513/B/1994. AB határozat
az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsglatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 13. § (1) bekezdése, a 19. § (3) bekezdése, a 61. § (5) bekezdése, valamint a 71. § (1) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványt, és az e jogszabályi rendelkezések megsemmisítésére vonatkozó kérelmet elutasítja.
INDOKOLÁS:
I.
Az indítványozó álláspontja szerint az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) a felügyeleti szerveknek a fellebbezéssel összefüggő jogosítványait és hatáskörét szabályozó törvényi rendelkezései [a 13. § (1) bekezdése, a 19. § (3) bekezdése, a 71. § (1) bekezdése] sértik az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének rendelkezéseit, tehát alkotmányellenesek.
Az alkotmányellenesség - az indítványozó szerint - abban áll, hogy valamely államigazgatási másodfokú szerv adott konkrét ügyben utasítja az I. fokú szervet még a meghozandó határozat tartalmára is, és az újólag hozott határozat ellen az utasítást kiadó szervhez lehet fellebbezni. Ez nem csak formálissá és komolytalanná teszi ebben az esetben a fellebbezést, de lényegében alkotmányos jogot korlátoz, illetve annullál.
Álláspontja szerint az Alkotmányt [2. § (1) bekezdés] sértő jogbizonytalanságot jelent az Áe. 61. § (5) bekezdése, mert nem rendezi, kit terhel az ott megjelölt érdeksérelem bizonyítása.
Az indítványozó az államigazgatási eljárásnak a fellebbezési joggal összefüggő alkotmányellenességét arra vezeti vissza, hogy az Áe. a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) megalapozottabb rendelkezéseitől eltérő szabályokat tartalmaz.
II.
Az Alkotmánybíróság szerint az indítvány megalapozatlan.
Az Áe. 13. § (1) bekezdése az államigazgatási eljárás megindításának módjairól a következőket rendeli:
"Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul. A felettes szerv az államigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja."
Az Áe. 19. §-a a kizárásról az alábbiak szerint rendelkezik: "(1) Az ügyintéző saját ügyeinek elintézésében nem vehet részt.
(2) a felsőbbfokú érdemi döntésben nem vehet részt az az ügyintéző, aki a határozat meghozatalában alsóbb fokon részt vett, valamint az, aki az ügyben tanúvallomást tett, vagy szakértőként járt el.
(3) az eljárásban nem vehet részt ügyintézőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.
(4) Az ügyintéző az államigazgatási szerv vezetőjének köteles bejelenteni, ha vele szemben kizárási ok áll fenn. A kizárási okot az ügyfél is bejelentheti. A kizárás kérdésében az államigazgatási szerv vezetője határoz, és egyben kijelöli az ügy intézőjét."
A 61. § (5) bekezdése szerint "A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene."
A felügyeleti intézkedésekről szóló 71. § (1) bekezdése szerint: "Ha az államigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes államigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt államigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes államigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság - a felettes szerv útján - a határozatnak részére történő megküldésétől [45. § (4) bekezdése] számított 15 napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi."
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése az érintett alapjogot a következőképpen fogalmazza meg:
"A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet olyan bírói, államigazgatási vagy más hatóság döntése ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."
Az Alkotmány tehát a jogorvoslathoz való jogot jelöli meg alapjogként, s nem a fellebbezés jogát, mint ahogyan azt az indítványozó értelmezi.
Az államigazgatással összefüggésben a jogorvoslati jog lényegileg az érdekeltnek az a joga, amelynek gyakorlásával az általa hibásnak, sérelmesnek tartott államigazgatási aktus orvoslását, vagyis az általa vélt vagy valós érdeksérelmének elhárítását érheti el.
Az államigazgatási eljárásban jogorvoslat a határozat módosítása és visszavonása az Áe. 61. §-a szerint, amely történhet kérelemre vagy hivatalból indult eljárás eredményeként. Ilyen az ügyfél, vagy az érdekelt által benyújtható fellebbezés a 62. §-ban, illetve a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv.-t (a továbbiakban Ötv.) módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvénnyel módosított 98. § (2) bekezdés b) pontjában szabályozottak szerint.
Ugyancsak jogorvoslat az államigazgatási eljárásban megjelölt a felettes szerv felügyeleti intézkedése (Áe. 71. §), valamint az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadásának lehetősége. (Áe. 72. §)
De ide sorolható az Ötv. 99. §-ában - korábban a köztársasági megbízottnak -a törvény módosításáról rendelkező 1994. évi LXIII. tv. hatálybalépése után pedig a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének biztosított törvényességi felügyeleti jogosítványából adódó intézkedése is.
Az államigazgatási eljárásban hozott határozatok elleni jogorvoslati jogot biztosító törvényi rendelkezések tükrözik az államigazgatási jogviszonyok sajátos jellegét. Mindazt, ami az államigazgatási szervek közhatalmai jogalkalmazási tevékenységét elhatárolja a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységét jelentő jogalkalmazástól.
Az államigazgatási szervek jogalkalmazási tevékenységében éppúgy jelen vannak az engedélyezést, tiltást, ellenőrzést, szankciót jelentő aktusok, határozatok,- mint az államigazgatási anyagi jogi szabályok alkalmazásával az egyes érdekeltek közötti jogviták eldöntéséről rendelkező, illetőleg az igazságszolgáltatási elemeket is hordozó szabálysértési eljárásokban hozott határozatok.
Eltérően a bírósági határozatoktól, az államigazgatási határozatokhoz nem kapcsolódik anyagi jogerő. Az államigazgatási szervek hatósági eljárásaira - és ezen belül az ügyfelek, illetőleg más érdekeltek jogaira és kötelességeire - az államigazgatási anyagi és eljárásjog sajátos jellegéhez igazodó önálló törvények (az Áe., a szabálysértési törvény stb.) rendelkeznek.
Az Alkotmánybíróság megállapította tehát, hogy téves az indítványozónak az az állítása, amely az államigazgatási eljárás szabályait a polgári perrendtartáson belüli kivételes eljárásnak tekinti csupán, s e két jogterület törvényeit a lex generális és a lex speciális viszonyában értékeli; ebből azt a téves következtetést vonva le, hogy az Áe.- nek a fellebbezésre vonatkozó szabályai azért alkotmányellenesek, mert eltérnek a Pp. szabályozásától.
Amikor tehát az Alkotmánybíróság az indítványban foglaltakat vizsgálta, akkor kizárólag az Áe. egyes §-ait és az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt rendelkezéseket vetette össze, s mellőzte az Áe. és a Pp. szabályainak összevetését.
Az Áe.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálata alapján az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg:
Az ügyfeleknek az államigazgatási hatóság által hozott határozatok elleni jogorvoslathoz való joga a törvény keretei között biztosított. Nem alkotmányellenes tehát az Áe. 61. §- a szerint a kérelemre vagy hivatalból indult eljárásban a meghozott határozat módosításával vagy visszavonásával történő jogorvoslás. Ennek törvénybe foglalt korlátja az (5) bekezdése, amely a határozat módosítását, visszavonását megtiltja, ha az jóhiszeműen szerzett vagy gyakorolt jogot sértene.
Az Alkotmánybíróság szerint a jogorvoslatok közül az indítványozó szerint leginkább támadott fellebbezés törvényi szabályozása sem sért alkotmányos alapjogot.
A felettes szerv akár a felügyeleti jogkörében (71. §) eljárva, akár a 62. § vagy az Ötv. 89. §-ában megjelöltek szerint másodfokú hatóságként utasítja az elsőfokú szervet az eljárás lefolytatására, nem tesz mást, mint a hivatalból vagy kérelemre az eljárásban felhozott vélt vagy valós jog- és érdeksérelmet kívánja rendezni. Az új eljárás lefolytatására való utalás nem azonos a felettes szerv által meghatározott tartalmú határozat meghozatalára vonatkozó utasítással. A felettes államigazgatási szerv általában akkor rendel el új eljárást, ha a tényállás tisztázatlan, illetőleg ha az ügyben eljárt államigazgatási szerv nem a megfelelő jogszabály alapján hozta meg döntését, illetőleg az irányadó jogszabályi rendelkezést helytelenül értelmezte. A másodfokon a felettes szervhez került vagy visszakerült ügyben meghozott ügydöntő határozat az Áe. 72. §-a szerint pedig bíróság előtt megtámadható.
A 19. §-ban foglalt összeférhetetlenségi szabályok a konkrét ügy pártatlan elintézését garantáló rendelkezések.
A jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét, jogsérelmét végső soron az alapügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e követelménynek az államigazgatási eljárásról szóló törvénynek - az indítvánnyal érintett - konzisztens rendszert képező jogorvoslati rendelkezései megfelelnek. Ezért az indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Ugyancsak nem alkotmányellenes az Áe. 13. §-ának (1) bekezdésében foglalt azon felhatalmazás, amely szerint a felettes szerv az államigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja. Ez az utasítás ugyanis az Áe. 4. §-ának (2) bekezdésére tekintettel nem terjedhet ki a hozandó határozat tartalmának a felettes szerv által történő meghatározására.
Végül megállapítja az Alkotmánybíróság, hogy nem megalapozott a fentiek alapján az indítvány azon állítása sem, amely szerint az Alkotmányban foglalt jogállamiság, ezen belül is a jogbiztonság elvét [Alkotmány 2. § (1)] sérti az Áe. 61. § (5) bekezdése azáltal, hogy a törvény nem szabályozza, kinek kell bizonyítania azt a jogsérelmet, amely a már meghozott államigazgatási határozat módosítását vagy visszavonását kizárja.
Rámutat az Alkotmánybíróság arra az ismert jogelvre, amely szerint nem szükséges szabályozni olyan kérdéseket, amely a törvény egyéb szabályaiból levezethetők, illetőleg, amelyek mindenki számára egyértelműek.
Az államigazgatási eljárás hatósági, közhatalmi aktusai vagy a hivatalból történt eljárásai esetében a törvényből folyik, hogy a hatóság e jogosítványait csak az ügyfél érdekeinek sérelme nélkül gyakorolhatja. Az érdekek esetleges sérelmét tehát hivatalból keli a hatóságnak vizsgálnia. Azáltal pedig, hogy maga a jogszabály az érdeksérelmet, mint az intézkedés korlátját jelöli meg, és nyitottá teszi a bizonyítást, biztosítja hogy erre bárki hivatkozhat, aki a korábban meghozott határozat alapján jóhiszeműen szerzett vagy gyakorol jogot . Aki pedig erre hivatkozik az nyilvánvalóan e sérelmét igazolva terjeszti elő jogorvoslati kérelmét. A bizonyítási teher kérdése tehát további szabályozást nem igényel.
Minthogy az Alkotmánybíróság e § rendelkezéseivel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét nem állapította meg, az Áe. 61. § (5) bekezdésére vonatkozó indítványt elutasította.
Budapest, 1994. december 5.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró