3/1998. Közigazgatási jogegységi határozat

bíróság által felülvizsgálható a közigazgatási szervnek a hatáskör hiányát megállapító határozata, ha a közigazgatási jogviszony hiányán alapul

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának közigazgatási jogegységi tanácsa a Legfelsőbb Bíróság ítélkező tanácsának indítványa folytán meghozta a következő

jogegységi határozatot:

A közigazgatási szervnek - a közigazgatási jogviszony hiányára alapított - hatáskör hiányát megállapító határozata az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 72. §-ának (1) bekezdése alkalmazása szempontjából az ügy érdemében hozott döntés, amely - egyéb törvényi feltételek fennállása esetén - bíróság által felülvizsgálható.

INDOKOLÁS

I.

Az L. város önkormányzata és 118 társa felperesek egyes közművek és kárpótlásként fel nem használt földek tulajdonukba adását kérték a Z. Megyei Vagyonátadó Bizottságtól. A Vagyonátadó Bizottság arról tájékoztatta a felpereseket, hogy a vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adására hatáskörrel nem rendelkezik. A felperesek jogorvoslati kérelme alapján eljárt belügyminiszter is úgy foglalt állást, hogy a tulajdonként igényelt vagyontárgyak vagyonátadó bizottsági határozattal történő tulajdonba adását a törvény (az 1991. évi XXXIII. tv.) nem teszi lehetővé. A törvény ugyanis a nem tanácsi alapítású közüzemi vállalatok kezelésében lévő közművek közül csak a víziközművek tulajdonba adására vonatkozik, a villamos- és a gázközmű vagyonra a módosított 1990. évi LXV. törvény 107/A. §-át kell alkalmazni. Felperesek keresetükben a belügyminiszter döntésének bírósági felülvizsgálatát kérték. Az első fokon eljárt Zalaegerszegi Városi Bíróság végzésével a pert megszüntette. A végzés indokolásában kifejtette, hogy az alperes és a Megyei Vagyonátadó Bizottság határozata érdemi határozatnak nem minősül, ezért az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 72. §-ának (1) bekezdése alapján bíróság által nem felülvizsgálható.

A felperesek fellebbezése folytán eljárt Zala Megyei Bíróság végzésével az elsőfokú bírósági végzést helybenhagyta. A másodfokú bíróság álláspontja szerint az alperes döntése eljárást lezáró államigazgatási döntésnek minősül, ezért az elsőfokú bíróság az Áe. 72. §-ának (1) bekezdése alapján helyesen hozott permegszüntető végzést.

A jogerős végzés ellen a felperesek felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be, amelyben a jogerős végzés hatályon kívül helyezését és a városi bíróságnak a közigazgatási per folytatására és érdemi döntés hozatalára utasítását kérték.

A Legfelsőbb Bíróságnak a felülvizsgálati kérelem tárgyában eljáró tanácsa a hatályos törvényi szabályozás, az ítélkezési gyakorlat és az idevágó jogirodalom áttekintése alapján el kíván térni a Legfelsőbb Bíróság egy korábbi - a lényegét tekintve azonos tárgyú - ügyben hozott (a Kfv.II.28.584/1996/8. sorszámú) végzésében kifejtett jogi állásponttól. Az eljáró tanács szerint ugyanis az ügy eldöntése során jelentősége lehet annak is, hogy alapvető - tulajdonosi - jogosultság érvényesítését zárja ki a közigazgatási szerv határozata. Ezért az 1997. évi LXVI. törvény 29. §-ának (2) bekezdésében foglaltak szerint az eljárást felfüggesztette a jogegységi határozat meghozataláig, és jogegységi eljárást kezdeményezett.

II.

A jogegységi tanács nem nyilvános ülésén a legfőbb ügyész képviselője az indítvánnyal kapcsolatos felszólalásában rámutatott arra, hogy az érdemi közigazgatási határozat a közigazgatási szervnek az ügy érdemét jelentő anyagi jogi kérdésben született akaratnyilvánítását tükrözi. Amikor az eljáró közigazgatási szerv hatásköréről vagy annak hiányáról dönt, egyidejűleg arról is határoz - különösen tulajdonosi igényt érintő ügyben -, hogy az anyagi jogszabályok közül az érintett szerv vagy az ügy tárgya melyik anyagi jogszabály hatálya alá tartozik. Ezért a jogorvoslat szempontjából lényeges kérdés, hogy a közigazgatási szerv jogszabályoknak megfelelően döntött-e hatáskörének hiányáról, vagy pedig valójában egy érdemi elutasítás történt hatásköri hiányra hivatkozással.

