2/1993. (I. 22.) AB határozat
az Országgyűlés Alkotmányügyi, törvényelőkészítő és igazságügyi bizottságának az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa ügyében
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés Alkotmányügyi, törvényelőkészítő és igazságügyi bizottságának az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján meghozta a következő
határozatot.
A.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28. § (2) bekezdésének értelmezésével - figyelembe véve az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdését, 19. §-ának (2) és (5) bekezdését, valamint a 20/A. §-ának (1) bekezdését is - az indítványban feltett kérdésre vonatkozóan az alábbiakat állapította meg:
1. A Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet. Népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben.
2. A népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magába burkolt alkotmánymódosítást.
3. Mivel az Alkotmány 28. §-ának (2) és (3) bekezdései kimerítően meghatározzák az Országgyűlés feloszlásának és feloszlatásának eseteit, az Országgyűlés népszavazás útján nem kényszeríthető feloszlásának kimondására.
4. Az Alkotmánybíróság visszautasítja az indítvány 3. pontjában foglaltak teljesítését, miszerint az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezéssel állapítsa meg azoknak a további kérdéseknek a körét, amelyek - az 1989. évi XVII. törvény 6. §-ában meghatározott ügyeken túl - népszavazásra nem bocsáthatók.
B.
Az Alkotmánybíróság megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség jött létre annak folytán, hogy az Országgyűlés az 1989. évi XVII. törvényt a hatályos Alkotmánnyal nem hozta összhangba. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy e jogalkotási feladatának 1993. december 31. napjáig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Országgyűlés Alkotmányügyi, törvényelőkészítő és igazságügyi bizottsága az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: AB tv.) 1. §-ának g) pontja, valamint a 21. § (6) bekezdésének a) pontja alapján az alábbi indítványt terjesztette elő:
"Az Alkotmánybíróság értelmezze a Magyar Köztársaság Alkotmánya 28. §-ának (2) bekezdését, és foglaljon állást abban a kérdésben, hogy népszavazás tárgyát képezheti-e az Országgyűlésnek az Alkotmány 28. §-ának (2) bekezdésében meghatározott jogköre, figyelemmel az Alkotmány 19. §-ának (2) bekezdésére is.
Ennek keretében az Alkotmánybíróság vizsgálja meg, hogy
1. népszavazás útján alkotmányosan kikényszeríthető-e, hogy az Országgyűlés az Alkotmány 28. §-ának (2) bekezdése alapján megbízatásának lejárta előtt mondja ki feloszlását;
2. tekinthető-e az ilyen népszavazási kezdeményezés »kollektív visszahívásnak«, és ez nem ellentétes-e a Magyar Köztársaság demokratikus választójogi és képviseleti elveivel, különös tekintettel arra, hogy az Alkotmány, valamint az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény a képviselők tekintetében megszüntette a visszahívás intézményét;
3. az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság követelményéből, valamint az Alkotmánybíróságnak a parlamentáris demokráciáról korábban kifejtett álláspontjából származnak-e a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 6. §-ában meghatározott eseteken kívül, a népszavazást alkotmányossági szempontból tilalmazó más kizáró okok?"
II.
Az Alkotmány - néhány hatásköri szabályon túl - nem szabályozza az országos népszavazás intézményét.
A 19. § (5) bekezdése kimondja, hogy az országos népszavazás elrendelése az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, s a népszavazás szabályozását - a jelenlevő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott - külön törvényre bízza.
A népszavazásra vonatkozó hatályos szabályokat, a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) tartalmazza.
Ez a törvény az 1989. évi alkotmánymódosítás előtt jött létre, s a korábbi, a módosítást megelőző alkotmányos rendbe illeszkedett. A népszavazási törvény, amely az államhatalom egységének elvére épülő Alkotmány alapján készült, szükségképpen nincs összhangban az államhatalom megosztásának alkotmányos rendszerét tartalmazó hatályos Alkotmánnyal. A törvénynek a hatályos Alkotmányhoz igazítása nem történt meg, és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő.
Erre vezethető vissza az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma is.
Az Alkotmány sem pozitív, sem negatív módon nem határozza meg kifejezetten a népszavazásra bocsátható ügyek körét. Ezt - több külföldi alkotmánytól eltérően - csak az Nsztv. szabályozza.
