63/1995. (X. 27.) AB határozat

Budapest Főváros XXII. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 1/1994. (I. 17.) rendelete felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XXII. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 1/1994. (I. 17.) rendelete 5. § (1) bekezdés utolsó mondata, 8. § (4) bekezdése, 31. §-a, valamint 41. § (1) bekezdés e) pontja törvényellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet 8. § (1), (2) és (3) bekezdése, továbbá 23. §-a törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A közigazgatási hivatal vezetője - mivel a törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívására a XXII. kerületi képviselő-testület nem intézkedett - az Alkotmánybírósághoz benyújtott kezdeményezésében Budapest Főváros XXII. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 1/1994. (I. 17.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 5. § (1) bekezdés utolsó mondata, 8. § (1), (2), (3) és (4) bekezdése, 23. §-a, 31. §-a, valamint 41. § (1) bekezdés e) pontja törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

Álláspontja szerint az Ör. 5. § (1) bekezdésének utolsó mondata kizárja a kényszerbérletek felszámolását célzó, a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Lt.) meghatározott kötelezettség teljesítését.

Az Ör. 8. §-át azért támadta az indítványozó, mivel az abban foglaltak lehetővé teszik, hogy a képviselő-testület a rendelet előírásaitól eltérő döntést hozzon.

A kifogásolt rendelet 23. §-a a kezdeményező álláspontja szerint azért törvénysértő, mivel e § (2) bekezdése előírja, hogy "az önkormányzat kisajátítási kérelme alapján lefolytatott eljárás vagy felmondás eredményeként" történő bérbeadásnál a Fővárosi Önkormányzat 35/1993. (XI. 15.) rendeletét is alkalmazni kell.

Az indítványozó az Ör. 31. §-át is támadta. Úgy vélte, hogy ez az előírás törvénysértő módon állapítja meg a tartási szerződéshez szükséges bérbeadói hozzájárulás feltételeit.

Az Ör. 41. § (1) bekezdés e) pontját azért kifogásolta a kezdeményező, mivel ez a rendelkezés lehetővé teszi a képviselő-testület számára, hogy a helyiségbérlő személyéről egyedi határozatban döntsön.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a helyi képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

Az Lt. több tárgykörben rendeletalkotási felhatalmazást, illetve bizonyos kötelezettségeket állapít meg a helyi önkormányzat számára.

1. E kötelezettségek között az Lt. 85. § (1) bekezdése előírja, hogy "a lakás fekvése szerint illetékes önkormányzat köteles 1996. december 31-ig a kényszerbérlő részére önkormányzati cserelakás bérbeadását felajánlani". Az Ör. 5. § (1) bekezdés utolsó mondata pedig úgy rendelkezik, hogy a kényszerbérletek felszámolására évente az önkormányzat rendelkezésére álló lakások 5%-a használható fel. Az Lt. idézett előírása valamennyi kényszerbérlet felszámolására irányul, az Ör. viszont - az ilyen bérletek számától függetlenül - előre meghatározatlan nagyságrendű lakásszámot biztosít a jelzett célra. Mivel az "önkormányzat rendelkezésére álló" lakások pontos száma előre nem állapítható meg, így nem zárható ki az a körülmény, hogy az Ör. vizsgált előírása figyelembevételével a XXII. kerületi önkormányzat az Lt.-ben megállapított határidőre nem tesz eleget a kényszerbérletek felszámolására irányuló törvényi kötelezettségének.

A jogbiztonság alkotmányos követelményéből fakad az az igény, hogy a jogszabályok végrehajthatóak legyenek, illetve azok végrehajtását más jogi norma ne veszélyeztesse. A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. 5. § (1) bekezdés utolsó mondata ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elvével, ezért ezt az előírást megsemmisítette.

2. Az Ör. 8. §-a az önkormányzati tulajdonban lévő lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásáról rendelkezik.

"(1) Szociális bérlet esetén a lakásigény mértékét meg nem haladó szobaszámú lakás adható bérbe. A lakásigény mértékét a rendelet 2. számú melléklete határozza meg.

(2) A lakásigény mértékének a megállapításánál a szociális bérletre jogosultat, kiskorú gyermekét és a vele - a pályázat benyújtását megelőző három év óta - állandó jelleggel együttlakó azon személyeket kell figyelembe venni, akik a bérbeadó hozzájárulása nélkül fogadhatók be a lakásba.

(3) A (2) bekezdésben említett személyek közül nem lehet figyelembe venni azokat, akik lakás tulajdonjogával (vagy 1/2-et elérő tulajdoni hányaddal) - lakás haszonélvezeti, illetve bérleti jogával - rendelkeznek.

(4) Az (1)-(3) bekezdésben foglaltak alól a polgármester javaslatára és a Szociális és Egészségügyi Bizottság véleményének figyelembevételével a képviselő-testület indokolt esetben felmentést adhat."