Az Áe. 5. §-ának (1) bekezdése szerint "a közigazgatási szerv hatáskörét jogszabály állapítja meg". Abban az esetben, ha valamely jogszabály más szerv és nem az eljáró közigazgatási szerv hatáskörét mondja ki, nem lehet vitás, hogy a hatáskör hiányának megállapítása jogszerű, eljárásjogi, nem érdemi döntés, amely az Áe. 72. §-ának (1) bekezdése alapján nem tartozik a bíróság által felülvizsgálható közigazgatási határozatok körébe.

Ha a közigazgatási szerv arról dönt, hogy az ügy tárgya valamely anyagi jogszabály hatálya alá tartozik vagy sem, és határozata ezen véleményét tükrözi, a hatáskör hiányára történő hivatkozás ténylegesen egy érdemi elutasítást takar.

III.

Az ellentétes álláspontok feloldása és az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében a jogegységi tanács döntésénél az alábbi szempontokat vette figyelembe:

Az alkotmányos rend egyik alapkérdése a közhatalmat gyakorló szervek közötti munkamegosztás, ezen belül a hatáskörök megállapítása. A törvények különös figyelmet szentelnek a bírói, közigazgatási és önkormányzati szervek hatáskörének megőrzésére (a hatáskörelvonás tilalmának kimondására), a hatáskör kérdésében felmerülő viták eldöntésének rendezésére (hatásköri összeütközés esetén sajátos fórumrendszer megállapítására), valamint arra is, hogy a jogkeresőket a hatáskör tisztázatlansága vagy hiánya miatt hátrány ne érje [pl. az Áe. 7. §, 8. § (1) bekezdés]. A hatásköri szabály kijelöli azt a közigazgatási szervet vagy szervtípust, amely a konkrét életviszonyokon alapuló egyedi közigazgatási aktusokkal valósítja meg a jogszabály végrehajtását. A bírói, közigazgatási és önkormányzati szervek - hatáskörük tárgyában hozott - döntése elleni jogorvoslat szabályozásának is különös jelentősége van, elsősorban akkor, ha a szerv - az ügy áttétele nélkül - állapítja meg hatáskörének hiányát. Ez a döntése ugyanis adott esetben a jogsegély végleges megtagadását, az igény jogossága felőli döntés elhárítását jelenti. Emiatt pl. a Polgári perrendtartás a keresetlevelet hatáskör hiányából - idézés kibocsátása nélkül - elutasító döntést nem tekinti egyszerűen az eljárás folyamán hozott végzésnek, hanem olyan, az eljárást befejező határozatnak, amely ellen fellebbezésnek és - bár a döntés nem ítéletben történik - felülvizsgálatnak van helye [Pp. 130. § (1) bekezdés b) pont, 270. § (2) bekezdés].

Az Alkotmány 50. §-ának (2) bekezdése általánossá teszi a bíróságnak a közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzésére vonatkozó jogát. A bírói felülvizsgálat lehetősége azonban nem korlátlan, indokolt esetben törvény a felülvizsgálatot korlátozhatja. Ilyen korlátozást tartalmaz az Áe. 72. §-ának (1) bekezdése, amely csak az érdemi közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát teszi lehetővé. Minden felülvizsgálatot kizáró, illetőleg korlátozó rendelkezést azonban az Alkotmány 70/K. §-ában foglalt rendelkezéssel összhangban kell értelmezni, amely szerint "az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények (...) bíróság előtt érvényesíthetők."

A bírói gyakorlatban általános elfogadott álláspont szerint az érdemi határozat az a konkrét (egyedi) államigazgatási határozat, amellyel az arra jogosult államigazgatási szerv az ügy tárgyát képező vitát eldönti, illetőleg a jogviszonyt elbírálja. Így nem minősül érdemi határozatnak, és ezért keresettel sem támadható a bíróság előtt a másodfokú szervnek az elsőfokú határozatot megsemmisítő és új eljárásra utasító határozata, a jogerős határozat végrehajtása tárgyában hozott újabb döntés, az áttételt elrendelő határozat stb. Amennyiben azonban a másodfokú közigazgatási szerv az elsőfokú közigazgatási határozatot megsemmisíti és új eljárást nem rendel el, a másodfokú közigazgatási szerv határozata már érdemi határozatnak minősül, amelynek bírósági felülvizsgálata igényelhető.

A Legfelsőbb Bíróságnak abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy a hatáskör hiányát megállapító közigazgatási határozat érdemi döntésnek tekinthető-e az Áe. 72. § (1) bekezdése szempontjából.

A közigazgatási szerv - hatásköre hiányát megállapító - határozata kétféle lehet. Ha a közigazgatási szerv azt állapítja meg, hogy az ügy elbírálása más közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik, és az ügyet - az Áe. 7. § (1) bekezdése szerint - az arra hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervhez teszi át, az áttételt elrendelő határozat nem érdemi határozat, így bírósági felülvizsgálata kizárt.

Ha azonban a közigazgatási szerv úgy dönt, hogy az adott kérdésben nincs közigazgatási jogviszony, és emiatt nem tartozik egyetlen közigazgatási szerv hatáskörébe sem, a kérelem elbírálása ebben az esetben - bár hatáskörének hiányát megállapító döntést hoz - határozata érdemi.

A közigazgatási jogviszony ugyanis olyan kapcsolatot jelent a jogalanyok (így a közigazgatási szerv és az ügyfél között), amelyre a hatályos jog alapján jogosultságok és kötelezettségek épülnek. A jogviszony tagadása kizárja a jogok és kötelezettségek fennállásának vizsgálatát is. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi tanácsának értelmezése szerint a jogviszony elbírálása nem csupán azt jelenti, hogy a közigazgatási szervnek a jogviszonyban résztvevők jogai vagy kötelezettségei felől kell döntést hoznia. Ha a közigazgatási szerv azt állapítja meg, hogy az ügy tárgya nem közigazgatási jogviszony, tehát a jogviszony fennállásáról dönt, ez a határozat a kérdést érdemben dönti el, hiszen azért hárítja el a jogok, illetőleg kötelezettségek tárgyában az érdemi döntést, mert a jogviszony fennállására nemleges választ adott. Ebben az esetben a hatáskör hiányát megállapító határozat a kérelmező alapvető jogának (pl. tulajdoni igényének) elbírálását is kizárja, hiszen a hatáskör elhárítása miatt ügye nem is kerülhet soha olyan szakaszba, amelyben érdemi határozatot lehetne hozni, a kérelmező vélt vagy valós igénye tárgyában soha nem születhet olyan érdemi határozat, amelynek bírósági felülvizsgálatára sor kerülhetne, így az Alkotmány 70/K. §-ában biztosított alapvető jog is sérül.

A bírói gyakorlat eddig kizárólag a közigazgatási szerv által nem vitatott jogviszony tartalma tárgyában hozott a jogok, illetőleg a kötelezettségeket eldöntő határozata tekintette érdemi határozatnak. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi tanácsa szerint a közigazgatási ügy érdemében hozott döntésnek minősül a közigazgatási jogviszony fennállása tárgyában hozott határozat is. Ez a határozat anyagi jogi és nem eljárásjogi jellegű, hiszen az ügy egyrészt annak megállapítására irányul, hogy az adott ügyben fennáll-e közigazgatási jogviszony, másrészt arra, hogy e jogviszony alapján az ügyfelet milyen jogok illetik, illetőleg kötelezettségek terhelik. (A gyakorlatban természetesen nem válik el élesen a jogviszony fennállása és a tartalma tárgyában való döntés.)

A jelenlegi bírói gyakorlat fenntartása azzal a következménnyel járhat, hogy - ha a közigazgatási szerv a közigazgatási jogviszony fennállása kérdésében tévesen hoz döntést - ennek bírósági korrekciójára az Áe. 72. §-a (1) bekezdésének korlátozó rendelkezése folytán nem kerülhet sor. Ez - főleg az egyfokú közigazgatási eljárásokban - az alapvető alkotmányos jogok sérelmével járhat.

A kifejtettekre figyelemmel a jogegységi tanács - a Bsz. 27. §-ában, a 29. §-a (1) bekezdésének b) pontjában és a 32. §-ának (4) bekezdésében foglaltak alapján - a rendelkező rész szerint határozott.

Budapest, 1998. május 5. napján