Az Nsztv. rendelkezései - az európai országok alkotmányaihoz és népszavazásról szóló törvényeihez képest szélesen - csaknem minden, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben lehetővé teszik országos népszavazás kiírását.
A 4. § (1) bekezdésének rendelkezése szerint "a népszavazás tárgya lehet - e törvényben meghatározott kivétellel - az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés."
Az 5. § (1) bekezdése kimondja, hogy "Országos népszavazás rendelhető el:
a) az Országgyűlés által elfogadott törvények megerősítésére; valamint
b) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntések, így különösen a törvényhozás elhatározása, törvény elveinek meghatározása, nem törvényi formát igénylő, de országos jelentőségű kérdések eldöntése tárgyában."
E pozitív szabályozás után a 6. § tartalmazza azoknak az ügyeknek a meghatározását, amelyekben népszavazás nem rendelhető el:
"(1) Nem bocsáthatók népszavazásra:
a) a költségvetésről, a központi adónemekről és illetékekről, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények;
b) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésekben való döntések (kinevezések);
c) a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek teljesítése, illetve az e szerződéseket kihirdető törvények.
(2) Az (1) bekezdés c) pontjában megfogalmazott tilalom nem vonatkozik a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségek jövőbeni vállalásának, illetőleg a lejárt nemzetközi szerződések meghosszabbításának népszavazás útján történő megerősítésére vagy elutasítására."
Ha a népszavazást 100 000-nél több állampolgár kezdeményezi, az Nsztv. 10. § (1) bekezdése alapján a népszavazást ki kell írni. A népszavazás - eredményessége esetén - a 4. § (2) bekezdése alapján köti az Országgyűlést.
Az indítvány arra irányul: az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezéssel állapítsa meg, hogy az Országgyűlés feloszlása kimondásának tárgyában - amelynek népszavazásra bocsátását az Nsztv. nem zárja ki - alkotmányosan van-e helye népszavazás elrendelésének.
Az indítványban foglalt alkotmányossági probléma megoldására elsősorban az Országgyűlés rendelkezik hatáskörrel.
Az Alkotmány idézett 19. § (5) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy a parlament kétharmados törvényben határozza meg a népszavazásra nem bocsátható ügyek körét.
Nincs jogi akadálya annak sem, hogy az Alkotmány értelmezésével, az arra felhatalmazott szervek - az Alkotmánybíróság, vagy maga az Országgyűlés - további kizáró okokat vezessenek le.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány értelmezésére irányuló indítvány az AB tv. 21. § (6) bekezdésében arra feljogosított indítványozótól származik és megfelel az alkotmányértelmezésre irányuló indítvánnyal szemben támasztott követelményeknek.
III.
1. Az alkotmányértelmezés során az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy az Alkotmány miként szabályozza a népszuverenitás gyakorlásában a képviselet és a népszavazás viszonyát.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerint, "a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja".
Az Alkotmányból levezethető általános elv az Országgyűlés által történő hatalomgyakorlás. Ehhez képest a népszavazással való döntés kivételes.
Az Alkotmány 19. §-a az Országgyűlést a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi szervévé nyilvánítja.
Az Országgyűlés által gyakorolt államhatalom azonban nem korlátlan hatalom. A parlament csak az Alkotmány keretei között tevékenykedhet, hatalmának korlátait az Alkotmány rendelkezései - így az Alkotmányban szabályozott alapvető jogok, az államhatalmi ágak elválasztásának az Alkotmányban szabályozott rendszere - meghatározzák.
Az Alkotmány nem szabályozza a népszavazásra bocsátandó kérdéseket, hatásköri szabályokkal nem osztja meg a népszuverenitás gyakorlását az Országgyűlés és a népszavazáson résztvevő választópolgárok között. A 19. § (5) bekezdése a népszavazás intézményének teljes körű szabályozását a parlamentre bízza, és az Országgyűlés hatáskörébe utalja az országos népszavazás elrendelését. Ezzel a parlament döntésétől teszi függővé, hogy mely körben enged teret a népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a Magyar Köztársaságban a népszavazás - hasonlóan más parlamentáris államok alkotmányos rendszeréhez - az Alkotmány keretei között a parlamenti hatalomgyakorlás kiegészítésére, annak befolyásolására szolgáló intézmény.