Az Lt. 3. § (1) bekezdés első mondata arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy rendeletében - e törvény keretei között - meghatározza a tulajdonában lévő lakás bérbeadásának feltételeit. E bekezdés második mondata szerint ugyancsak önkormányzati rendeletben kell megállapítani az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit.

Az Alkotmánybíróság már több döntésében - különösen a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban - elvi jelentőséggel hívta fel a figyelmet a jogállamiságnak arra az alkotmányos követelményére, hogy - mivel a jogbiztonság szorosan a jogállamisághoz kapcsolódik - a jogbiztonság "az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára ... előre láthatóak legyenek." (ABH 1992, 84.) Az Ör. 8. § (1)-(3) bekezdései a szociális helyzet alapján történő bérbeadás normatív feltételeit határozzák meg. E § (4) bekezdése viszont - a polgármester javaslata, továbbá a Szociális és Egészségügyi Bizottság véleményének figyelembevételével - oly módon tette lehetővé az egyedi mérlegelésen alapuló döntések megalkotását, hogy nem határozta meg azokat a kereteket, amelyek között a képviselő-testület az általános tartalmú szabályoktól eltérhet. Az önkormányzati rendeleti szabályozás ugyanis megállapíthat olyan körülményeket, amelyek figyelembevételével - az egyedi, sajátos szempontokra tekintettel - a képviselő-testület mérlegelheti döntését. Az önkormányzat azonban - a mérlegelés körülményeit, feltételeit meghatározó rendelkezések hiányában - az Lt. keretei között megalkotott rendeletében nem hatalmazhatja fel a képviselő-testületet arra, hogy az általános jellegű szabályozás alkalmazásától eltekintsen, avagy a rendeleti előírástól eltérő tartalmú határozatot hozzon. Az ilyen jogszabályi rendelkezés sérti a jogbiztonság alkotmányos elvét.

Mivel az indítvány érdemben az Ör. 8. § (4) bekezdését érintette, az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést semmisítette meg, az e § (1)-(3) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést pedig elutasította.

3. Az Ör. 23. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a rendeletben meghatározott bérbeadási feltételeket nem kell figyelembe venni, ha az önkormányzat kisajátítási kérelme alapján lefolytatott eljárás vagy felmondás eredményeként kell lakást bérbe adni."

E § (2) bekezdése szerint "az (1) bekezdésben szabályozott bérbeadásnál a Fővárosi Önkormányzat 35/1993. (XI. 15.) rendeletét alkalmazni kell".

Az Lt. a határozatlan időre szóló lakásbérleti szerződés felmondása esetén a bérlő, illetve az önkormányzati célra a kisajátított lakás használója részére - a törvényi előírásoknak megfelelően, főszabályként - kötelezővé teszi a cserelakás biztosítását. Az Lt. 26. § (2) és (3) bekezdése a cserelakás megfelelőségének kötelező szempontjait írja elő:

"(2) A cserelakás megfelelőségénél figyelembe kell venni mindkét lakás

a) komfortfokozatát,

b) alapterületét,

c) műszaki állapotát,

d) lakóhelyiségeinek számát,

e) településen és épületen belüli fekvését,

f) lakbérét.

(3) Ha a felmondással érintett lakásra a bérleti jog határozatlan időre szólt, ezt a cserelakás megfelelőségénél is figyelembe kell venni. A felajánlott lakás akkor is megfelelő, ha a lakások közötti eltérést a felajánlott lakás más előnye kiegyenlíti. A bérlő kevesebb szobaszámú, kisebb alapterületű lakást csak akkor köteles elfogadni, ha ez reá vagy a vele együtt lakó személyekre nézve nem jár jelentős érdeksérelemmel."

Az Ör. 23. § idézett (2) bekezdése felmondás és az önkormányzati célú kisajátítás esetén történő bérbeadásnál Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások bérbeadásánál érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételekről szóló 35/1993. (XI. 15.) rendelete (a továbbiakban: Kgyr.) alkalmazását is előírta. Az Lt. 86. § (1) bekezdés a) pontja a Fővárosi Közgyűlést hatalmazza fel arra, hogy rendeletében határozza meg "a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeket". Az Lt. e felhatalmazása alapján alkotott Kgyr. 5. § (1) bekezdés b) pontja azt írja elő, hogy "a tulajdonos önkormányzat a bérbeadás során az e rendeletben meghatározott szociális, jövedelmi és vagyoni feltételektől eltérő szabályokat alkalmazhat, ... ha a lakás bérbeadása a lakástörvény szerint ... cserelakás biztosításaként ... történik".

Az a körülmény, hogy az Ör. a Kgyr. alkalmazását írja elő az ún. közérdekű feladatok megvalósítása érdekében történő bérbeadásnál, nem jelenti sem az Lt., sem a kisajátításról szóló 1976. évi 24. tvr. (ugyancsak az Lt.-vel módosított) előírásai sérelmét. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 65/A. § (2) bekezdés harmadik mondata ugyanis kifejezetten úgy rendelkezik, hogy "a kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével".

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 23. §-a törvényellenességét nem állapította meg és a megsemmisítésére irányuló kérelmet a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően elutasította.

4. Az Lt. 22. §-a lehetővé teszi, hogy a bérlő a lakásbérleti jog folytatása ellenében tartási szerződést kössön, e § (1) bekezdése azonban e szerződéshez a bérbeadó írásbeli hozzájárulását követeli meg. Az Lt. 22. § (3) bekezdése szerint "önkormányzati lakás esetén a bérbeadó megtagadhatja a tartási szerződéshez való hozzájárulását, ha a szerződő felek életkora vagy egyéb körülményei alapján a bérlő tartásra nem szorul, illetőleg az eltartó a tartásra nem képes".

Az Ör. 31. §-a a tartási szerződéshez szükséges bérbeadói hozzájárulásról a következő rendelkezéseket tartalmazza.

"(1) A bérbeadó a bérlő írásbeli kérelmére hozzájárulhat ahhoz, hogy a bérlő a bérleti jogviszony folytatása ellenében tartási szerződést kössön, ha nem állnak fenn a törvényben meghatározott kizáró feltételek. Hozzájárulás esetén a bérlő az eltartót a lakásba befogadhatja.

(2) A hozzájárulást meg kell tagadni, ha az eltartónak más eltartottal is fennáll tartási szerződése. Nem adható bérbeadói hozzájárulás, ha az eltartó a bérlő közeli hozzátartozója, vagy a bérlőnek eltartásra kötelezhető rokona van.

(3) Ha a tartási szerződést nem a bérleti jogviszony folytatása ellenében kötik, az eltartó lakásba való befogadásához akkor lehet hozzájárulni, ha az eltartó kötelezettséget vállal arra, hogy a bérlő lakásbérleti jogviszonyának megszűnése esetén a lakásból másik lakás biztosítása nélkül kiköltözik. A hozzájárulásnak feltétele a befogadó nyilatkozat bérbeadóhoz való benyújtása is."

Az Lt. és az Ör. idézett rendelkezéseinek összevetéséből kitűnik, hogy az Ör. a bérbeadói hozzájárulás újabb, az Lt.-ben nem említett feltételeit állapította meg. Az Lt. 22. § (3) bekezdése szerint a bérbeadói hozzájárulás megtagadása kizárólag két esetben lehetséges: ha a szerződő felek életkora vagy egyéb körülményei alapján a bérlő nem szorul tartásra, illetve ha az eltartó a tartásra nem képes. Az Lt. nem hatalmazza fel az önkormányzatot arra, hogy a bérbeadói hozzájárulás további feltételeit meghatározza és ezáltal a bérlő tartási szerződés megkötéséhez való jogát az Lt. sérelmével korlátozza. A vázoltak alapján ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 31. §-át törvényellenesnek minősítette és megsemmisítette.

5. Az Ör. 41. § (1) bekezdése az önkormányzati tulajdonban lévő helyiség bérbeadásáról a következőképpen rendelkezik:

"A helyiséget annak kell bérbe adni,

a) aki a bérleti jogot pályázat útján nyerte el;

b) akinek a helyiségre előbérleti joga van és az újbóli bérbeadást a bérlő felróható magatartása nem zárja ki;

c) aki a bérbeadóval másik helyiség biztosításában állapodik meg, vagy egyébként cserehelyiségre jogosult;

d) akit a bérlőkiválasztási vagy bérlőkijelölési joggal rendelkező szerv meghatározott;

e) akinek a személyéről a Kt. egyedi határozatban döntött."

Az Lt. 36. § (2) bekezdés első mondata szerint "az önkormányzat tulajdonában lévő helyiség ... bérbeadásának és a bérbeadó hozzájárulásának a feltételeit - az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával - önkormányzati rendelet határozza meg". Ez a törvényi előírás a bérbeadás (és a bérbeadói hozzájárulás) feltételei önkormányzati rendeleti szabályozására ad felhatalmazást. A normatív tartalmú szabályozás az általánosan alkalmazandó körülmények figyelembevételén túl lehetővé teheti az általános szabályoktól való eltérést, az egyedi körülmények mérlegelését is. Meg kell azonban határoznia a mérlegelhető körülményeket, illetve az ilyen jellegű döntés megalkotásának keretfeltételeit. Az Alkotmánybíróság e határozata indokolásának II. 2. pontjában a jogbiztonság alkotmányos elve sérelmének tekintette, ha valamely jogi szabályozás anélkül írja elő az általános tartalmú szabályokat mellőző, vagy azoktól eltérő egyedi döntések meghozatalának lehetőségét, hogy ennek feltételeit meghatározná. Az Alkotmánybíróság ezért - hasonló indokok alapján - az Ör. 41. § (1) bekezdés e) pontját is törvényellenesnek minősítette és megsemmisítette.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró