig arra kötelezi a Kormányt, hogy az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjessze.

A garanciális jelentőségű szabályok megalkotásának hiánya - mivel a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat elmulasztása alapvető jog érvényesítését alkotmányellenes módon akadályozza - megalapozza a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Ezért az Alkotmánybíróság - figyelemmel a már idézett 2/1993. (I. 22.) AB határozatra is - az említett jogalkotói mulasztásokat - indítvány alapján és hivatalból vizsgálva - alkotmányellenesnek minősítette, s határidő tűzésével hívta fel az Országgyűlést jogalkotói kötelezettsége teljesítésére.

Az Alkotmánybíróság az egyéb mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat elutasította. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint ugyanis mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.

Az az indítványban megfogalmazott követelmény, hogy a helyi népszavazásban való részvétel szabályozásával az Ötv. 45. § (1) bekezdése a választópolgár fogalmát nem az Övtv. idézett 2. §-a előírásainak megfelelően alkalmazza, az e határozat indokolásában már említettek szerint nem tekinthető jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek. Az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntését ebben a tekintetben az utólagos elvont normakontroll keretében megállapított alkotmányellenességre alapozta.

4. Az Ötv. 45. § (2) bekezdése szerint "Az üdülőterületen az üdülőterületet érintő ügyben a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben jogosult részt venni az üdülőterületen önálló ingatlantulajdonnal rendelkező választópolgár akkor is, ha nincs ott állandó lakóhelye". Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati rendeleti előírások alkotmányosságának utólagos vizsgálata, valamint alkotmányossági panaszok elbírálása alkalmával több olyan esetet tárt fel, amikor a helyi népszavazás önkormányzati rendeleti szabályozása során az Ötv.-nek az üdülőtulajdonosokra vonatkozó, a 45. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezését az önkormányzatok, társadalmi szervezetek, illetve az állampolgárok eltérően értelmezték. Számos jogvita kiindulópontja az, hogy sem az Ötv., sem más törvény nem határozza meg, mi tekinthető üdülőterületet érintő ügynek.

Az Ötv. 45. § (2) bekezdésével összefüggésben felmerült az a kérdés is: lehet-e valamely településen bővebb a helyi népszavazásban résztvételre jogosultak köre, mint a települési önkormányzati választásra jogosultaké. Az Ötv. 45. § (2) bekezdése olyan személyi kör részére is biztosította a helyi népszavazásban (és népi kezdeményezésben) való részvételi jogot, amelynek tagjai a településen nem rendelkeznek választójoggal. A 45. § (2) bekezdése ugyanis nem választójogot, hanem a helyi önkormányzási jog második megvalósulási formájában, a helyi népszavazásban való részvételi jogot állapított meg az üdülőterületen, az üdülőterületet érintő ügyben az önálló ingatlantulajdonnal rendelkező választópolgárnak akkor is, ha ott nincs állandó lakóhelye. A fentiek alapján megállapítható, hogy a településen állandó lakóhellyel nem rendelkező üdülőtulajdonosok - ha egyéb, a III/1. pontban is jelzett címen a településen nem rendelkeznek választójoggal - nem minősülnek a településen választójoggal rendelkező lakosoknak, vagyis az Ötv. 5. §-a értelmében vett választópolgároknak, és így e § alapján nem illetik meg őket a fenti értelemben vett választópolgárok közössége által gyakorolható önkormányzási jognak sem a képviselők útján gyakorolható összetevője, hiszen saját képviselőket nem választhatnak, a települési képviselők választásában nem vehetnek részt, sem a helyi népszavazáson való részvétellel gyakorolható közösségi jogok. Az Ötv. 45. § (2) bekezdése tehát az 5. §-ban megfogalmazott általános rendelkezéssel ellentétes kivételt tesz a településen választójoggal nem rendelkező üdülőtulajdonosok javára.

Az Alkotmánybíróság e határozata indokolásában - a helyi népszavazásokat érintő eddigi alkotmányvédelmi gyakorlata alapján - szükségesnek tartja felhívni a figyelmet a következőkre is. Az önkormányzati törvényi - illetve általában a törvényi - szabályozás nemcsak az üdülőterületet érintő ügy fogalmát nem határozza meg. A törvényi szabályozás nem ad útmutatást arra vonatkozóan sem, hogyan (milyen módon) kell megállapítani a helyi népszavazásban részvételre jogosult üdülőtulajdonosok körét. A magyarországi hagyományok és a jelenlegi gyakorlat szerint az ingatlannak gyakran több tulajdonosa van. Szinte általánosnak mondható a házastársak közös tulajdona. A törvény szövege ebben a vonatkozásban is ellentmondásos. Nem egyértelmű ugyanis, hogy az önálló ingatlantulajdon meghatározás a kizárólagos tulajdonosra utal (ebben az esetben a szabályozás a résztulajdonnal rendelkezőket kizárná a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvételből), vagy a tulajdonhányaddal rendelkezők is önálló tulajdonosoknak tekinthetők. Így viszont nagy számban jutnak a településen a helyi népszavazásban való részvétel jogához mindazok, akik pl. öröklés vagy más címen bármilyen csekély mértékű résztulajdont szereztek.

Az üdülőtulajdonosok részvételével szervezett helyi népszavazás során további gyakorlati nehézséget okoz az is, hogy milyen nyilvántartás lehet alapul venni az üdülőtulajdonosok körének megállapítása érdekében. A helyi építményadó fizetésére kötelezettek jegyzéke általában csak az adó fizetésére kötelezett személyeket tartalmazza, az ingatlan-nyilvántartás adatai pedig közismerten nem tekinthetők naprakésznek. A törvényi szabályozás arra vonatkozóan sem tartalmaz rendelkezést, hogyan, milyen módon igazolható az üdülőtulajdonnal való rendelkezés. A helyi népszavazás lebonyolítására vonatkozó törvényi szabályozás hiányosságát jelzi az a körülmény is, hogy az Ötv. a népszavazásban részvételre jogosultak köre értesítéséről sem tartalmaz rendelkezést. Nincs tehát törvényi biztosíték arra, hogy a helyi népszavazásban részvételre jogosult személyekről készített névjegyzéket az érintettek megismerjék, vagy azzal szemben jogorvoslattal éljenek.

Az üdülőterületet érintő ügyek törvényi meghatározásának hiányára vonatkozó, ugyancsak jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítvánnyal összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőket hangsúlyozza. A vázolt szabályozási hiányok pótlására és gyakorlati problémák rendezésére vonatkozó vizsgálódások keretében mindenekelőtt elemzésre és eldöntésre vár az a kérdés, hogy az önkormányzás alapjogának és az arra épülő hazai önkormányzati rendszernek alkotmányos keretében megtalálható-e az elvi alapja annak, hogy a településen választójoggal nem rendelkező és ezért ott választópolgárnak nem minősülő üdülőtulajdonosok bizonyos tárgykörökben a település népszavazásban részvételi jogot élvezzenek. Alkotmányossági, illetve jogbiztonsági szempontból nem az üdülőterületet érintő ügyek teljes körű, törvényi felsorolásának hiánya kifogásolható, hanem az a körülmény, hogy az Ötv. (vagy más törvényi rendelkezés) sem állapítja meg az ilyen ügyek fogalmi körét és ehhez igazodó főbb alakzatait, valamint az üdülőtulajdonosoknak biztosított jogosultság gyakorlásának garanciáit. E mulasztások pótlásának vagy megszüntetésének mérlegelése alkalmat nyújt a törvényalkotónak ahhoz is, hogy az Ötv. 5. §-a, valamint 45. § (2) bekezdése közötti jelentős ellentmondást feloldja.

5. Az Ötv. 46. § (1) bekezdése arra vonatkozóan tartalmaz szabályozást, hogy milyen kérdéskörökben köteles kiírni népszavazást a képviselő-testület. Az indítvány ezeket az előírásokat érdemben nem támadja, alkotmányossági kifogásokat nem hoz fel, s csak az Ötv. más, a rendelkező részben megsemmisített szabályaival való összefüggésben említi. Az Abtv. 20. §-a alapján az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. E törvény 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak meg kell jelölnie a kérelem alapjául szolgáló okot. Az előbbiekből kitűnik, hogy az Ötv. 46. § (1) bekezdése vonatkozásában az indítványozó az alkotmányellenesség megállapítására alkalmas okot nem jelölt meg, ezért az e rendelkezés megsemmisítésére irányuló kérelmet az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.

Dr. Sólyom László s. k., az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Herczegh Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k., alkotmánybíró