2/2006. Közigazgatási jogegységi határozat
határozat végrehajtása felfüggesztésének módjáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának közigazgatási jogegységi tanácsa a 2006. március 30. napján megtartott nem nyilvános ülésén a Közigazgatási Kollégium vezetőjének indítványára meghozta a következő
jogegységi határozatot:
1. A közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben a bíróság a határozat végrehajtásának felfüggesztése tárgyában kizárólag kérelem alapján, indokolással ellátott végzésben dönthet. Ha a kérelmet a keresetlevél tartalmazza, a bíróságnak a határozatát az iratoknak a bírósághoz való érkezését követő nyolc napon belül, egyéb esetben ésszerű határidőn belül kell meghoznia. [Pp. 332. § (3) bekezdése, 2. § (1)-(2) bekezdései.]
2. A végzés rendelkező részének tartalmaznia kell a jogorvoslatra való kioktatást, illetve, hogy a kérelemnek helyt adó döntés a fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható, és a törvényben meghatározott esetben azt is, hogy a felfüggesztés hatálya kiterjed a határozaton alapuló jogokra is [Pp. 332. § (4) bekezdése, 2004. évi CXL. törvény 110. §(2) bekezdése].
3. A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 14. sz. állásfoglalása e jogegységi határozat közzétételét követően nem alkalmazható.
INDOKOLÁS
I.
A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának vezetője a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 47. § (2) bekezdése és a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 29. § (1) bekezdés a) pontja, 31. § (1) bekezdés a) pontja alapján eljárva jogegységi határozat hozatalára tett indítványt a következő kérdésekben:
Mikor és milyen szempontok alapján rendelheti el a bíróság a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését;, illetve alkalmazható-e a jövőben is a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának KK. 14. sz. állásfoglalása (a továbbiakban: KK. 14. sz. állásfoglalás) ?
Az indítványozó a jogegységi határozat meghozatalának szükségességét azzal indokolta, hogy az 1994. április 7-én kiadott KK. 14. sz. állásfoglalás az 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 72. § (3) bekezdésében, 85. § (1) bekezdésében írtakon és az 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 330-332. §-ain alapult. Időközben, 2005. november 1-jén hatályba lépett a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) és a Pp. 330-332. §-ai is módosultak. Az új szabályozás a korábbitól lényegesen eltér, ezért szükséges a KK. 14. sz. állásfoglalás felülvizsgálata és a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozóan az egységes jogalkalmazás kialakítása érdekében jogegységi határozat meghozatala.
II.
Az indítványozó a jogegységi tanács nem nyilvános ülésén indítványát fenntartotta.
A legfőbb ügyész álláspontja szerint a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelem elbírálásánál a bíróságnak a Pp., a Ket., a 2003. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Art.II.) és esetleg az egyéb külön jogszabályok együttes alkalmazásával kell eljárnia. [Ket. 101. §, 104. §, 109. §, 110. §, 127-128. §, 148-149. §, Pp. 332. §, Art.II. 143. §, 145. §, 160. §] A KK. 14. sz. állásfoglalás a jövőben nem alkalmazható.
III.
A 2005. november 1. napjáig hatályos szabályozás értelmében csak az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat bírósági felülvizsgálatára kerülhetett sor. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya volt, azonban a közigazgatási szerv határozatát mind első, mind másodfokon azonnal végrehajthatóvá nyilváníthatta. A fél keresetlevélben kérhette a végrehajtás felfüggesztését. [Áe. 63. § (1)-(3) bekezdései, 72. § (1)-(3) bekezdései]
Az Áe. 85. § (1)-(2) bekezdései értelmében a végrehajtást elrendelő, illetőleg foganatosító szerv vagy felettes szerve - hivatalból vagy kérelemre - rendelhette el a végrehajtás felfüggesztését.