2. A népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű. Nem hivatott és nem jogosult a parlament megbízatásának visszavonására.
Az Nsztv. olyan értelmezése, amely szerint az Országgyűlés feloszlásának kimondása népszavazásra bocsátható, az Alkotmány közvetett eszközökkel való módosítását, burkolt módon az Országgyűlés visszahívásának Alkotmányba iktatását jelentené.
Az állampolgárok joga a parlament működését, döntéseit bírálni és ezt akár aláírásukkal is kifejezni, ami azonban sem a visszahívás bevezetését, sem az Országgyűlés idő előtti feloszlásának kimondását nem eredményezheti, mert népszavazásnak is csak az Alkotmány keretei között van helye.
3. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Országgyűlés feloszlásának kimondása tárgyában a népszavazás elrendelése összeegyeztethető-e az Alkotmány 28. § (2) és (3) bekezdésében, valamint a 20/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel.
a) Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alkotmány 28. §-ának (2) és (3) bekezdése kimerítően felsorolja azokat az eseteket, amikor az Országgyűlés megbízatása a parlamenti ciklus letelte előtt megszűnik. A megbízatás lejárta előtt, a feloszlás kimondására maga az Országgyűlés jogosult. A feloszlás kimondása a testület szabad elhatározáson alapuló döntése. A feloszlásra való kényszerítés a feloszlatással jelentene egyet. Ezt a jogot az Alkotmány kizárólag a köztársasági elnök számára tartja fenn [28. § (3) bekezdés]. Az Alkotmány vizsgált 28. § (2) bekezdése érte-lemszerűen kizárja a jogi eszközzel való kényszerítés lehetőségét, vagyis a feloszlás kimondását tartalmazó döntés meghozatalára való kötelezést. Az Országgyűlés népszavazással sem kényszeríthető fogalmilag kizárt döntésre.
Mivel az Országgyűlés megbízatásának népszavazás útján történő megszüntetéséről az Alkotmány nem rendelkezik, a feloszlás kimondásának népszavazásra bocsátása - ha a népszavazás eredménye kötné az Országgyűlést - a parlamenti megbízatás megszűnésének új, az Alkotmány által eddig nem ismert módját eredményezné, vagyis az Alkotmány burkolt módosítását jelentené. Az Alkotmány módosítása azonban csak az Alkotmányban előírt rendben történhet.
b) Az Országgyűlés feloszlatásának kérdésében elrendelt népszavazás alkotmányossága ellen szólnak az Alkotmánynak a képviselői mandátumra vonatkozó szabályai is.
A képviseletnek - a képviselő és a választó egymáshoz való viszonya, a mandátum jellege szempontjából - történetileg két alapformája alakult ki: a kötött mandátum és a szabad mandátum. A kötött mandátum azt jelenti, hogy a képviselő és a választó között jogi függőség marad a választást követően is. Ez elsősorban az utasítási jogban, a képviselő véleménykérési kötelezettségében ölt testet. Általában ilyen képviselet jellemzi a rendi képviseletet.
A szabad mandátum lényege, hogy a képviselő és a választók közötti jogi függőség a választás után megszűnik. A képviselő tehát nem utasítható és a képviselő egyetlen kérdésben sem köteles a választók véleményét kikérni. A képviselő a parlamentben szabadon, meggyőződése és lelkiismerete alapján foglal állást, adja le szavazatát. Tevékenységéért és szavazatáért a választók a megbízatás ideje alatt felelősségre nem vonhatják, azaz mandátuma a parlament teljes idejére szól, a választók által meg nem rövidíthető. A képviselő és a választók kapcsolata politikai természetű, azaz a felelősség csak a választások során jelenhet meg abban a formában, hogy a választók bizalmát elvesztő képviselőt nem választják meg újból, illetőleg a mögötte álló pártot nem támogatják szavazataikkal.
Magyarországon 1949 előtt egyértelműen szabad mandátum volt. Bár az 1949-ben elfogadott Alkotmány a kötelező választói utasítást nem mondta ki (csak közérdekű megbízásról szólt), mégis beszámolásra kötelezte a képviselőket és a választók általi visszahívást is lehetővé tette. Ezzel a képviselet nem vált egyértelműen kötötté, de elvileg létrehozta a képviselők választók előtti azonnali, az általános választások időpontjáig nem késleltetett politikai felelősségét, amely elsősorban a visszahívási lehetőség jogi megfogalmazásában jelent meg. Más kérdés - s ez már a politikai rendszerrel, az egypártrendszerű struktúrával függ össze -, hogy a visszahívásnak évtizedeken át gyakorlatilag alig volt jelentősége.
A hatályos Alkotmány kimondja, hogy a "képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik" [20. § (2) bek.] és a mandátum megszűnési esetei között nem állapítja meg a visszahívás lehetőségét [20/A. § (2) bek.]. Ez természetes következménye a parlamenti demokrácia megteremtésének, a többpártrendszerű képviseletnek. Ha a visszahívás megmaradt volna, szinte folyamatos visszahívási eljárássorozat keletkezne, hiszen a mandátumot nem szerző vagy rivális pártok állandóan vizsgálat tárgyává tehetnék a mandátumot szerzett képviselő, vagy párt többség általi támogatottságát, illetőleg a választópolgárok visszahívással reagálnának az Országgyűlés egy-egy, az ország érdekében nélkülözhetetlen, de népszerűtlen döntésére.
Magyarország visszatért a szabad mandátumú képviseleti rendszerre, a képviselő négy évre kapja mandátumát, ez a megbízatás a négy éven belül csak az Alkotmány 21/A. § (1) bekezdésében meghatározott okokból szűnhet meg.
Az Alkotmányban rögzített szabad mandátum elvéből következik, hogy megbízatásának időtartama alatt sem az egyes képviselővel, sem a képviselők testületével, a parlamenttel szemben nem érvényesíthető a választók előtti felelősség. Az olyan népszavazás, amelyet az Országgyűlés feloszlásának kimondása tárgyában rendelnek el, és amelynek eredménye köti az Országgyűlést, a képviselők mandátumának megszűnéséhez vezet, a képviselők, illetőleg a parlament választók előtti felelősségének érvényesítését szolgálja. Népszavazás álruhájában ténylegesen a parlamentnek a választók által történő visszahívását jelenti.
Az Országgyűlés feloszlásának kimondása tárgyában elrendelt népszavazás annak a veszélyét is magában rejti, hogy a népszavazás a parlament döntéseinek szankciójává válik olyan ügyekben, amelyekben népszavazásnak nincs helye.
4. Az Alkotmánybíróság visszautasította az indítványnak arra irányuló részét, hogy az Nsztv.-ben megállapított, a népszavazás elrendelését kizáró okokon kívül, alkotmányértelmezéssel - az Országgyűlés feloszlásának kimondásán túl - további kizáró okokat fogalmazzon meg. Az Alkotmánybíróság már 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában kifejtette, hogy nem vállalhatja magára a törvényhozó felelősségét. A népszavazásra bocsátható kérdések körének meghatározása - az Alkotmány 19. § (5) bekezdése alapján - az Országgyűlés joga.
IV.
Az Alkotmánybíróság az értelmezés során megállapította, hogy az 1989-ben elfogadott jogállami Alkotmány előtt alkotott Nsztv.-nek a népszavazásra bocsátható kérdések körét rendező szabályai nincsenek összhangban a hatalommegosztás elvére épülő új alkotmányi előírásokkal. Az Alkotmánybíróság - élve az AB tv. 21. §-ának (7) bekezdésében kapott felhatalmazással - az indítvány kapcsán, de annak kereteit túllépve, hivatalból megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását és felhívta az Országgyűlést jogalkotói feladatának teljesítésére. A népszavazás intézményének újraszabályozása során - az Országgyűlés feloszlásának kimondásán kívül is - indokolt megvizsgálni az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyeket abból a szempontból, hogy azok népszavazásra bocsátása összeegyeztethető-e az Alkotmány rendelkezéseivel.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az AB tv. 51. §-ának (2) bekezdése alapján rendelte el.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró