5/2011. (I. 28.) AB határozat
a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 46. §-a alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 2010. december 31. napjáig hatályos 46. §-ának "közlekedési" szövegrésze alkotmányellenes volt, ezért az a Zala Megyei Bíróság előtt 8.K.20.366/2010. szám, a Zala Megyei Bíróság előtt 9.K.20.195/2010. szám és a Zala Megyei Bíróság előtt 9.K.20.271/2010. szám alatt folyamatban lévő ügyekben, valamint a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság előtt folyamatban volt, 4.K.22.301/2009/3. számú ítélettel jogerősen lezárt ügyben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I. Az Alkotmánybírósághoz három bírói kezdeményezés, valamint egy alkotmányjogi panasz érkezett, mely a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 46. §-a alkotmányellenességének megállapítására és keletkezésére visszaható hatályú megsemmisítésére, valamint a konkrét ügyekben való alkalmazási tilalom kimondására irányult. Az indítványozókazt sérelmezték, hogy míg a Kkt. 20. § (2) bekezdése értelmében bírságolással kapcsolatos eljárás lefolytatására a közlekedési hatóság, a rendőrség, a vámhatóság, a katasztrófavédelmi hatóság és a munkaügyi hatóság is jogosult, addig a bírság kiszabásának mellőzésére kizárólag a közlekedési hatóság bír felhatalmazással. Ez pedig azt eredményezi - érvelnek az indítványozók - hogy a bírság megfizetésének kötelezettsége vagy annak mellőzése attól függ, hogy mely szerv előtt indult meg az eljárás, ami az eljárás alanyai közötti egyéb helyzet szerinti megkülönböztetésnek minősül, ezért az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését sérti, valamint a jogbiztonság követelményébe ütközik.
Az alkotmányjogi panasz - melyet az indítványozó a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság 4.K.22.301/2009/3. számú ítéletével szemben terjesztett elő - szintén arra hivatkozott, hogy a jogszabály akkor lenne alkotmányos, ha a bírság mellőzésének jogát valamennyi olyan hatóság alkalmazhatná, melynek az ügyben eljárási jogosultsága van, annak lefolytatására hatáskörrel rendelkezik.
A három bírói kezdeményezést előterjesztő bíró - a Zala Megyei Bíróság 8.K.20.366/2010. számú, a Zala Megyei Bíróság 9.K.20.195/2010. számú és a Zala Megyei Bíróság 9.K.20.271/2010. számú ügyekben - arra hivatkozott, hogy a fenti indokok miatt alkotmányellenes jogszabályt kellene alkalmaznia.
Mindezekre tekintettel a folyamatban levő ügyekben alkalmazási tilalom kimondását kérték.
A kérelmeket - tárgyi összefüggésükre tekintettel - az Alkotmánybíróság az ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. Az Alkotmánybíróság beszerezte a nemzeti fejlesztési miniszter véleményét.
II. 1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A Kkt.-nek az indítványokkal támadott és érintett, az indítványok benyújtásakor hatályos rendelkezései:
"20. § (1) Az e törvényben, valamint külön jogszabályban és közösségi jogi aktusban
a) a meghatározott engedélyhez és meghatározott okmány meglétéhez kötött belföldi vagy nemzetközi közúti közlekedési szolgáltatásra (árufuvarozásra és személyszállításra),
b) a meghatározott okmány meglétéhez kötött saját számlás áru- és személyszállításra,
c) a közúti szállítás szociális előírásaira, a vezetési időre, a szünetre, illetve a megszakításra és a pihenőidőre,
d) a közúti közlekedésben használt menetíró készülék és tachográf-korong, valamint a digitális tachográfokhoz szükséges kártyák használatára,
e) a veszélyes áruk szállítására, a szállítóra (fuvarozóra), a közúti járműre és annak személyzetére, az áru feladójára, átmeneti tárolójára, a csomagolóra, a berakóra, a töltőre, a címzettre és a veszélyes áru szállítási biztonsági tanácsadó kinevezésére és képesítésére,
f) a gyorsan romló élelmiszerek és élő állatok közúti szállítására,
g) a bérelt járművekkel végzett közúti áruszállításra,
h) a közúti közlekedési szolgáltatást vagy saját számlás szállítási tevékenységet végző járművek műszaki és környezetvédelmi tulajdonságaira, a megengedett legnagyobb össztömeget, tengelyterhelést és méretet meghaladó járművek közúti közlekedésére, továbbá az ömlesztett áruk szállítására,
i) a nemzetközi kombinált árufuvarozást elősegítő kedvezményekre,
j) a nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozására,
k) a biztonsági öv, a gyermekbiztonsági rendszer, a motorkerékpár-bukósisak és a mobil rádiótelefon használatára vonatkozó rendelkezések megsértői bírság fizetésére kötelezhetők.
(2) A bírságolással kapcsolatos eljárás lefolytatására - a (11) bekezdésben meghatározott ellenőrzési jogosultsághoz igazodóan - a közlekedési hatóság, a rendőrség,a vámhatóság,a katasztrófavédelmi hatóság és a munkaügyi hatóság (a továbbiakban együtt: eljáró hatóság) jogosult."
"(11) A Magyar Köztársaság területén magyar vagy külföldi rendszámú közúti járművel végzett áru-, illetve személyszállítási tevékenységre az (1) bekezdés szerinti rendelkezések megtartását a) belföldi forgalomban közlekedő jármű esetén aa) a közlekedési hatóság és a rendőrség,
ab) az (1) bekezdés c)-e) pontja tekintetében, valamint az (1) bekezdés h) pontjában a megengedett legnagyobb össztömeget, tengelyterhelést és méretet meghaladó járművek közúti közlekedésének tekintetében a vámhatóság is,
ac) az (1) bekezdés e) pontja tekintetében a katasztrófavédelmi hatóság is,
b) nemzetközi forgalomban közlekedő jármű esetén
ba) a közlekedési hatóság, a rendőrség és a vámhatóság,
bb) az (1) bekezdés e) pontja tekintetében a katasztrófavédelmi hatóság is,
c) az üzembentartó telephelyén
ca) a közlekedési hatóság és a rendőrség,
cb) az (1) bekezdés c) és d) pontja tekintetében külön jogszabály alapján a munkaügyi hatóság is,
d) az (1) bekezdés e) pontja tekintetében - a veszélyes áru szállítójának (fuvarozójának), feladójának, csomagolójának, be- és kirakójának, töltő- és ürítőjének, címzettjének telephelyén is - külön jogszabály alapján a katasztrófavédelmi hatóság és a vámhatóság is,
e) az (1) bekezdés k) pontja tekintetében a rendőrség
jogosult együtt vagy önállóan ellenőrizni. A közúti forgalomban közlekedő járműnek az (1) bekezdés c) és d) pontjában meghatározott ellenőrzésébe a munkaügyi hatóság is, a belföldi forgalomban közlekedő járműnek az (1) bekezdés a) és b), valamint f)-j) pontjában meghatározott ellenőrzésébe a vámhatóság is, az (1) bekezdés h) pontjában meghatározott, a megengedett legnagyobb össztömeget, tengelyterhelést és méretet meghaladó járművek ellenőrzésébe a közút kezelője is bevonható."
"46. § A 18. § (7) bekezdésében, a 20. § (1) bekezdésében és a 29/A. § (1) bekezdésében meghatározott esetekben a közlekedési hatóság a bírság kiszabását akkor mellőzi, ha a bírság kiszabására okot adó tevékenység vagy mulasztás az életet, a testi épséget, a vagyonbiztonságot, a közlekedés biztonságát vagy a közteherviselési kötelezettség teljesítését közvetlenül nem veszélyezteti, harmadik személynek kárt nem okoz, a tevékenység vagy mulasztás tekintetében a rosszhiszeműség, a hatóság félrevezetésének szándéka nem állapítható meg, és a tevékenység vagy mulasztás első ízben fordul elő."
III. Az indítványok megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) és (2) bekezdéseiben meghatározott követelményeknek.
1.1. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése kimondja: Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése szerint alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság 4.K.22.301/2009/3. számú jogerős ítéletét 2010. március hó 9. napján vette kézhez, és indítványa 2010. április hó 20. napján, azaz 60 napon belül érkezett az Alkotmánybíróságra.
1.2. A Kkt. 46. §-át az egyes közlekedési tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi CLXXII. törvény (Magyar Közlöny 200. szám, 2010. december 30.) 105. § (2) bekezdése 2010. december 31. napjával hatályon kívül helyezte.
Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges, mivel ezekben az esetekben az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség.
A Kkt. támadott rendelkezésének konkrét esetben való alkalmazása folytán az Alkotmánybíróságra az Abtv. 48. §-a szerinti három bírói kezdeményezés és az Abtv. 38. §-a szerinti egy alkotmányjogi panasz érkezett, ezért az Alkotmánybíróság a fent kifejtettek szerint folytatta le az indítványok tekintetében az alkotmányossági vizsgálatot.
1.3. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint alkotmányjogi panasz keretében kizárólag azokat a jogszabályokat vizsgálhatja, amelyeknek a jogerős határozatban történő alkalmazása során az indítványozó vélt jogsérelme bekövetkezett.
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítványozó által támadott jogszabályi rendelkezést az eljáró bíróság akképp alkalmazta, hogy megállapította: annak hatálya az indítványozóra nem terjed ki, ezért az eljáró (nem közlekedési) hatóság a pénzbírság kiszabását nem mellőzhette. Az indítványozó is éppen arra hivatkozott az alkotmányjogi panaszában, hogy mivel vele szemben nem a közlekedési hatóság, hanem a vámhatóság járt el, ezért a kiszabott bírság mellőzésének nem volt helye. Mindezekre tekintettel az alkotmányjogi panasz megfelel az Abtv. szerinti fenti követelményeknek, ezért azt az Alkotmánybíróság érdemben is megvizsgálta.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően a bírói kezdeményezéseket és az alkotmányjogi panaszt az alábbiak szerint tekintette át.
Tartalma szerint mindhárom indítvány arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, egyéb helyzet szerinti különbségtételnek minősül az, hogy a pénzbírság mellőzése attól a - jogalanyok által egyébként nem befolyásolható - körülménytől függ, hogy az eljárást melyik hatóság folytatja le.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a diszkrimináció Alkotmányban meghatározott tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [408/H/1998. AB határozat, ABH 2000,760,763.; 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997,130,138.]
A Kkt. 20. § (2) bekezdése és a 46. §-a egybevetéséből megállapítható, hogy a bírság kiszabása szempontjából a homogén csoportot a bírság kiszabásának alapjául szolgáló közlekedési jogsértést elkövetők, illetve ebből következően a bírság megfizetésére kötelezettek alkotnak. Ezen a homogén csoporton belül tesz a jogalkotó különbséget a bírság mellőzésének lehetősége szempontjából aszerint, hogy az eljárást a közlekedési hatóság, vagy más hatóság folytatja-e le.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs tárgyilagos megítélés szerinti ésszerű indoka, tehát önkényes [16/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991,62.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.].
A Kkt. a 18. § (7) bekezdésében, a 20. § (1) bekezdésében és a 29/A. § (1) bekezdésében meghatározott esetekben írja elő - bizonyos feltételek esetén - a közlekedési hatóság számára a bírság kiszabásának mellőzését. A 18. § (2) és (7) bekezdése alapján a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek tanfolyami képzésének, továbbképzésének és utánképzésének ellenőrzését a közlekedési hatóság végzi, melynek keretében bírságot szabhat ki. A Kkt. 29/A. § (1) bekezdése szerint: A közlekedési hatóság az engedély nélküli vagy az engedélytől eltérő útépítés, útmegszüntetés, elbontás esetén, illetve az engedély nélküli forgalomba helyezés esetén az építtetőt határozattal bírság megfizetésére kötelezheti. E hatáskörök a közúti közlekedés rendjéhez szorosan kapcsolódnak.
A Kkt. 20. § (1) bekezdése azonban nemcsak a közlekedési hatóság, hanem a rendőrség, a vámhatóság, a katasztrófavédelmi hatóság és a munkaügyi hatóság részére is eljárási hatáskört biztosít. Az eljárás alapját képező esetekben a vámhatóságok a hatáskörüket a 20. § (1) bekezdésének c), illetve d) pontjára alapították, hiszen ezekben az ügyekben a Kkt. 20. § (11) bekezdés a) pontjának aa) és ab) alpontjaiban foglaltak szerint nemcsak a közlekedési hatóság és a rendőrség, hanem a vámhatóság is jogosult eljárni és bírságot kiszabni. Ez tehát azt jelenti, hogy a vezetési időre, a szünetre, illetve a megszakításra és a pihenőidőre vonatkozó szabályok betartását, valamint a menetíró készülék és tachográf-korong használatát a vámhatóság is ellenőrizheti. A támadott jogszabály szerint ugyanezen ügyekben a bírság mellőzésére azonban csak a közlekedési hatóság jogosult.
Az Alkotmánybíróság a Kkt. 46. §-ával összefüggésben megállapítja: azzal, hogy a jogalkotó a pénzbírság kiszabásának a mellőzését - az ugyanazon hatáskörben eljáró, és ugyanolyan ügyben eljárást lefolytató hatóságok között - attól tette függővé, hogy maga az eljárás melyik hatóság előtt indult, azonos helyzetben levő jogalanyok között alkalmazott megkülönböztetést. A jogalanyok ugyanis attól függően mentesülhetnek vagy nem mentesülhetnek a fizetési kötelezettség alól, hogy velük szemben mely hatóság indította meg az eljárást. A jogalanyoknak erre az objektív tényre semmilyen ráhatásuk nincs, az pusztán annak a következménye, hogy az adott helyen és az adott időpontban az ellenőrzést éppen melyik hatóság végzi. Ennek a megkülönböztetésnek azonban sem maga a jogszabály, sem a miniszteri indokolás, sem pedig a megkérdezett miniszter válasza semmilyen ésszerű indokát nem adta. Sőt, éppen ellenkezőleg, azzal, hogy a Kkt. 20. § (11) bekezdése ugyanazon eljárás lefolytatására több hatóságot is kijelöl, azt igazolja, hogy az eljárás alá vont személyek - és az alkalmazott jogkövetkezmények - között nem lehetett volna különbséget tenni. A Kkt. 46. §-a azonban ezzel ellentétes rendelkezést tartalmaz. Ez ésszerű indok nélküli, önkényes megkülönböztetésnek minősül, mely az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét eredményezi.
Tekintettel arra, hogy a jogalkotó a támadott jogszabályi rendelkezést hatályon kívül helyezte, ezért az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Kkt. 46. § (1) bekezdésének "közlekedési" szövegrésze alkotmányellenes volt.
Az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján, az indítványozók különösen fontos érdekét szem előtt tartva úgy döntött, hogy kizárja az alkotmányellenesnek ítélt jogszabályi rendelkezés konkrét ügyekben való alkalmazását. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányellenes rendelkezés a Zala Megyei Bíróság előtt 8.K.20.366/2010. szám alatt, a Zala Megyei Bíróság előtt 9.K.20.195/2010. szám alatt és a Zala Megyei Bíróság előtt 9.K.20.271/2010. szám alatt folyamatban levő ügyekben, valamint a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság előtt folyamatban volt, 4.K.22.301/2009/3. számú ítélettel jogerősen lezárt ügyben nem alkalmazható.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul. Budapest, 2011. január 25.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 694/D/2010.