Az 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Art.I.) 4. §
(1) bekezdése - az Áe. 3. §-ának (6) bekezdés d) pontjával összhangban - kimondta, hogy ha az Art.I., vagy adót, adófizetési kötelezettséget, költségvetési támogatást megállapító törvény másként nem rendelkezik, adóügyekben az Áe. rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Art.I. 86. § (1) és
(2) bekezdése értelmében az adóhatóság másodfokú jogerős érdemi határozatának bírósági felülvizsgálatát lehetett kérni. A bírósági felülvizsgálat az adóhatósági határozat végrehajthatóságát nem érintette. A végrehajtás felfüggesztéséről a bíróságnak az adózó kérelmére végzéssel kellett határoznia. Az adóhatóság az adós kérelmére vagy felettes szerv rendelkezésére a határozat végrehajtását felfüggeszthette. [Art.I. 91. § (1) bekezdése, illetve 94/H. §]
A 2005. november 1. napjáig hatályos Pp. 330. § (3) bekezdése értelmében, ha a fél a keresetlevélben a végrehajtás felfüggesztését kérte, a bíróságnak a keresetlevél beérkezésétől számított nyolc napon belül kellett e kérdésben határoznia. A bíróság a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését az eljárás folyamán bármikor - már a tárgyalás kitűzése előtt is - akár hivatalból, akár kérelemre elrendelhette. [Pp. 332. § (3) bekezdése]
Az előzőekben részletezett jogszabályi háttérre alapított KK. 14. sz. állásfoglalás szerint a végrehajtás felfüggesztése tárgyában hozott végzés ellen külön fellebbezésnek van helye, a bíróságnak a végzését indokolnia kell. A végrehajtás felfüggesztését a bíróság különösen akkor rendelheti el, ha a határozat azonnali végrehajthatóvá nyilvánítása jogszabályt sért, illetőleg ha a felfüggesztés különös méltánylást érdemlő, vagy egyéb jelentős körülmények indokolják, vagy ha a végrehajtás a fél számára súlyos hátrányt előidéző következményekkel járhat. Közvetlenül a bírósághoz benyújtott keresetlevél esetében a bíróság nyolc napon belül akkor határozhat a végrehajtás felfüggesztéséről, ha a fél a keresetleveléhez a felülvizsgálni kért közigazgatási határozatokat is csatolja. Az állásfoglalás indokolása szerint a bíróság az eljárás során bármikor - hivatalból és kérelemre is - dönthet a végrehajtás felfüggesztéséről.
IV.
A Ket. hatálybalépésével az Áe. hatályát vesztette, az Art.II. és a Pp. szabályai is módosultak. [Ket. 173. § (1)-(3) bekezdése, 189. § 1-4. pontja, 2005. évi XVII. törvény 12. § (1) bekezdése, 2005. évi LXXXV. törvény 1-47. §]
A Ket. 109. § (1) és (3) bekezdése értelmében a bírósági felülvizsgálat jogintézményének fő tárgyát továbbra is a közigazgatási szerv, a hatóság által az ügy érdemében hozott határozat képezi. A Ket. ugyanakkor lehetőséget ad egyes eljárási kérdésekben hozott közigazgatási döntések (végzések) bírósági felülvizsgálatára is [Ket. 98. § (3)-(4) bekezdése]. A bíróság a végzést nemperes eljárásban vizsgálja felül.
A Ket. 110. § (1) és (2) bekezdései értelmében a keresetlevél benyújtásának a döntés végrehajtására nincs halasztó hatálya. Az ügyfél azonban a keresetlevélben a döntés végrehajtásának felfüggesztését kérheti. A végrehajtás felfüggesztésének hatálya kiterjed a határozaton alapuló jogok gyakorlására is.
A hatósági szerződésekben foglalt kötelezettség megszegése esetén azonban a végrehajtást elrendelő végzéssel szemben az ügyfél a bírósághoz a végrehajtásra halasztó hatályú keresettel fordulhat. [Ket. 130. § (4) bekezdése, Pp. 324. § (2) bekezdés a) pontja]
A Ket. 127. § (1)-(2) bekezdései konjunktív feltételeket megállapítva tartalmazzák a végrehajtható döntéseket. Az (1) bekezdés szerint a döntés akkor végrehajtható, ha az ügyfélre vagy az eljárás egyéb résztvevőjére pénzfizetésre, valamely tevékenységre vagy attól való tartózkodásra irányuló kötelezettséget állapít meg, jogerős vagy fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható, és a teljesítési határidő eredménytelenül telt el.
A Ket. 110. §-ának (3) bekezdés a)-b) pontjai meghatározzák azokat az eseteket, amikor nincs helye a végrehajtás felfüggesztésének. Kivételesen lehetőség van a végrehajtásra a jogerő bevárása előtt is, ezeket az eseteket a Ket. 101. § (1)-(3) bekezdése, 98. § (5) bekezdése, 104. § (4) bekezdése szabályozza.
A végrehajtás felfüggesztéséről szóló rendelkezéseket a Ket. 148. § (1)-(8) bekezdései tartalmazzák. Ezen belül az (1) bekezdés a)-c) pontjai a kérelemre történő, a (4) bekezdés a)-d) pontjai a kérelemre és hivatalból is elrendelhető, az (5) bekezdés a)-d) pontjai pedig a kötelező esetkört szabályozzák. A 148. § (2) bekezdése a különös méltánylást érdemlő körülmények példálózó felsorolását is rögzíti, az e jogcímen történő felfüggesztést kizáró ok megjelölésével. A Ket. 148. § (7) bekezdése értelmében pedig a végrehajtás felfüggesztését haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az arra okot adó körülmény megszűnt.
A Ket. 13. § (2) bekezdés d) pontjában foglaltakkal összhangban az Art.II. 5. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy ha az Art.II., vagy adót, adófizetési kötelezettséget, költségvetési támogatást megállapító törvény másként nem rendelkezik, az adóügyekben - a (2) bekezdésben meghatározott kivételekkel - a Ket. szabályait kell alkalmazni. Az Art.II. 143. § (1) bekezdése értelmében az adóhatóság másodfokú jogerős - az ügy érdemében hozott -határozatának bírósági felülvizsgálatát lehet kérni, kivételt csak a fizetési könnyítés engedélyezése tárgyában hozott határozat jelent. Az adóhatósági határozat végrehajthatóságát a bírósági felülvizsgálat nem érinti, a végrehajtás felfüggesztéséről a bíróság az adózó kérelmére végzéssel határoz. [Art.II. 143. § (2) bekezdése]
Az adóvégrehajtási eljárás megindításának feltétele a végrehajtható okirat, ezeket az Art.II. 145. § (1) bekezdés a)-d) pontjai sorolják fel.
Az adóhatóság az adós kérelmére vagy a felettes szerv rendelkezésére a határozat (végzés) végrehajtását az Art.II. 160. § (1) bekezdésében meghatározott esetekben függesztheti fel.
A 2005. november 1. napjától hatályos Pp. 332. § (3) bekezdése értelmében, ha a keresetlevél a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztésére irányuló kérelmet tartalmaz, a bíróság annak tárgyában az iratoknak a bírósághoz való érkezését követő nyolc napon belül határoz. A későbbiek során a bíróság a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését - már a tárgyalás kitűzése előtt is - kérelemre bármikor elrendelheti. A végrehajtás felfüggesztéséről szóló végzés meghozatala során a bíróságnak figyelemmel kell lennie arra, hogy a végrehajtást követően az eredeti állapot helyreállítható-e, vagy hogy a végrehajtás elmaradása nem okoz-e súlyosabb károsodást, mint amilyennel a végrehajtás felfüggesztésének elmaradása járna. A végrehajtás felfüggesztése tárgyában hozott végzés ellen külön fellebbezésnek van helye, a bíróságnak a végrehajtás felfüggesztését elrendelő végzése fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható [Pp. 332. § (4) bekezdése].
V.
A Legfelsőbb Bíróság jogegységi tanácsának álláspontja szerint a Ket., az Art.II. és a Pp. szabályai a végrehajtás felfüggesztésére irányuló - kizárólag kérelemre lefolytatható - eljárásban az e törvények hatálya alá tartozó ügyekben együtt alkalmazandóak. Ettől eltérő jogalkalmazásra csak akkor van lehetőség, ha erre törvény felhatalmazást ad, vagy kifejezett törvényi rendelkezés hiányában az az eljárások törvényben foglalt eltérő szabályozási logikájából vagy a Pp. rendelkezéseiből következik.
A végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmet főszabályként - mivel a perindításnak a végrehajtásra nincs halasztó hatálya [Ket. 110. § (1) bekezdése], illetve a bírósági felülvizsgálat az adóhatósági határozat végrehajthatóságát nem érinti [Art.II. 143. § (2) bekezdése] - a bíróságnak érdemben kell megvizsgálnia, arról végzésben kell döntenie.
Ha a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmet a keresetlevél tartalmazza, az erre nyitva álló határidő a Pp. 332. § (3) bekezdésében megjelölt nyolc nap. Egyéb esetben a Pp. 2. § (1) és (2) bekezdései szerinti alapelvből következően "ésszerű időn belül" kell határozni.
A végzésnek tartalmaznia kell a jogorvoslati jogra, fellebbezésre való kioktatást, illetőleg azt, hogy a végrehajtás felfüggesztését elrendelő végzés fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható [Pp. 332. § (4) bekezdése].
A Ket. hatálya alá tartozó ügyekben továbbá azt is tartalmaznia kell, hogy a végrehajtás felfüggesztésének hatálya kiterjed a határozaton alapuló jogok gyakorlására is. [Ket. 110. §(2) bekezdése]
A bíróságnak minden esetben vizsgálnia kell, hogy a keresettel támadott határozat bíróság által felülvizsgálható határozatnak vagy végzésnek, végrehajtható döntésnek, illetve végrehajtható okiratnak minősül-e, annak egyes részei tekintetében a részjogerő bekövetkezett-e, a kereset a határozat egészét vagy csupán egyes - jól elkülöníthető -részeit támadja-e, illetve hogy a közigazgatási szerv, az adóhatóság a határozat végrehajtását felfüggesztette-e vagy sem, továbbá, hogy a korábban felfüggesztett végrehajtást megszüntette-e vagy sem, illetve folytatta-e tovább [Ket. 109-110. §, 127. §, 128. § (3) bekezdése, 148. §, 149. §, 104. § (4) bekezdése, Art.II. 143. §, 145. §, 160. §, (1) bekezdése].
A végrehajtás felfüggesztése tárgyában a bíróság mérlegelési jogkörében eljárva dönt. Ennek során vizsgálnia kell a kérelemben előadottakat, figyelemmel kell lennie a Pp. 332. § (3) bekezdés második mondatában meghatározott két körülményre, a Ket. 101. § (3) bekezdésében, 110. § (3) bekezdésében, 148. §-ában és az Art.II. 160. § (1) bekezdésében foglaltakra is. Nincs helye a végrehajtás felfüggesztésének a Ket. 110. § (3) bekezdése által meghatározott esetekben.
A bíróságnak figyelemmel kell lennie arra is, hogy a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelem nem teljesíthető olyan okokra alapítottan, amelyek a bírósági eljárásnak a közigazgatási és adóhatósági, adóigazgatási eljáráshoz képest eltérő jellegéből - szabályozási logikájából - vagy a Pp. rendelkezéséből adódóan nyilvánvalóan nem vehetők figyelembe. [Pl. Ket. 148. § (1) bekezdés a)-b) pontja, (4) bekezdés c) pontja, (5) bekezdés a)-b) pontja]
Mindazokban az ügyekben, amikor a bírósági felülvizsgálat az Art.II. 143. § (1) és (2) bekezdése szerinti rendelkezésen alapul, a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelem elbírálásánál - az Art.II. 5. § (1) és (2) bekezdése értelmében - a Ket szerinti szabályozás nem alkalmazható. Az Art.II. a fellebbezésre, a bírósági felülvizsgálatra, a végrehajtható okiratokra, a végrehajtási eljárásra és a végrehajtás felfüggesztésére vonatkozóan speciális szabályozást rögzít. A bíróság azonban ilyenkor is mérlegelési jogkörében eljárva dönt, ezért a Pp. 332. § (3) bekezdés második mondatában meghatározott körülményeken kívül mérlegelési körébe vonhat egyéb, a fél által előadott okot, körülményt is. A végrehajtás felfüggesztésének indokaként azonban nem rögzítheti az Art.II. 160. § (1) bekezdésében meghatározottakat, mivel ez a Pp. 212. § (1) bekezdése szerinti rendelkezéssel ellentétes lenne.
A végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmet a bíróság érdemben csak akkor tudja megvizsgálni, ha azt a fél indokolással ellátva terjeszti elő, és a kérelemben előadott okokat, adatokat, tényeket, körülményeket igazolja vagy a kívánt mértékben valószínűsíti, illetőleg azokról egyébként a bíróságnak hivatalos tudomása van, illetve, ha köztudomásúak.
A Bszi. 105. §-a értelmében a törvény hatálybalépését megelőzően hozott irányelvek, elvi döntések és kollégiumi állásfoglalások az eltérő tartalmú jogegységi határozat meghozataláig alkalmazhatóak. A jogegységi határozatban kifejtettekre figyelemmel szükségessé vált a KK. 14. sz. állásfoglalástól eltérő iránymutatást tartalmazó, a hatályos jogszabályoknak megfelelő jogegységi határozat meghozatala. Ennek közzétételétől a KK. 14. sz. állásfoglalás már nem alkalmazható a jogegységi határozatban rögzített jogszabályok alkalmazásával kapcsolatos döntések meghozatala során.
A kifejtettekre figyelemmel a jogegységi tanács - a bírósági jogalkalmazás egységének biztosítása érdekében (Bszi. 27. §)- a rendelkező részben foglaltak szerint határozott, és határozatát a Bszi. 32. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Budapest, 2006. március 30.
Bauer Jánosné dr. s. k.,
tanácselnök
Dr. Kárpáti Magdolna s. k.,
előadó bíró
Dr. Kozma György s. k.,
bíró
Dr. Buzinkay Zoltán s. k.,
bíró
Dr. Madarász Gabriella s. k.,
bíró