9/2014. (III. 21.) AB határozat
az egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításról szóló 2013. évi LXXII. törvény 9. §-a és 13. §-a egyes szövegrészei, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 72/C. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján indult eljárásban - dr. Balsai István, dr. Salamon László és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény 9. §-ának az a szövegrésze, amely a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 68. § (4) bekezdését állapítja meg, és 13. §-ának az a szövegrésze, amely a 1995. évi CXXV. törvény 72. § (3) bekezdését állapítja meg, alaptörvény-ellenes, ezért a 2013. évi LXXII. törvény 9. §-át és a 13. §-át megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezések ennek folytán nem lépnek hatályba.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 72/C. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisített rendelkezés a határozat közzétételének napját követő napon veszti hatályát.
3. Az Alkotmánybíróság a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 69. § (4) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] 1. Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg és az Abtv. 41. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében semmisítse meg az "egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról" szóló 2013. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Nbtvmód.) 9. §-ának azt a szövegrészét, amely a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 68. § (4) bekezdését állapítja meg; 10. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontját állapítja meg; 13. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 72. § (3) bekezdését állapítja meg, valamint 16. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 72/C. § (4) bekezdését állapítja meg.
[2] Álláspontja szerint az Nbtvmód. hivatkozott rendelkezései sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését (jogállamiság elve); az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdését (hatalom megosztásának elve); az Alaptörvény VI. cikk (1) és (2) bekezdését (magánszféra és személyes adatok védelme).
[3] 1.1. Az Nbtvmód. a nemzetbiztonsági ellenőrzésre vonatkozó szabályokat változtatja meg, módosítja az ellenőrzés módszerét, eszközeinek alkalmazási körét, a jogorvoslatot, az ellenőrzés alá tartozó személyek meghatározására irányadó rendelkezéseket. Az Nbtvmód. 9. §-a módosítja az Nbtv. 68. §-át; a módosított szakasz (4) bekezdése értelmében nem csupán a jogviszony létrejöttét megelőzően, hanem azt követően, folyamatosan is helye van nemzetbiztonsági ellenőrzésnek.
[4] Az Nbtv. új, az Nbtvmód. 13. §-ával megállapított 72. § (3) bekezdéséből az következik, hogy ilyen esetben titkos információgyűjtés is folytatható, évente kétszer 30 napig.
[5] Az indítvány szerint a titkosszolgálati eszközökkel való megfigyelés vagy ellenőrzés az érintett személynek az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében rögzített alapjogát korlátozza, beavatkozást jelent a magánszférába. Bár a nemzetbiztonsági érdek legitim cél a magánszféra korlátozására, az Nbtv. új 68. § (4) bekezdése és 72. § (3) bekezdése nem felel meg az alkotmányossági kritériumoknak. E rendelkezések nem követelik meg, hogy bármilyen ok vagy gyanú felmerülése esetén kerüljön sor az ellenőrzés megismétlésére; a puszta tény, hogy az érintettel szemben már folyt nemzetbiztonsági ellenőrzés, elegendő a titkosszolgálati eszközök viszonylag hosszú távú alkalmazására. Továbbá, a nemzetbiztonsági ellenőrzés sajátosságai folytán az nem csupán az érintettre, hanem családtagjaira is kihathat.
[6] A hivatkozott rendelkezések lehetővé teszik az ellenőrzést végző számára, hogy olyan adatokat gyűjtsön, amelyek feltárják a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy magánszférájának legbensőbb, leginkább védett területeit, korlátozva a magánlakás és a magántitok sérthetetlenségét is.
[7] A fentiek alapján az indítványozó szerint a módosított Nbtv. 68. § (4) bekezdése és 72. § (3) bekezdése sérti az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében rögzített magán- és családi élet tiszteletben tartásához (magánszférához) való jogot, valamint a személyes adatoknak az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerinti védelméhez való jogot.
[8] 1.2. Az Nbtvmód. - 69. § (4) bekezdés b) pontját megállapító - 10. §-a szerint "a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső egyes jogviszonyokat kormányzati irányítás alatt álló foglalkoztató szervezetek vonatkozásában a Kormány rendeletben, kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezet esetében a foglalkoztató szervezet vezetője a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter egyetértésével kiadott közjogi szervezetszabályozó eszközben, ha ennek kiadására nem jogosult, a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter jóváhagyásával munkáltatói intézkedésben, írásban határozza meg" [Nbtv. 69. § (4) bekezdés].
[9] Ezzel szemben az Nbtv. korábban hatályos 69. §-a még tételesen felsorol egyes jogviszonyokat (pl. miniszter, államtitkár, minisztériumi főosztályvezető stb.), más esetekben pedig a szerv vezetőjének mérlegelési jogkörére bízza, hogy a folytatott tevékenység, illetve a minősített adatok kezelése indokolja-e a nemzetbiztonsági ellenőrzést. A (részben) egyedi elrendelést tehát a normatív elrendelés váltja fel.
[10] Az Nbtvmód. 10. §-a által bevezetett módosítás folytán az Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontjának utaló szabályából az következik, hogy csak a hatáskörrel rendelkező miniszter egyetértésével (jóváhagyásával) határozható meg, hogy melyek azok a jogviszonyok, amelyek betöltői fokozottan ki vannak téve jogellenes befolyásolási szándéknak, leplezett támadásnak vagy fenyegetésnek [Nbtv. 74. § in) alpont]. Az itt meghatározott esetkörök objektív módon nem határozhatók meg, sok esetben csak az egyedi esetben dönthető el, hogy az adott státussal kapcsolatban felmerülhet-e nemzetbiztonsági kockázat. A hatalmi ágak elválasztásából, a Kormánytól független szervek autonómiájából közvetlenül következik az az igény, hogy a Kormány tagjának ne legyen "vétójoga" a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső jogviszonyok meghatározásában és ezen keresztül elvi lehetősége se legyen a független intézmények szervezetrendszerének, személyzeti politikájának alakítására, és ezen keresztül ne befolyásolhassa (akadályozhassa) a független szerveket feladataik ellátásában.
[11] A hatalmi ágak elválasztásából származó követelmény az indítványozó szerint, hogy a végrehajtó hatalomnak tiszteletben kell tartania a független intézmények autonómiáját; épp ezért a független intézmények szervezetére vonatkozó szabályokat a Kormány tagja nem állapíthatja meg rendeletben, e kérdéseket törvénynek kell rögzítenie.
[12] E garanciáknak az indítvány szerint az Nbtvmód. Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontját előíró szövegrésze nem felel meg, így az ellentétes az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdéséből levezethető követelményekkel.
[13] 1.3. Az indítvány szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiságból ered az a követelmény, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok eljárását is a jog alá kell rendelni, a jog uralmának a nemzetbiztonságot érintő kérdésekben is érvényesülnie kell. Ebből következően az Nbtv.-nek garanciákat kell adnia arra, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok, valamint az azokat felügyelő miniszter döntése nem önkényes.
[14] Az Nbtvmód. az intézményi garancia hiányát kísérli meg azzal orvosolni, hogy az Nbtv. új 72/C. §-a lehetővé teszi, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy a hozzájárulás megtagadásával vagy visszavonásával szemben panasszal forduljon a miniszterhez. Az Nbtv. 72/C. § (4) bekezdése rögzíti továbbá, hogy a panasszal szemben további jogorvoslatnak (azaz a bírósághoz fordulásnak) nincs helye. Mindebből az következik, hogy panasz esetén a miniszter fogja eldönteni azt, hogy adott személy esetében fennállnak-e a biztonsági feltételek; e döntés önkényességét pedig semmilyen garancia sem zárja ki. Az egyfokú jogorvoslati rend nem teszi lehetővé a nemzetbiztonsági ellenőrzés külső kontrollját. A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá esők között a Kormánytól független állami szervek képviselői is vannak, esetükben a külső jogorvoslat kizárása a hatalommegosztás Alaptörvény C) cikkéből következő elvével is ellentétes és sérti a jogállamiság Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített elvét is, mert nem teszi lehetővé annak bírói ellenőrzését, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés pártatlanul, tisztességesen történik. A külső kontroll fontosságára hívta fel a figyelmet az Európa Tanács ajánlása [ET tagállamaiban működő belső biztonsági szolgálatok felügyeletére vonatkozó 1402. (1999) sz. ajánlás, melyet 1999. április 26-án (9. ülés) fogadott el a Közgyűlés] is, amely - a szervezetre, valamint az operatív tevékenységre vonatkozó részei mellett - a hatékony demokratikus ellenőrzéssel is foglalkozik. Felhívja a tagállamokat, hogy a bírói, a priori ellenőrzés mellett, ex post facto ellenőrzést is tegyenek lehetővé, vagyis amennyiben az érintettek úgy érzik, hogy nemzetbiztonsági ellenőrzés vagy operatív tevékenység során jogaikat feleslegesen megsértették vagy figyelmen kívül hagyták, legyen lehetőségük bírósághoz vagy más jogi testülethez fordulni.
[15] Erre tekintettel az indítványozó szerint az Nbtv. új 72/C. § (4) bekezdése - a további jogorvoslat kizárása miatt - sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levonható követelményeket.
[16] 2. Az alapvető jogok biztosa az Abtv. 61. § (2) bekezdésére hivatkozással kérte az Alkotmánybíróságot, hogy az Nbtvmód. 2013. augusztus 1-jén hatályba lépő rendelkezéseinek hatálybalépését az indítvány elbírálásáig függessze fel, mivel az érintett alapjogok védelme és a jogbiztonság követelményének érvényesülése érdekében azonnali intézkedésre van szükség.
[17] Az Alkotmánybíróság 2013. július 15-én hozott, 19/2013. (VII. 19.) AB határozatával 2014. március 27-ig felfüggesztette a nemzetbiztonsági ellenőrzés szabályait módosító törvény azon rendelkezéseinek hatálybalépését, amelyek alapján a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonya fennállása alatt folyamatosan nemzetbiztonsági ellenőrzés alatt állna, és ennek során vele szemben naptári évenként kétszer 30 napig titkos információgyűjtést lehetne folytatni [Nbtvmód. 9. §-a és 13. §-a].
[18] 3. Az Alkotmánybíróság beszerezte a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, az Országos Bírósági Hivatal elnöke, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnöke és a belügyminiszter írásbeli véleményét. Az Alkotmánybíróság meghallgatta a belügyminisztert.
II.
[19] 1. Az Alaptörvény hivatkozott szabályai szerint:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam. [...]"
"C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. [...]"
"VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.
(2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. [...]"
[20] 2. Az Nbtv. kifogásolt szabályai szerint:
"9. § Az Nbtv. 68. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
"68. § (1) A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nem felel meg a biztonsági feltételeknek, ha
a) nem alkalmas - különös tekintettel a munkavégzésen kívül tanúsított magatartására, magánéleti kapcsolataira, anyagi, jövedelmi viszonyaira, valamint olyan személlyel, az erről való tudomásszerzést követően fenntartott kapcsolatára, akinek szándékos bűncselekmény miatt a bíróság büntetőjogi felelősségét megállapította -a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony törvényes, illetéktelen befolyástól mentes ellátására;
b) személyével szemben olyan körülmény áll fenn, amely sérti vagy veszélyezteti a minősített adat védelméhez fűződő érdeket.
(2) Amennyiben a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létrejötténél az adott jogviszonyt szabályozó törvény a jogviszony létrehozatalát kizáró feltételként nem határozza meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nem felel meg a biztonsági feltételeknek akkor sem, ha
a) büntetett előéletű;
b) a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonynak megfelelő foglalkozástól eltiltás hatálya alatt áll;
c) büntetlen előéletű, de a bíróság bűncselekmény elkövetése miatt büntetőjogi felelősségét jogerős ítéletben megállapította;
ca) szándékos bűncselekmény miatt kiszabott, ötévi vagy azt meghaladó végrehajtandó szabadságvesztés büntetés esetén a mentesítés beálltától számított tizenkét évig;
cb) szándékos bűncselekmény miatt kiszabott, öt évet el nem érő végrehajtandó szabadságvesztés esetén a mentesítés beálltától számított tíz évig;
cc) szándékos bűncselekmény miatt kiszabott, végrehajtásában felfüggesztett vagy részben felfüggesztett szabadságvesztés esetén a mentesítés beálltától számított nyolc évig;
cd) szándékos bűncselekmény miatt kiszabott közérdekű munka vagy pénzbüntetés esetén a mentesítés beálltától számított öt évig;
d) a bíróság a kényszergyógykezelését rendelte el, a kényszergyógykezelést megszüntető végzés jogerőre emelkedésétől számított három évig;
e) a bíróság szándékos bűncselekmény elkövetése miatt próbára bocsátotta, a próbaidő elteltétől számított három évig.
(3) A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létrehozatalát megelőző nemzetbiztonsági ellenőrzését a 72. § (1) bekezdésben meghatározott módon kell elvégezni.
(4) A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy - az (5) bekezdésben megjelöltek kivételével -a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony fennállása alatt folyamatosan nemzetbiztonsági ellenőrzés alatt áll, amelynek során a 72. § (3) bekezdése szerint kell eljárni.
(5) A miniszter, az államtitkár, a Bizottságba, illetve a Honvédelmi Bizottságba jelölt vagy abba megválasztott országgyűlési képviselő nemzetbiztonsági ellenőrzését a 72. § (1) bekezdésében foglaltak szerint kell elvégezni."10. § Az Nbtv. 69. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
"69. § (1) E törvény eltérő rendelkezése hiányában a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létrehozatalát megelőző nemzetbiztonsági ellenőrzését a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létesítésére jogosult személy kezdeményezi. Bíró, igazságügyi alkalmazott nemzetbiztonsági ellenőrzését a munkáltatói jogkör gyakorlója kezdeményezi. Ügyészségi szolgálati viszonyban álló személy esetében az ellenőrzést a legfőbb ügyész kezdeményezi.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére a 74. § i) pontjának
a) if) és ig) alpontjában megjelölt személy esetén a köztársasági elnök,
b) ie), il), im) és it) alpontjában megjelölt személy, valamint az iu) alpontjában megjelölt személyek közül az Országgyűlési Őrség hivatásos állományába tartozó tábornok és tábornoki rendfokozattal rendszeresített beosztásba kinevezett személy esetén az Országgyűlés elnöke,
c) ib) és id) alpontjában megjelölt személy esetén a miniszterelnök,
d) ia), ic), ih) és ii) alpontjában megjelölt személy esetén a tevékenység szerinti irányító miniszter,
e) ij) alpontjában megjelölt személy esetén az állam nevében tulajdonosi jogokat gyakorló miniszter,
f) ik) alpontjában foglalt esetben az állomány szerint illetékes főigazgató,
g) iu) alpontjában megjelölt személyek esetén az Országgyűlési Őrség parancsnoka
jogosult.
(3) A Nemzeti Biztonsági Felügyelet vezetője kezdeményezi azon nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nemzetbiztonsági ellenőrzését, aki esetében az (1)-(2) bekezdés alapján nem állapítható meg a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére egyébként jogosult személy.
(4) A 74. § i) pont in) és io) alpontjában meghatározott körben a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső egyes jogviszonyokat
a) kormányzati irányítás alatt álló foglalkoztató szervezetek vonatkozásában a Kormány rendeletben,
b) kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezet esetében a foglalkoztató szervezet vezetője a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter egyetértésével kiadott közjogi szervezetszabályozó eszközben, ha ennek kiadására nem jogosult, a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter jóváhagyásával munkáltatói intézkedésben, írásban határozza meg.
(5) Nem kell kezdeményezni
a) a köztársasági elnök,
b) a miniszterelnök,
c) az alkotmánybírák,
d) az Országgyűlés elnöke,
e) a Kúria elnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke,
f) a legfőbb ügyész,
g) az alapvető jogok biztosa és helyettesei,
h) a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnöke,
i) az Európai Parlament Magyarországon megválasztott képviselője és - e törvény eltérő rendelkezése hiányában -az országgyűlési képviselő
nemzetbiztonsági ellenőrzését.
(6) Nem kell kezdeményezni továbbá a nemzetbiztonsági ellenőrzést a 74. § i) pontjában meghatározott olyan személlyel kapcsolatban, aki számára törvény a minősített adat megismerését vagy felhasználását nemzetbiztonsági ellenőrzés lefolytatása nélkül is biztosítja." [...]"
"13. § Az Nbtv. 72. §-a helyébe a következő rendelkezés és megelőző alcím lép:
"A nemzetbiztonsági ellenőrzés végrehajtása
72. § (1) A nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létrejöttét megelőző nemzetbiztonsági ellenőrzést a 2. számú mellékletben meghatározott biztonsági kérdőívben feltüntetett adatok és az ezen adatokat alátámasztó, nyilvántartásban, adatkezelési rendszerben, adatállományban kezelt adatok ellenőrzésével végzi el, valamint a nemzetbiztonsági ellenőrzés során titkos információgyűjtést folytathat.
(2) Amennyiben a biztonsági feltételek teljesülnek, a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat a 2. számú mellékletben meghatározott kérdőív megérkezését követő 45 napon belül hozzájárul a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létesítéséhez, ellenkező esetben a hozzájárulását megtagadja.
(3) A 68. § (4) bekezdésben foglaltak szerinti nemzetbiztonsági ellenőrzés során a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat elvégezheti az (1) bekezdésben meghatározott ellenőrzést, azzal az eltéréssel, hogy a titkos információgyűjtés külső engedélyhez kötött eszközeit és módszereit ugyanazon nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy vonatkozásában naptári évenként legfeljebb két ízben, alkalmanként legfeljebb 30 napig alkalmazhatja.
(4) A nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat a nemzetbiztonsági ellenőrzés eredményéről tájékoztatja a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személyt, kockázati tényező feltárása esetén a 72/A. § (3), illetve(5) bekezdése szerint jár el.
(5) Ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személlyel szemben a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony fennállása során kockázati tényezőre utaló körülményt észlel, erről a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálatot értesíti. Abban az esetben, ha a kockázati tényezőre utaló körülményt írásbeli bejelentés tartalmazza, az erről szóló iratot a bejelentés tartalma alapján annak elintézésére hatáskörrel rendelkező szerv mellett a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálatnak is megküldi." [...]"
"16. § Az Nbtv. kiegészül a következő 72/C. §-sal és az azt megelőző alcímmel:
"Jogorvoslat a nemzetbiztonsági ellenőrzés megállapításai ellen
72/C. § (1) A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy a hozzájárulás megtagadásáról vagy visszavonásáról való tudomásszerzéstől számított 15 napon belül a nemzetbiztonsági ellenőrzést végrehajtó nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója útján panasszal élhet a miniszternél.
(2) A miniszter a panaszt a beérkezésétől számított 30 nap alatt kivizsgálja, ez a határidő egy ízben 30 nappal meghosszabbítható.
(3) A miniszter
a) az alaptalan panaszt elutasítja a hozzájárulás megtagadásának, illetve visszavonásának hatályban tartása mellett;
b) a panasznak helyt ad és
ba) a hozzájárulás megtagadását hatályon kívül helyezi és a nemzetbiztonsági ellenőrzést lefolytató nemzetbiztonsági szolgálatot új eljárásra kötelezi vagy
bb) a hozzájárulás visszavonását hatályon kívül helyezi.
(4) A miniszternek a nemzetbiztonsági ellenőrzés megállapításai ellen benyújtott panasszal kapcsolatos döntése ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
(5) Amennyiben a nemzetbiztonsági ellenőrzést végrehajtó nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója az (1) bekezdésben meghatározott panaszban foglaltakkal egyetért,
a) a hozzájárulás megtagadására vonatkozó döntését visszavonja és a jogviszony létesítéséhez hozzájárul,
b) a hozzájárulás visszavonására vonatkozó döntését visszavonja.
(6) Ha a panaszban foglaltakkal a főigazgató nem ért egyet, a benyújtástól számított 8 napon belül állásfoglalással együtt felterjeszti a miniszternek.""
III.
[21] Az indítvány részben megalapozott.
[22] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként a folyamatos ellenőrzés alatt állásra és a titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályokat vizsgálta [vagyis az Nbtvmód. 9. §-ának az Nbtv. 68. § (4) bekezdését, az Nbtvmód. 13. §-ának az Nbtv. 72. § (3) bekezdését megállapító részét].
[23] 1.1. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az ellenőrzésnek az a célja, hogy az érintett személynél feltárják a kinevezése előtt a nemzetbiztonsági kockázatnak minősülő körülményeket, és a kinevező ennek az ismeretnek a birtokában dönthessen a kinevezésről (vagy a további alkalmazásáról). Az ellenőrzés során kérdőívet alkalmaznak, a kérdések az ellenőrzött személynek az állampolgárságára, a családi állapotára, a hozzátartozóira, vagyoni helyzetére, végzettségére, külföldi kapcsolataira, szenvedélybetegségekre, partnerkapcsolatra vonatkoznak.
[24] A több tucat kérdésből néhány olyan körülményre vonatkozik, amelynek fennállása akár önmagában is bűncselekményt megvalósító magatartásra utal, pl. kábítószer-forgalmazás, kapcsolat jogállamellenes szervezettel. A többi kérdés jellemzően nem ilyen adatra vagy kockázati tényezőre vonatkozik.
[25] Az ellenőrzés folyamatossága azt jelenti, hogy nemcsak a kinevezést megelőzően, hanem az ellenőrzés hatálya alá tartozó jogviszony fennállása alatt bármikor, konkrét "kockázati tényező" felmerülése nélkül is vizsgálódásnak lehet helye. Jóllehet az ellenőrzés kezdeményezőjének az általa észlelt kockázatról tájékoztatnia kell a szolgálatot, amely azt kivizsgálja, ez alól éppen a folyamatos ellenőrzés a kivétel: a szakszolgálat saját maga is, kezdeményezés nélkül ellenőrzést végezhet [lásd: Nbtv. 8. § (4) bekezdés, 72. § (1) és (3) bekezdés, 68. § (4) bekezdés].
[26] A szóban lévő ellenőrzés nem bűnüldözési célú, nem bűncselekmény gyanúja, vagy kísérlete, valamint előkészülete (ha a törvény ezt is bünteti) ad rá okot.
[27] Az Nbtvmód. legfontosabb eleme, hogy az ellenőrzés hatálya alá tartozó munkaköröket, tisztségeket betöltő személy esetében a "C" típusú ellenőrzés bármikor megismételhető, és az illető akár titkosszolgálati eszközökkel is megfigyelhető.
[28] Ellenőrzésen a fontosnak ítélt vagy bizalmas munkakört betöltők és az ezekre jelöltek esnek át, illetve azok, akik minősített adatot kezelő szervnél legalább "bizalmas" minősítésű információt ismerhetnek meg. Az egyes munkakörök ellátóit (például miniszter, minisztériumi főosztályvezető) minden esetben "C" típusú ellenőrzésnek vetik alá. A törvény mentesít is meghatározott személyeket az ilyen vizsgálat alól, többek között a köztársasági elnököt, a kormányfőt, az Alkotmánybíróság tagjait, a Kúria, az Országos Bírósági Hivatal elnökét, a legfőbb ügyészt, az alapvető jogok biztosát, önkormányzati és a Magyarországon megválasztott európai parlamenti képviselőt, az Országgyűlés tagjait - kivéve a nemzetbiztonsági, illetve a honvédelmi és rendészeti bizottságokban is dolgozókat.
[29] A "C" típusú vizsgálat nem bűnügyi nyomozás, hanem kockázatfelmérő eljárás. A rendelkezésre álló nyilvántartások alapján ellenőrzik a vizsgált személy nyilatkozatait a kérdőíven, másrészt azt, hogy fennáll-e olyan körülmény, amely a személyt zsarolhatóvá teszi. A vizsgálat része a vizsgált személy teljes kapcsolatrendszere, de önmagában egyetlen körülmény fennállta sem zárja ki a kinevezését. A vizsgálat kezdeményezőjére tartozik, hogy - ha van kockázat - alkalmazza-e az érintett személyt.
[30] A jogviszony fennállása alatt bármikor újabb vizsgálatot lehet lefolytatni, és ennek során a titkos információgyűjtés valamennyi eszköze és módszere - így a külső (bíró vagy az igazságügyért felelős miniszter által adható) engedélyhez kötött is - igénybe vehető. Bármikor lehallgatható, megfigyelhető az ellenőrzés alá eső munkakörben dolgozó személy; ez érinti mindazokat, akikkel érintkezik, például a családtagjait is.
[31] Az ellenőrzés egyik módja a biztonsági kérdőívben feltüntetett adatokat alátámasztó, nyilvántartásban, adatkezelési rendszerben, adatállományban kezelt adatok ellenőrzése, másik módja a titkos információgyűjtés.
[32] Az átvilágítás egy közel ötven kérdést tartalmazó kérdőív kitöltésével kezdődik. A személyes adatokon túl nyilatkozni kell többek között a házastárs gazdasági érdekeltségéről, külföldi kapcsolatáról, illetve, hogy a vizsgálat alá eső ellen vagy házastársával (élettársával) szemben indult-e büntető, szabálysértési, fegyelmi vagy kártérítési eljárás. Nyilatkozni kell házasságon kívüli szexuális kapcsolatról, esetleg homoszexuális viszonyról, valamint arról, hogy az illető fogyaszt-e alkoholt, esetleg drogot, volt-e elvonókúrán, és jeleznie kell, hogy tud-e olyan kockázati tényezőről, amely miatt kompromittálható vagy zsarolható lehet. Az adatlapon közöltek ellenőrzésére legfeljebb három olyan személyt - nem rokonokat - kell megadni, akik tárgyilagos véleményt adhatnak a vizsgáltról. Ezt követően a nemzetbiztonsági szolgálatok munkatársai - nyíltan és operatív eszközökkel (lehallgatással, megfigyeléssel) - környezettanulmányt készítenek az illetőről.
[33] 1.2. Az ellenőrzés során, tetszőleges időpontokban, titkos információgyűjtés is folytatható, évente kétszer 30 napig.
[34] A nemzetbiztonsági szolgálat által végzett titkos információgyűjtés minden eszközének és módszerének az a rendeltetése, hogy lehetővé tegye az egyén magánszférájának állami ellenőrzését úgy, hogy az érintettnek nincs lehetősége magánszférájának védelmére: sem az információgyűjtés irányairól, sem mélységéről nem szerezhet tudomást. Az ellenőrzés során a házastársra, bejegyzett élettársra, élettársra és közös háztartásban élő nagykorú hozzátartozóra vonatkozó adatok is gyűjthetők.
[35] 1.3. A titkos információgyűjtés egyes kérdéseivel az Alkotmánybíróság a 2/2007. (I. 24.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) foglalkozott.
[36] Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy "az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése" (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]). A jelen esetben - habár az Alaptörvény a magánélet sérthetetlenségének jogát jelentősen kibővíti az előző Alkotmány szabályaihoz képest - az Abh. egyes megállapításai felhasználhatók. Erre a következtetésre jutott az Alkotmánybíróság 32/2013. (XI. 22.) AB határozata Indokolásának IV. 3.1. pontja is (lásd: Indokolás [83]).
[37] Az Abh. lényeges megállapításai közé tartozik, hogy a jogszabályok a titkosszolgálati eszközök alkalmazása szempontjából titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés között tesznek különbséget. A titkos információgyűjtés alkalmazására nyomozás elrendelése előtt kerülhet sor; az Nbtv. a titkos információgyűjtés szabályait önálló rendszerben tartalmazza, a többi törvény ezzel szemben az Rtv. (a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény) szabályrendszerére épül és arra utal vissza. A titkos információgyűjtés lehet külső engedélyhez kötött, vagy külső engedélyhez nem kötött. A titkos információgyűjtés fogalmát jogszabály nem határozza meg. A különböző jogszabályok csak felsorolják azon eszközöket és módszereket, amelyek alkalmazásával ez végrehajtható. A külső engedélyhez kötött és az ahhoz nem kötött eszközök eltérőek.
[38] Külső engedélyhez nem kötött eszközök: informátor alkalmazása, bizalmi személy, más titkosan együttműködő személy igénybevétele, puhatolás vagy információgyűjtés, adatellenőrzés és adatkérés, fedőokirat kiállítása, fedőintézmény létrehozása, helyiség, épület, más objektum, terep- és útvonalszakasz, jármű, esemény, személy megfigyelése, a megfigyelés eredményének hang, kép, egyéb jel vagy nyom rögzítésére szolgáló technikai eszközzel történő rögzítése, csapda alkalmazása, mintavásárlás, álvásárlás, bizalmi vásárlás, bűnszervezetbe történő beépülés, ellenőrzött szállítás, sértett helyettesítése, védett titok megismerése, díjkitűzés, jelzés elhelyezése, a nyomozás megtagadásának vagy megszüntetésének kilátásba helyezése az együttműködő személlyel, a feljelentés elutasítása a fedett nyomozóval szemben. Az eszközök kiválasztása az alkalmazó döntésétől függ, csupán az informátor, illetve a bizalmi személy alkalmazására van egy részleges tilalom.
[39] Bírói illetve miniszteri engedélyhez kötött eszközök: titkos kutatás és az észleltek technikai eszközzel történő rögzítése, magánlakásban történtek technikai eszközökkel történő megfigyelése és rögzítése, levél, postai küldemény, telefonvezeték vagy azt helyettesítő távközlési rendszer útján továbbított közlés tartalmának megismerése és technikai eszközzel történő rögzítése, internet vagy más számítástechnikai eszköz alkalmazásával történő levelezés útján továbbított adatok, információk megismerése és felhasználása (ABH 2007, 65, 73-74.)
[40] Az Abh. abból indult ki, hogy a titkos eszközök alkalmazása alapvetően korlátozza a magán- és családi élet, a magánlakás és levelezés tiszteletben tartásához, s ehhez szorosan kapcsolódva, az információs önrendelkezéshez, az információáramlás szabadságához és a személyes adatok védelméhez való jogot.
[41] Az Abh. utalt arra is, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) a rejtett nyomozáshoz kapcsolódó ügyeket az Egyezménynek a magánélet szabadságát védő 8. Cikke rendelkezésein keresztül vizsgálja. A határozat szerint a Bíróság gyakorlata értelmében az alkalmazást három szakaszból álló ellenőrzésnek kell alávetni: amikor a beavatkozást elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a beavatkozást befejezték. A határozat tartalmazza, hogy az ellenőrzést a végrehajtó hatalomtól független "testületeknek" kell végezni. Elsősorban az állandó, folyamatos és kötelező ellenőrzés a garancia arra, hogy a konkrét ügyekben nem sértik meg az arányosság követelményét (pl. Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6.; Malone kontra Egyesült Királyság [PC] (8691/79) 1984 augusztus 2.; Leander kontra Svédország (9248/81) 1987. március 26.). Az Abh. szerint határozataiban a Bíróság kiemelte, hogy éppen azért, mert az alapjogokba történő beavatkozás titkos, s mert az ilyen eszközök használata a végrehajtó hatalomnak "beláthatatlan" lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már maguk az eljárások kellő garanciát nyújtsanak az egyén jogainak érvényesülésére. A Bíróság a világos normatartalom követelménye körében arra is rámutatott, hogy a törvényeknek tartalmazniuk kell a beavatkozást indokoló eseteket, körülményeket és a beavatkozás feltételeit. Minimális biztosítékként szerepelniük kell bennük továbbá az érintett személyek körének meghatározására alkalmas feltételeknek, az alkalmazás dokumentálására és a dokumentáció megóvására, valamint megsemmisítésének szabályaira vonatkozó rendelkezéseknek. Az alkalmazásról szóló döntés meghozatala körében pedig a hatóságok nem kaphatnak túl széles mérlegelési jogot [pl. Valenzuela Contreras kontra Spanyolország (58/1997/842/1048)]. Az alkalmazás garanciái közé tartozik továbbá, hogy (külső személyek számára) az információkhoz való hozzáférést korlátozni kell [pl. Kopp kontra Svájc (13/1997/797/1000) 1998. március 25.]. Alapfeltétel, hogy az állami beavatkozásra nyomós közérdekből kerüljön sor, s annak az elhárítani kívánt veszéllyel és az okozott joghátránnyal arányban állónak kell lennie. Ennek vizsgálata nem szorítkozik arra, hogy a korlátozás törvényben szabott feltételei kiállják-e a szükségességi-arányossági tesztet, kiterjed a konkrét alkalmazás szükségességére is. A szükségesség megítélésénél alapvető jelentőségű, hogy az alkalmazásra csak minősített (súlyos) fenyegetettség esetén van mód, s csak akkor, ha a hagyományos nyomozási eszközök az ügy körülményei miatt hatástalannak bizonyulnak és arra csak előzetesen megismerhető szigorú eljárási rendben kerülhet sor (pl. Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6., Halford kontra Egyesült Királyság (20605/92) 1997. június 25.).
[42] 1.4. Az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák. Az Alaptörvény a magánélet sérthetetlenségének joga alá eső védett jogviszonyok körét jelentősen kibővíti az előző Alkotmány szabályaihoz képest. A magántitok kifejezést az Alaptörvény nem használja, helyette a magán- és családi életet, az otthont és a kapcsolattartást védi. I. cikke (3) bekezdésének az értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
[43] Az Nbtvmód. 9. és 13. §-a megteremtik a szabályozási kereteket az ellenőrzött személyek és családjuk életének, személyes kapcsolatainak, akár intim életének megfigyelésére, nyilvántartásba vételére.
[44] A nemzetbiztonsági szempontból kifogástalan magatartású, családi életű és kapcsolatrendszerű érintettek családtagjaikkal együtt bármikor ellenőrizhetők és róluk bármit meg lehet tudni. Az Nbtvmód. e két szabálya mind az ellenőrzés folyamatosságának az előírásával, mind a titkos információgyűjtés lehetőségének a megteremtésével túlmegy a magánélet tiszteletben tartásához fűződő jog szükséges és arányos korlátozásának mértékén. Olyanok vonatkozásában is lehetővé teszi a legdrasztikusabb, a jogviszony időtartama alatt folyamatosan fennálló megfigyelést és a készletező adatgyűjtést, akikkel szemben semmilyen terhelő adat nem merült fel. A nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony teljes fennállásának időtartama alatt az ellenőrzésre való feljogosítás nem időszakonként ismétlődő, célhoz kötött ellenőrzésre ad felhatalmazást, hanem hosszú ideig tartó, konkrét ok és cél nélkül végezhető, szűrő-kutató tevékenységre. Nem állapítható meg, hogy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írtakkal összhangban feltétlenül szükséges lenne feljogosítani a folyamatos, bármikor alkalmazható ellenőrzésre és az ezzel járó, a magánszférába szükségképpen beavatkozást jelentő eszközök akár állandó alkalmazására az ellenőrzésre jogosult szervezetet.
[45] Ha az ellenőrzés alá eső személlyel szemben a munkája során bármilyen gyanú keletkezik visszaélést, bűncselekmény elkövetését illetően, akkor nyomozás indítható, akár operatív módon, titkosszolgálati eszközök bevetésével is. Valamely kockázati tényező felmerülésére irányuló, hivatalból indított vizsgálódás az ellenőrzés hatálya alá tartozó személyt érinti a tisztsége elnyerése után. A magánszféra, a családi élet védelme, valamint a nemzetbiztonsági érdek érvényesítése között kellő egyensúlyt teremtő, más - az Nbtvmód.-ban szereplőtől eltérő - szabályozás alkotmányos lehet. Az ilyen vizsgálódás lehetőségét - elrendelését, céljait, eszközeit, módszereit, a vizsgálódás jogszerűségének ellenőrzését, az ellenőrzés hatálya alá nem tartozó más személyek érintettségét stb. illetően - pontosan kell meghatározni és garanciákhoz kell kötni.
[46] Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Nbtvmód. 9. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 68. § (4) bekezdését állapítja meg és az Nbtvmód. 13. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 72. § (3) bekezdését állapítja meg, alaptörvény-ellenesnek találta.
[47] 1.5. Az Abtv. 41. § (1) bekezdése arra kötelezi az Alkotmánybíróságot, hogy ha jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét állapítja meg, akkor a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisítse. A jelen esetben a részleges megsemmisítés a szövegösszefüggésekre, a jogszabálynak a gyakorlatban való alkalmazhatósága szempontjaira is figyelemmel nem volt lehetséges. Az Nbtvmód. az Nbtv.-t jogtechnikai értelemben úgy módosította, hogy az Nbtv.-nek a nemzetbiztonsági ellenőrzésre vonatkozó 68-72. §-ainak helyébe, a 68-72/D. §-ig terjedően építette be a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályait. A belügyminiszter észrevételeiben foglaltak alapján megállapítható az is, hogy e rendelkezések egymással összefüggően, koherens rendszerben szabályozzák a nemzetbiztonsági ellenőrzés intézményét. Az ellenőrzési rendszer alappillérét képező folyamatos ellenőrzéshez kapcsolódó rendelkezéseket tartalmaznak az Nbtv.-nek az indítványban nem támadott rendelkezései is, mint például a hozzájárulás visszavonása, az ellenőrzöttet a folyamatos ellenőrzés időszakában terhelő változás-bejelentési kötelezettség, vagy a nemzetbiztonsági szolgálat hozzájárulása hiányában történő kinevezéseknek a kezdeményező felettes szerve általi jóváhagyása. Az Alkotmánybíróság figyelembe vette a belügyminiszternek azt a véleményét, hogy a folyamatos ellenőrzésnek az Nbtvmód.-ban szereplő lehetőségére és módjára vonatkozó szövegrészeknek - vagyis az Nbtvmód. 9. és 13. §-ának - a részleges megsemmisítése esetén is szélesebb törvénymódosításra van szükség; ez igazolja a 9. és 13. § teljes megsemmisítését.
[48] Az Alkotmánybíróság ezért az alaptörvény-ellenesség következményeit az Nbtvmód. 9. és 13. §-a teljes egészében való megsemmisítésével vonta le.
[49] 1.6. Az Alkotmánybíróság, ha az adott rendelkezés alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény valamely rendelkezése alapján már megállapította, akkor az indítványban felhívott további alaptörvényi rendelkezésekkel való ellentétet már nem vizsgálja. Az Alkotmánybíróság ezért nem vizsgálta, hogy az Nbtv. 9. és 13. §-a a személyes adatok védelméhez való jogot [Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése] sérti-e.
[50] 2. Az Nbtvmód. - 69. § (4) bekezdést b) pontját megállapító - 10. §-a értelmében a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső egyes jogviszonyok meghatározásához a kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezet esetében közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadásakor a belügyminiszter egyetértése, munkáltatói intézkedésnél a jóváhagyása szükséges.
[51] Az alapvető jogok biztosa a hatalmi ágak elválasztásából származó követelmény [Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése] sérelmére hivatkozik.
[52] Az Alaptörvény az alkotmányos alapelvek között határozza meg a hatalommegosztás elvét, amelyen az Alaptörvény nyugszik. Ez az elv egyszerre jelenti a korlátlan hatalom kizártságát, a hatalmi ágak elválasztását, egyensúlyát és együttműködési kötelezettségét. Az alkotmányos szervek esetében követelmény a kölcsönös együttműködés.
[53] A támadott szabályt megelőzően az Nbtv. úgy határozta meg az ellenőrzés hatálya alá tartozó személyi kört, hogy egyrészt tételesen felsorolt egyes jogviszonyokat (pl. miniszter, államtitkár, minisztériumi főosztályvezető stb.), más esetekben viszont az Nbtv. eredetileg a szerv vezetőjének a mérlegelési jogkörére bízta, hogy a konkrét tevékenység, illetve a minősített adatok kezelése indokolja-e a konkrét személyt illetően a nemzetbiztonsági ellenőrzést. Az Nbtv. egyik módosítása, a 2009. évi CLV. törvénynek a 35. § (14) bekezdése - amely az Nbtv. 2. számú mellékletének 19. pontját állapította meg - 2010. április 1-jétől úgy rendelkezett, hogy - a törvényben meghatározott, az Nbtv. 2. számú melléklet 18. pontjának hatálya alá nem tartozó (kormányzati irányítás alatt nem álló) szervezeten belül - a vezető a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszterrel egyetértésben határozza meg az ellenőrzés alá eső személyeket, a miniszteri egyetértési jogot ez a módosítás hozta létre.
[54] A most vizsgált módosításnak két következménye van. Egyrészt felváltja ezt az egyedi mérlegelést: az ellenőrzés alá eső személyi kört ezentúl normatív eszközzel kell meghatározni; másrészt a személyi kör meghatározásához új szabályként a belügyminiszter közreműködését írja elő.
[55] A módosítás lényege, hogy a kormányzati irányítás alatt nem álló foglalkoztató szervezetnél nem a Kormány jogosult a személyi kör meghatározásra, hanem a kormányzati irányítás alatt nem álló szervezet, de ezt a döntését, amely nem egyedi, hanem normatív, nem hozhatja meg egyedül. Másrészt lényeges vonása a szabályozásnak, hogy a miniszteri egyetértés, vagy a jóváhagyás hiányában a személyi kör meghatározására nem válik más szerv jogosulttá.
[56] A törvény ezzel a döntési jogkört megosztotta a kormányzati irányítás alatt nem álló szervezet és az ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező szervezetet irányító miniszter között. Az ellenőrzés alá eső személyi kör normatív módon való meghatározása is megfontolást igényel; a magánszféra jelentős korlátozásához vezető döntésnek valós és alapos indokon kell alapulnia. Az ellenőrzés célját nem szolgálja sem az, ha az érintett személyi kör indokolatlanul széles, sem az, ha a meghatározása nem tartalmazza a valóban "fontos és bizalmas" jogviszonyokat. A miniszteri egyetértési jog ennek kiküszöbölésére irányul. Az a funkciója, hogy a személyi kör ne legyen indokolatlanul tág, és ne fordulhasson elő az sem, hogy abban nem szerepelnek olyan munkakörök, amelyeknél titokvédelmi érintettség miatt az ellenőrzés szükséges.
[57] A támadott szabály a döntési jogkör megosztásával alkalmas arra, hogy az ellenőrzés célját szolgáló tartalmú közjogi szervezetszabályozó eszköz vagy munkáltatói intézkedés szülessen. A személyi kör meghatározásának normatív módja, a döntésnek végső soron az érintett szervezet jogkörébe való utalása nem jelent a Kormánytól független szervezet autonómiájába való olyan beavatkozást, amely alkalmas lenne szervezetrendszere, személyzeti politikája alakítására, feladatai ellátásának befolyásolására a Kormány tagja által. Habár független intézmények szervezetére vonatkozó szabályokat a Kormány tagja nem állapíthatna meg alkotmányosan rendeletben, az ellenőrzés alá eső személyi kör meghatározásában való közreműködés nem jelent szervezetalakítást.
[58] Az Alkotmánybíróság ezért az Nbtv. 69. § (4) bekezdés b) pontját támadó indítványt elutasította.
[59] 3. Az Alkotmánybíróság a 629/B/2005. AB határozatban (ABH 2006, 1768.) már vizsgálta az Nbtv. ama rendelkezéseit, amelyek a "C" típusú ellenőrzés eredményével kapcsolatban a jogorvoslatra, a panaszra vonatkoztak. A határozat megállapította, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés és az ennek eredményét tartalmazó biztonsági szakvélemény arról szól, hogy a feltárt tények, körülmények, információk alapján okkal feltételezhető-e nemzetbiztonságot veszélyeztető helyzet kialakulása. A szakvélemény a kockázatok elemzését tartalmazó információ a vizsgálatot kezdeményező számára. A biztonsági szakvéleményből azonban jogok és kötelezettségek közvetlenül nem származnak. A kockázati tényezőt feltáró szakvélemény alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója mérlegeli, hogy az ellenőrzött személy az adott munkakörben jelent-e veszélyt az állam működésére. "A biztonsági szakvéleményből nem származnak jogok és kötelezettségek, ezért az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján bíróság elé tartozó jogvita a biztonsági szakvélemény alapján nem lehetséges. A biztonsági szakvélemény döntést előkészítő cselekmény, mert a döntést mindig a kinevezési jogkör gyakorlója hozza, és ehhez fűződhetnek jogi hatások is." A határozat szerint a biztonsági szakvélemény a felmerült biztonsági kockázati tényezőket tartalmazza, a benne foglalt megállapításokért a felelősség a nemzetbiztonsági szolgálatokat terheli; az Nbtv-ben biztosított panasz "egy speciális garanciális szabály (jogorvoslat), amely az érintett panasza esetén lehetővé teszi a biztonsági szakvélemény megállapításainak a nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter, illetőleg a szolgálatok parlamenti ellenőrzését végző Nemzetbiztonsági Bizottság általi, szakmai szempontú felülvizsgálatát és korrigálását." A határozat kimondja, hogy a szakvéleményen alapuló munkáltatói döntéssel kapcsolatban munkajogi, közszolgálati jogvita keletkezik, a munkáltatói döntés a foglalkoztatási viszony megszüntetését eredményezi, akkor az adott foglalkoztatási jogviszonyt szabályozó törvények alapján ennek elbírálását bíróságnál lehet kezdeményezni. Az Alkotmánybíróság ezért az Nbtv. 72. § (3) bekezdése akkor vizsgált szabályai tekintetében az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének sérelmét nem állapította meg.
[60] Az Nbtvmód. ezen a szabályozáson változtatott. A módosítás értelmében - a korábbi szakvélemény helyett - a nemzetbiztonsági szolgálat vagy hozzájárul a jogviszony létesítéséhez, vagy a hozzájárulást megtagadja; ha a folyamatos ellenőrzés időszakában biztonsági kockázatot észlel, a hozzájárulást visszavonja. Ez lényeges különbség a korábban elbírált helyzethez képest.
[61] 3.1. A most vizsgált rendelkezés - amelyet az Nbtvmód. 16. §-a iktatott be - tartalmazza a panasz-jogot, de a korábbitól eltérő szabályozási környezetben. Az Nbtvmód. 13. §-a hatályba lépésével megszűnne az a lehetőség, hogy az ellenőrzött személy külső jogorvoslati fórumhoz, a parlament illetékes bizottságához (a továbbiakban: Bizottság) fordulhasson a biztonsági szakvéleményt illetően. Ezt jelenleg még - az Nbtvmód. 13. §-a felfüggesztett hatályba lépése következtében - az Nbtv. 72. § (3) bekezdése tartalmazza.
[62] A titkosszolgálati tevékenység külső ellenőrzésének kérdése az 1970-es években jelent meg a nyugat-európai közgondolkodásban. Ebben az időszakban jöttek létre azok az ellenőrzéssel és irányítással kapcsolatos mechanizmusok, amelyek máig meghatározzák a titkosszolgálatok társadalmi ellenőrzésének rendszerét.
[63] A külső kontrollnak eltérő formái léteznek a különféle államokban.
[64] A parlamenti ellenőrzés rendszere a külső kontroll általában legtöbb garanciális elemet hordozó formája, jóllehet hatékonysága a konkrét részletszabályoktól is függ. A kontinentális jog államai elsődlegesen a törvényhozói ellenőrzésre építenek, ezzel szemben a "common law" országai a bírósági kontrollt tekintik a szolgálatok feletti ellenőrzés legfontosabb eszközének. A parlamenti ellenőrzés során jelentősége van annak, hogy az ellenőrzés alá vont szervek valamennyi államban speciális jogállásúak, ami jelentősen megnehezíti az eredményes vizsgálatok lefolytatását. Ilyen nehezítő tényező a titkosság követelménye, az ágazat szakterületi jellege és a többi állam felől ható kényszerítő körülmények. A hatalmi ágak elválasztásának elvéből fakadóan a parlamentnek nemcsak joga, hanem kötelezettsége is a megfelelő ellenőrzési mechanizmusok kialakítása és azok működtetése. A titkosszolgálati tevékenység feletti, parlamenti külső kontroll általános, még a különleges esetekben sem külön indokolandó hatásköre a parlamentáris demokráciáknak. Más kérdés, hogy a parlamenti nyilvánosság elve, és a szolgálatok tevékenységének titkossága között egyensúlyt kell teremteni: a minősített adatok megismerésére jogosultak köre korlátozható. Az alkotmányjogi kérdés nem olyan formában merül fel, hogy miért kellene egyáltalán a szolgálatokat ellenőrizni, hanem úgy, hogy miért maradhatna egyáltalán tevékenységük az ellenőrzés alól kivont terület. Egyrészt a szolgálatok működését az érintettek a titkosság követelményéből adódóan nem (minden esetben) érzékelik. Így a személyek objektív körülmény miatt nem tudnak - a törvény alapján - az őket megillető jogorvoslattal élni. Ez a ténybeli helyzet egyértelműen mutatja az utólagos bírói kontroll leggyengébb elemét, vagyis azt, hogy a bíróság generálisan csak az érintett kezdeményezésére járhat el a titkosszolgálati tevékenység utólagos ellenőrzése során.
[65] A jelen esetben azonban nem bűnüldözési célú vagy súlyos veszélyt elhárítani hivatott, és minden elemében indokoltan titkos vizsgálódásról van szó, hanem olyan - kockázatfelmérő - eljárásról, amelyről (legalább az eredményéről) az érintett személy tud.
[66] 3.2. Az Alkotmánybíróság egyetért az alapvető jogok biztosának azzal a megállapításával, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiságból eredő követelmény a nemzetbiztonsági szolgálatok eljárásának a jog alá rendelése, a jog uralmának érvényesítése a nemzetbiztonságot érintő kérdésekben is.
[67] Nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létesítéséhez való hozzájárulás megtagadása, vagy a hozzájárulás visszavonása a nemzetbiztonsági szolgálat olyan döntése, amely lényeges hatást gyakorolhat az ellenőrzött személy foglalkoztatási jogviszonyára (a létesítésére vagy a fenntartására). A szolgálat döntésének az Nbtv. 72/A. §-a értelmében tartalmaznia kell a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nevét, születési helyét, idejét, a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdő időpontját, a nemzetbiztonsági érdek érvényesítéséhez szükséges biztonsági feltétel meglétét vagy hiányát és annak indokait, valamint a jogorvoslati jogosultságról történő tájékoztatást. A döntés ellen panasznak van helye, amellyel a miniszternél lehet élni. A miniszternek a nemzetbiztonsági ellenőrzés megállapításai ellen benyújtott panasszal kapcsolatos döntése ellen a törvény szövege szerint további jogorvoslatnak nincs helye [Nbtv. 72/C. § (4) bekezdése].
[68] Panasz esetén az egyfokú jogorvoslati rend nem tenné lehetővé a nemzetbiztonsági ellenőrzés külső kontrollját.
[69] A nemzetbiztonsági ellenőrzés alá esők között a Kormánytól független állami szervek képviselői is vannak (például az autonóm államigazgatási szerv vezetője, az önálló szabályozó szerv vezetője, az Országgyűlés főigazgatója, a Köztársasági Elnöki Hivatalt vezető főigazgató). Esetükben az Nbtv. 72/C. § (4) bekezdésének olyan értelmezése, amely szerint az a külső jogorvoslatot kizárja, a hatalom megosztásának az Alaptörvény C) cikkében foglalt elvével, és a jogállamiság Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített elvével ellentétes; nem tenné lehetővé annak a felülvizsgálatát, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés a törvényeknek megfelelően történik-e.
[70] Az Nbtv. 72/C. § (4) bekezdése jelenleg ellentétben áll az Nbtv. 72. § (3) bekezdésének a külső ellenőrzést tartalmazó szabályával is: a külső kontrollt, a Bizottsághoz fordulás lehetőségét kizárja. Az ellentét jogértelmezéssel nem oldható fel.
[71] Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Nbtv. 72/C. § (4) bekezdése alaptörvényellenes, és ezt a szabály megsemmisítette.
[72] A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Budapest, 2014. március 17.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/981/2013.
Dr. Balsai István alkotmánybíró különvéleménye
[73] Nem értek egyet a többségi határozatnak az egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Nbtvmód.) 9. és 13. §-ának az alaptörvény-ellenesség kimondásához vezető indokolás több pontjával, ezért e szakaszok megsemmisítésével sem, ennek okán a határozathoz az alábbi különvéleményt csatolom.
[74] 1. Alkotmányosan indokolhatónak tartom az Nbtvmód. azon koncepcióját, amely szerint a korábbi szabályozásban megjelenő előzetes, nemzetbiztonsági kockázatelemző jellegű vizsgálat kiterjesztését lehetővé teszi az ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony fennállása alatt is. A nemzetbiztonsági érdekek megfelelő és hatékony védelme alkotmányos cél és állami kötelezettség. Álláspontom szerint számos olyan eshetőség merülhet fel, amely az egyszeri, megelőző ellenőrzésen túlmutató nemzetbiztonsági vizsgálatot tesz indokolttá a jogviszony teljes tartama alatt. Korántsem elképzelhetetlen, hogy fontos és bizalmas munkakört ellátó személy a jogviszony keletkezését követően válik zsarolhatóvá, létesít nemzetbiztonsági kockázatot jelentő kapcsolatot stb., amelyre a megelőző és kockázatelemző vizsgálat értelemszerűen nem terjedhetett ki. Megfelelő garanciák mellett tehát legitim cél lehet, hogy törvényes felhatalmazás alapján a szolgálatok hatásköre kiterjedjen a folyamatos vizsgálat lefolytatására.
[75] Bár a többségi határozat indokolásának [45] bekezdése sem vitatja, hogy e koncepció "más - a Módtv-ben szereplőtől eltérő - szabályozási környezetben alkotmányos lehet", azonban "[a]z ilyen vizsgálódás lehetőségét - elrendelését, céljait, eszközeit, módszereit, a vizsgálódás jogszerűségének ellenőrzését, az ellenőrzés hatálya alá nem tartozó más személyek érintettségét stb. illetően - pontosan kell meghatározni és garanciákhoz kell kötni."
[76] A többségi határozat többek között azt a kifogást emeli a Módtv. 9. és 13. §-aival szemben, hogy a "nemzetbiztonsági szempontból kifogástalan magatartású, családi életű és kapcsolatrendszerű érintettek családtagjaikkal együtt bármikor ellenőrizhetők és róluk bármit meg lehet tudni. Az Nbtvmód. e két szabály mind az ellenőrzés folyamatosságának az előírásával, mind a titkos információgyűjtés lehetőségének a megteremtésével túlmegy a magánélet tiszteletben tartásához fűződő jog szükséges és arányos korlátozásának mértékén."
[77] Az Indokolás e pontja tekintetében arra hívom fel a figyelmet, hogy az Nbtv. jelen módosítással nem érintett 39. és 53. §-ai generálisan tartalmazzák az arányosság követelményét a szolgálatok adatkezelése és a titkos információgyűjtés speciális eszközei és módszerei kapcsán. Az Nbtv. 39. § (2) bekezdése szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok az adatkezelés során kötelesek az adott cél eléréséhez feltétlenül szükséges, ugyanakkor az érintett személyiségi jogait legkevésbé korlátozó eszközt igénybe venni. A törvény 53. § (2) bekezdése értelmében pedig a titkos információgyűjtés speciális eszközeit és módszereit csak akkor használhatják, ha az Nbtv.-ben meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg.
[78] Az Nbtvmód. sem időkorlát nélkül, "bármikor" tenné lehetővé az ellenőrzést, ugyanis a jelen többségi határozat szerint hatályba nem lépő 13. §-a szerint "a titkos információgyűjtés külső engedélyhez kötött eszközeit és módszereit ugyanazon nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy vonatkozásában naptári évenként legfeljebb két ízben, alkalmanként legfeljebb 30 napig alkalmazhatja"
[79] A jogszabály szövegösszefüggései alapján a fentiek szerint megállapítható az is, hogy a többségi határozatban "az ellenőrzés folyamatosságára" vonatkozó aggály így nem egy permanens, megszakítás nélküli vizsgálatot jelent, hanem a folyamatosság egyértelműen a jogviszony fennállásának időtartamára vonatkozó megfogalmazást fejez ki.
[80] A nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létesítését megelőzően az érintett a korábbi szabályozás szerint is beleegyezését adta a magán- és családi életét, személyes adatait, otthonát, kapcsolattartását - akár titkos információgyűjtéssel - érintő nemzetbiztonsági vizsgálat lefolytatásához.
[81] Az Nbtvmód. 11. §-ának (5) bekezdése értelmében az ellenőrzéshez az érintett előzetes írásbeli beleegyezése szükséges. Ellenkező esetben, amennyiben az érintett nem járul hozzá az ellenőrzéshez, a (6) bekezdés szerint a jogviszony nem hozható létre, illetve nem tartható fenn.
[82] Az ellenőrzés tehát változatlanul csak az érintett előzetes írásos beleegyezése alapján lehetséges, amennyiben tehát az érintett az ellenőrzés lehetőségét túlzottan terhesnek, privát szféráját korlátozónak tartja, jogában áll a jogviszony létesítését mellőzni.
[83] A fentiek alapján álláspontom szerint az Nbtvmód. 9. és 13. §-a nem ütközik az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése által a magán- és családi élet, otthon, kapcsolattartás és jó hírnév tiszteletben tartását garantáló rendelkezésébe.
[84] 2. A többségi határozat azért is találta alaptörvény-ellenesnek az Nbtvmód. 9. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 68. § (4) bekezdését állapítja meg és az Nbtvmód. 13. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 72. § (3) bekezdését állapítja meg, mert "konkrét ok és cél nélkül végezhető, szűrő-kutató tevékenységre" ad felhatalmazást a szolgálatoknak.
[85] Különös tekintettel arra, hogy bizonyos korlátok, garanciák mellett a többségi határozat is elismeri a koncepció létjogosultságát, a hatékony nemzetbiztonsági ellenőrzés pedig állami kötelezettség és alkotmányos cél, a felmerült aggályok ellenére sem tartom helyes megoldásnak egy novella mozaikos megsemmisítését.
[86] Álláspontom szerint ugyanis a nemzetbiztonsági ellenőrzések zavartalan lefolytatása, működőképességének fenntartása és a jogbiztonság érdekében az Abtv. 46. § (3) bekezdése szerint alkotmányos követelmény meghatározásával is biztosítható lett volna, hogy az Nbtvmód. megjelölt rendelkezéseinek a gyakorlatban való alkotmányos alkalmazása.
Budapest, 2014. március 17.
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[87] A határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjaival nem értek egyet.
[88] A belügyminiszter személyes meghallgatása során a folyamatos - naptári évenként legfeljebb két ízben, alkalmanként legfeljebb 30 napig alkalmazható - nemzetbiztonsági ellenőrzés lehetőségével kapcsolatban arról tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy arra annak érdekében van szükség, hogy a nemzetbiztonsági kockázatok kiküszöbölése érdekében az érintett személyek ne csak a tisztség, munkakör, vagy jogviszony betöltését megelőzően, hanem azt követően is ellenőrizhetőek legyenek. Erre a miniszteri tájékoztatás szerint nem minden előfeltétel nélkül, szúrópróbaszerűen kerülhetne sor, csak megfelelő indikációk fennállása és - például - a felettes (munkáltató) kezdeményezése esetén. Egy ilyen tartalmú normatív lehetőség bevezetése, amint azt a többségi határozat Indokolásának [45] bekezdése is megállapítja, megfelelő szabályozási környezet esetén alkotmányos lehet.
[89] Az alapul fekvő jogszabály szövegének vizsgálata során ugyanakkor megállapítható, hogy a folyamatos ellenőrizhetőség feltételeivel kapcsolatban a normaszöveg az említett korlátozásokat nem tartalmazza. Erre tekintettel - az indítványban támadott rendelkezések vonatkozásában - a többségi véleményben megjelenő alkotmányossági aggályokat magam is osztom.
[90] Az Alkotmánybíróság megsemmisítésre irányuló döntése a fentiek szerint indokolt, azonban annak terjedelmével, illetve időbeli hatályával nem értek egyet.
[91] Álláspontom szerint a joganyagban - bizonyos rendelkezések hatálybalépésének felfüggesztése, valamint az indítvánnyal támadott szabályok megsemmisítése következtében - kétségkívül előálló koherenciazavar az indítvánnyal nem érintett, egyébként nem alaptörvény-ellenes rendelkezések megsemmisítését egyfelől nem indokolja, másfelől a koherenciazavart nem küszöböli ki.
[92] Véleményem szerint a nemzetbiztonsági ellenőrzés rendszerének működőképessége megőrzéséhez, garantálásához fűződő közérdek kellőképpen indokolhatja az alkotmányossági szempontból aggályos rendelkezések alkalmazása lehetőségének átmeneti tolerálását. Erre tekintettel, továbbá, mivel a korábbi és a módosítással bevezetni szándékozott szabályozási koncepció kettősségéből adódó anomáliák a határozat szerinti kiterjesztő megsemmisítéssel sem kerülhetők el teljes mértékben - csakis az indítványban támadott rendelkezések tekintetében, a jogalkotó számára rövid határidő tűzésével - pro futuro hatályú megsemmisítésnek lett volna helye.
[93] Az Nbtvmód. a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony létrehozásával kapcsolatos ellenőrzés eredményével kapcsolatban a korábbi szakvélemény helyett az ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat hozzájárulását, illetve annak megtagadását kívánta bevezetni. A jogviszony az estleges megtagadás (visszavonás) ellenére csak az Nbtv. 70. § (1) bekezdése szerint - kivételesen -, az erre jogosított szerv, vagy személy döntése alapján hozható létre, illetve tartható fenn. Amennyiben az ezzel kapcsolatos döntés a meglévő jogviszony megszüntetését eredményezi, jogorvoslatként a bírói út igénybevételének lehetősége természetesen továbbra is adott. Amennyiben viszont az ellenőrzés eredményének, a hozzájárulás megtagadásának következtében a jogviszony létrehozását megtagadó döntés születik, az Nbtvmód. szabályai következtében a nemzetbiztonsági szolgálat döntése elleni külső jogorvoslat igénybevételének lehetősége megszűnik. Az általam javasolt terjedelmű és hatályú megsemmisítés esetén a (külső) jogorvoslati joggal kapcsolatos rendelkezésekkel (azok hiányával) összefüggésben felmerül a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításának és az Országgyűlés e mulasztás pótlására történő felhívásának szükségessége.
Budapest, 2014. március 17.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleménye
[94] Az elfogadott határozat 1. és 2. pontjával és a hozzájuk kapcsolódó indokolással nem értek egyet, ezért ahhoz az Abtv. 66. § (2) bekezdése alapján a következő különvéleményt csatolom.
[95] 1. Az egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Nbtvmód.) a nemzetbiztonsági ellenőrzés koncepcionális jellegű átalakítását tartalmazza. Az újraszabályozott nemzetbiztonsági ellenőrzési rendszer egyik fő elemeként a folyamatos ellenőrzés intézményének bevezetésével biztosítaná annak vizsgálati lehetőségét, hogy az érintett személy a nemzetbiztonsági ellenőrzéshez kötött munkakör betöltése előtt és alatt folyamatosan megfelel-e a biztonsági feltételeknek.
[96] Ezzel kapcsolatban szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés célja azon kockázati tényezők felderítése, hogy a nemzet biztonsága szempontjából jelentős tevékenységek, illetve az ilyen tevékenységeket folytató fontos és bizalmas munkakörre jelölt, illetve az ilyen munkakört betöltő személyek, esetében megállapíthatók-e olyan kockázati tényezők, amelyek felhasználásával e személyek tevékenysége jogellenes céllal befolyásolhatóvá, illetve támadhatóvá válhat.
[97] Az újraszabályozott nemzetbiztonsági ellenőrzés koncepcionális követelménye ennek a célnak kíván megfelelni és biztosítani annak vizsgálati lehetőségét, hogy az érintett a munkakör betöltése alatt is folyamatosan megfelel-e a biztonsági feltételeknek.
[98] 1.1. Az Nbtvmód. elfogadását követően az alapvető jogok biztosa fordult az Alkotmánybírósághoz, és egyebek mellett kérte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az elfogadott törvény 9. §-ának azt a szövegrészét, amely a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 68. § (4) bekezdését állapítja meg és 13. §-ának azt a szövegrészét, amely az Nbtv. 72. § (3) bekezdését állapítja meg.
[99] Ezen szakaszok értelmében egyfelől nem csupán a jogviszony létrejöttét megelőzően, hanem azt követően, a jogviszony fennállása alatt folyamatosan is helye van nemzetbiztonsági ellenőrzésnek; másfelől a jogviszony fennállása alatti nemzetbiztonsági ellenőrzés lehetőséget ad titkos információgyűjtés folytatására is, legfeljebb évente kétszer 30 napig.
[100] 1.2. Az elfogadott határozat azzal a megállapítással alapozza meg a rendelkező rész 1. pontjába foglalt megsemmisítést, hogy "[a] nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony teljes fennállásának időtartama alatt az ellenőrzésre való feljogosítás nem időszakonként ismétlődő, célhoz kötött ellenőrzésre ad felhatalmazást, hanem hosszú ideig tartó, konkrét ok és cél nélkül végezhető, szűrő-kutató tevékenységre."
[101] Álláspontom szerint ez a megállapítás mutatja legjobban, hogy a határozat helytelen jogértelmezésen és rossz logikai gondolatmeneten nyugszik.
[102] 1.3. A nemzetbiztonsági ellenőrzés új modellje szabályrendszerének összességéből egyértelműen következik, hogy a folyamatos ellenőrzés alatt is csak célhoz kötött, eseti ellenőrzésekre kerülhet sor.
[103] Az Nbtvmód. 11. §-ának (5) bekezdése (amely rendelkezés hatályba lépett, a jelenleg hatályos Nbtv. 70. §-át képezi) szerint az ellenőrzéshez az érintett előzetes írásbeli beleegyezése szükséges. Ugyanezen szakasz (6) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy amennyiben az érintett nem járul hozzá az ellenőrzéshez, úgy a jogviszony nem hozható létre, illetve nem tartható fenn.
[104] Ebből következik, hogy a jogviszony fennállása alatti vizsgálat is csak időszakonként, eseti jelleggel és minden egyes alkalommal az érintett beleegyezésével végezhető.
[105] A jogviszony fennállása alatt lefolytatható nemzetbiztonsági ellenőrzés során egyrészt az adattári ellenőrzés újból elvégezhető, másrészt ilyenkor is van lehetőség meghatározott időtartamú titkos információgyűjtés folytatására, amelyre továbbra is csak meghatározott időtartamban, célhoz kötötten, indokolt előterjesztés alapján, engedélyezési eljárást követően kerülhet sor.
[106] 1.4. Ezt a gondolatmenetet támasztja alá az Nbtvmód. indokolása is, amely szerint az újraszabályozott nemzetbiztonsági ellenőrzés koncepcionális követelménye szerint biztosítani kell annak vizsgálati lehetőségét, hogy az érintett a munkakör betöltése alatt folyamatosan megfelel-e a biztonsági feltételeknek.
[107] A folyamatos ellenőrzés tehát azt jelenti, hogy a jogviszony teljes időtartama alatt adott a lehetőség nemzetbiztonsági vizsgálat eseti elvégzésére. A jogalkotó ezzel teremtette meg a jogalapot az ellenőrzésre, de ez nem folyamatos, aktív megfigyelést jelent.
[108] 1.5. Az Alkotmánybíróság értelmezésében a nemzetbiztonsági érdekek védelme alkotmányos cél és állami kötelezettség. [13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 196.]
[109] Ha elfogadjuk, hogy a jogviszony létrejöttét megelőzően lefolytatott nemzetbiztonsági ellenőrzés az Alaptörvénynek megfelelően, vagyis szükséges és arányos mértékben korlátozza a magánszféra védelméhez való jogot, akkor annál inkább el kell fogadnunk a jogviszony fennállása alatti nemzetbiztonsági ellenőrzés létjogosultságát, hiszen a nemzetbiztonsági érdekek védelme iránti állami kötelezettség ott még erősebb.
[110] A fentiek alapján véleményem szerint az alaptörvény-ellenesség nem igazolható, az annak megállapítására irányuló indítványt el kellett volna utasítani.
[111] 2. Nem értek egyet továbbá azzal sem, hogy az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosa által vizsgálni és megsemmisíteni kért szövegrészek helyett a teljes paragrafusok alaptörvény-ellenességét állapította meg.
[112] 2.1. A többségi döntés szerint "[a]z Alkotmánybíróság figyelembe vette a belügyminiszternek azt a véleményét, hogy a folyamatos ellenőrzésnek az Nbtvmód.-ban szereplő lehetőségére és módjára vonatkozó szövegrészeknek - vagyis az Nbtvmód. 9. és 13. §-ának - a részleges megsemmisítése esetén is szélesebb törvénymódosításra van szükség; ez igazolja a 9. és 13. § teljes megsemmisítését."
[113] Véleményem szerint ez az indokolás nem elfogadható, és nem ad logikus magyarázatot a megsemmisítések kiterjesztésére.
[114] 2.2. Az Alkotmánybíróság által most megsemmisített és hatályba lépésüket tekintve korábban felfüggesztett rendelkezések miatt fennálló koherencia-zavarokon (eljárási szabályok kettőssége, ellenőrzés határideje, a felettes bejelentési kötelezettségének hiánya) túl bizonytalanná vált az is, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés eredménye milyen következményekkel jár.
[115] Az Nbtv. 70. § (1) bekezdése (ezt az Nbtvmód. 10. §-a iktatta be) alapján, amennyiben a nemzetbiztonsági ellenőrzést végrehajtó nemzetbiztonsági szolgálat a hozzájárulást megtagadja vagy azt visszavonja, a jogviszony csak abban az esetben hozható létre, illetve tartható fenn, ha az irányító vagy felügyelő személy vagy szerv azt jóváhagyja.
[116] Ehhez képest a felfüggesztés miatt még hatályban van, és a megsemmisítés folytán továbbra is hatályos marad az Nbtv. 72. § (4) bekezdésében foglalt azon szabály is, hogy a kezdeményező a nemzetbiztonsági szolgálat szakvéleményét döntése kialakításánál szabadon mérlegeli.
[117] Az Alkotmánybíróság döntése véleményem szerint tehát zavart okoz a jogalkalmazásban, és nehezíti a nemzetbiztonsági ellenőrzések lefolytatását a helyzet jogalkotó általi rendezéséig, ezért sem tudom azt támogatni.
[118] 3. Az elfogadott határozat rendelkező részének 2. pontjával szintén nem értek egyet. Véleményem szerint az Nbtvmód. által bevezetett új rendszer koherens, a jogorvoslathoz való jogot biztosító jogorvoslati rendszert alkot.
[119] 3.1. Az egyszintű jogorvoslati rend alapján a jogviszony létesítéséhez szükséges hozzájárulás megtagadása, vagy a jogviszony fennállása alatt a hozzájárulás visszavonása esetén az érintett panasszal élhet a miniszternél, aki a hozzájárulás megtagadását vagy visszavonását akár hatályon kívül is helyezheti. A miniszter tehát nem pusztán az ellenőrzés valamely megállapítását érintően jogosult dönteni, hiszen amennyiben a panasznak helyt ad, a hozzájárulás megtagadását vagy visszavonását teljes egészében hatályon kívül helyezheti.
[120] Abban az esetben pedig, ha a hozzájárulás visszavonása a szolgálati jogviszony azonnali hatályú megszüntetéséhez vezet, az érintett munkaügyi bírósághoz fordulhat jogviszonya megszüntetése miatt.
[121] 3.2. Fontosnak tartom rámutatni arra is, hogy az új jogorvoslati rendhez képest az Nbtv.-nek az Nbtvmód. 13. §-a hatálybalépésének felfüggesztése és mostani megsemmisítése miatt jelenleg is hatályos 72. § (4) bekezdése - amely a miniszternél, illetve ezt követően a Bizottságnál való panasztétel lehetőségét biztosítja a biztonsági szakvéleményben szereplő, általa valótlannak tartott megállapításokkal kapcsolatosan - nem rendelkezik a jogkövetkezményekről.
[122] A nemzetbiztonsági szolgálatok külső, parlamenti ellenőrzése pedig az Nbtv. 14-16. §-ai alapján továbbra is biztosított, emiatt nem tudom elfogadni a határozat azon megállapítását, miszerint a nemzetbiztonsági szolgálatok eljárása és a nemzetbiztonsági ellenőrzés tekintetében kizárt lenne a külső kontroll.
Budapest, 2014. március 17.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró