32/2013. (XI. 22.) AB határozat

a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 58. § (3) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról és alkotmányjogi panasz elutasításáról

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz alapján - dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Paczolay Péter, dr. Salamon László és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 58. § (3) bekezdésének alkalmazása során az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdéséből, valamint a VI. cikk (2) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy az igazságügyért felelős miniszter a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 56. § a)-e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtést engedélyező határozatát - a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 14. §-ában, valamint az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 18. §-ában szabályozott külső kontroll hatékonysága érdekében - indokolni köteles.

2. Az Alkotmánybíróság a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 7/E. § (3) bekezdésének meghatározott szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

[1] Az alkotmányjogi panasz előterjesztői jogi képviselőjük útján 2012. június 15. napján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal fordultak az Alkotmánybírósághoz, melyben a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvénynek (a továbbiakban: Rtv.) a 2011. évi CCVII. törvény 8. §-ával megállapított, 2012. január 5-től hatályos 7/E. § (3) bekezdése következő szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték: "a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 53-60. §-ának megfelelő alkalmazásával", valamint "amelynek ellátása során az Nbtv. 38-52. §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az Nbtv. 56. § a)-e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi."

[2] Az indítványozók utaltak arra, hogy önmagában azt is alkotmányellenesnek tartják, hogy a korábbihoz képest újabb szervezet (a Rendőrségen belül a terrorizmust elhárító szerv) felhatalmazást kapott a titkos megfigyelésre, de a nemzetbiztonsági szolgálatok hasonló jogosultságát is alkotmányellenesnek tartják. A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 58. § (1) bekezdésének "5. § b), d), h)-j), valamint a 6. § d), i), l)-n) pontjaiban meghatározott nemzetbiztonsági feladatok ellátása során az" szövegrészét és (2) bekezdését azonban az Abtv. 30. § (4) bekezdésében foglalt korlátozás - miszerint az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan nap elteltével alkotmánybírósági eljárás megindításának nincs helye - miatt nem támadhatták meg.

[3] Az indítványozók az állított alaptörvény-ellenesség indokolását megelőzően indítványozói jogosultságukat támasztották alá. Kijelentették, hogy a kifogásolt rendelkezés őket személyesen, ténylegesen és közvetlenül érinti, ugyanakkor kifejtették, hogy a megfigyelés titkos jellegéből kifolyólag valójában csak a megfigyelés lehetősége biztos, de ez a lehetőség önmagában, további egyedi döntés közbejötte nélkül az alapvető jogaik sérelmét okozza. A titkos megfigyelés ugyanis aszimmetrikus információs helyzetre épülő hatalmi viszonyt hoz létre, amely konformitásra ösztönzi az érintetteket. Az érintettségre vonatkozó érvelésüket a német Szövetségi Alkotmánybíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatából vett példákkal támasztották alá. A személyes érintettségük alátámasztására továbbá előadták, hogy - bár mindenki potenciális áldozat - nekik, mint az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet - a mindenkori kormányzat tevékenységét civil eszközökkel ellenőrző (watchdog) szervezet - munkatársainak a szokásosnál valószínűbb az érintettségük. Az indítványozók szerint abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság nem tekinti a potenciálisan megfigyelteket az alkotmányjogi panasz tekintetében érintettnek, egyáltalán nem lesz a titkos megfigyelések vonatkozásában jogvédelem. Az érintettség valószínűsítését követően kifejtették, hogy az alkotmányjogi panasz olyan alapvető alkotmányjogi kérdéseket vet fel (bírói kontroll nélkül megengedhető-e a magánszférához való jog és az információs önrendelkezési jog, végső soron az emberi méltósághoz való jog korlátozása), amelyet az Alkotmánybíróság mindeddig nem vizsgált érdemben, és amely nem válaszolható meg közvetlenül az Alaptörvény VI. cikk (1) és (2) bekezdéseiből.

[4] Az indítványozók a továbbiakban a támadott szabályok alaptörvény-ellenességére vonatkozó indokaikat adták elő. Az Rtv. 7/E. §-a értelmében a terrorizmust elhárító szerv - amely a rendőrség részeként, de szervezetileg elkülönülten működik - felhatalmazást kap arra, hogy egyes feladatai ellátása körében titokban információkat gyűjtsön. Ez általában a rendőrségre irányadó titkos információszerzésre vonatkozó szabályok szerint történik [Rtv. 7/E. § (2) bekezdés], de két esetben a titkos információgyűjtés nem az Rtv., hanem az Nbtv. szerint végezhető. A titkos információszerzés körében végezhető tevékenységek tekintetében az Rtv. 69. § (1) bekezdése megegyezik az Nbtv. 56. §-ával. Míg azonban az Rtv.-ben fellelhetők a polgárok magánszféráját védő garanciák, az Nbtv.-ből ezek - az indítványozók szerint - hiányoznak:

[5] - az Rtv. szerint a fenti tevékenységekre meghatározott súlyos bűncselekményekkel összefüggő bűnüldözési célból, illetve bűncselekmény gyanúja miatt körözött személy felkutatása esetében van mód, az Nbtv. ilyen megkötést nem tartalmaz.

[6] - az Rtv. a fenti titkos információgyűjtést bírói engedélyhez köti, az Nbtv. az igazságügyért felelős miniszter engedélyéhez.

[7] - az Rtv.-ben az engedélykérés indokolása jogilag kötött, az Nbtv.-ben nem.

[8] - az Rtv. szerint a megfigyelés befejezését követő 8 napon belül meg kell semmisíteni a megfigyelés célja szempontjából érdektelen információt vagy az ügyben nem érintett személy adatait, az Nbtv. ilyen kötelezettséget nem tartalmaz.

[9] A kifogásolt szövegrészek megsemmisítése - az indítványozók állítása szerint - a fenti "sérelmes" helyzetet megszüntetné, mivel a terrorizmust elhárító szerv titkos információszerzésére ennek következtében a szélesebb jogi garanciákat magába foglaló Rtv. vonatkozna.

[10] Az indítványozók - az Alkotmánybíróság korábbi határozataira hivatkozással - állítják, hogy a magánszférához való jog korlátozása nem állja ki a szükségesség-arányosság próbáját. Külön kiemelik, hogy nincs olyan érv, amely a bírói kontroll mellőzését igazolná, sőt ellenkezőleg, az igazságügyért felelős miniszter és a bíró szakmai felkészültségének különbözősége (a bírónak az engedélyezés a fő tevékenysége, míg a miniszternek ez mellékes feladata; a bíró szakmailag felkészült, a miniszter felkészültsége kétséges; a bíró független, a miniszter pártpolitikus) a bírói engedélyezést támasztja alá. Az indítványozók szerint a bírói kontroll mellőzése nem a magánszférához való jog, valamint a személyes adatok védelméhez való jog korlátozását, hanem semmibe vételét jelentené. Az érintett ezzel végérvényesen elesik a bírói jogvédelemtől, mivel a megfigyelés titkos jellege miatt később sem adódik alkalma bírói jogorvoslattal élni a magánszférát sértő beavatkozással szemben.

[11] Az Alkotmánybíróság beszerezte a közigazgatási és igazságügyi miniszter, az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága elnökének, valamint a Fővárosi Törvényszék elnökének a véleményét.

II.

[12] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

"VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.

(2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez."

[13] 2. Az Rtv. indítvány által támadott rendelkezése:

"7/E. § (3) A terrorizmust elhárító szerv az (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában, valamint e) pontjában meghatározott feladata ellátása érdekében a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 53-60. §-ának megfelelő alkalmazásával titokban információt gyűjthet, amelynek ellátása során az Nbtv. 38-52. §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az Nbtv. 56. § a)-e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi."

[14] 3. Az Nbtv. hivatalból vizsgált rendelkezése:

"58. § (3) A bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter (a továbbiakban együtt: engedélyező) az előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül határozatot hoz. Az előterjesztésnek helyt ad, vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. A határozat ellen fellebbezésnek nincs helye."

III.

[15] Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az eljárás alapjául szolgáló alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv. által támasztott formai és tartalmi követelményeknek.

[16] 1. Az Rtv. kifogásolt rendelkezését az egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 8. §-a állapította meg. Ez a rendelkezés 2012. január 5-én lépett hatályba. Az indítványt 2012. június 15-én, tehát az Abtv. 30. § (4) bekezdés szerinti 180 napos határidőn belül nyújtották be az Alkotmánybírósághoz. Az alkotmányjogi panasz megfelel az Abtv. 52. § (1) és (1b) bekezdésekben támasztott feltételeknek, mivel tartalmazza az Alkotmánybíróság Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti hatáskörére való hivatkozást, az indítványozók az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése megjelölt szövegrészei alaptörvény-ellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló határozott kérelmet adnak elő, a kifogásolt szövegrészek alaptörvény-ellenességét megindokolják.

[17] 2. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az ügyrendjében meghatározottak szerinti tanácsban eljárva dönt az alkotmányjogi panasz befogadásáról. A (2) bekezdés szerinti tanács mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 26-27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29-31. §-ok szerinti feltételeket.

[18] Az indítványozó az Abtv. 26. § (2) bekezdés szerinti hatáskörben kérte az Alkotmánybíróság eljárását. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás. A kivételes panasz esetében, mivel az közvetlenül a norma ellen irányul, különös jelentősége van az érintettség vizsgálatának, hiszen a panaszos alapjogában való személyes, közvetlen és aktuális (jelenvaló) sérelme különbözteti meg a kivételes panaszt az actio popularis-tól.

[19] 2.1. Az indítványozók személyes érintettségüket elsősorban arra alapozták, hogy titkos megfigyelés esetén mindenki "potenciális áldozat"

[20] Az Alkotmánybíróság a potenciális érintettség vizsgálata során áttekintette a nemzetközi gyakorlatot. A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) több olyan ügyben is hozott már döntést, amelyben potenciális megfigyeltek fordultak a Bírósághoz az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 6., 8. és 13. cikkének sérelmére hivatkozva [Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6.; Malone kontra Egyesült Királyság [PC] (8691/79) 1984. augusztus 2.; Association for European Integration and Human Rights és Ekimdzhiev kontra Bulgária (62540/00) 2007. június 28.; Iordachi és társai kontra Moldova (25198/02) 2009. február 10.; Kennedy kontra Egyesült Királyság (26839/05) 2010. május 18.; Hadzhiev kontra Bulgária (22373/04) október 23.].

[21] A Klass és társai kontra Németország ügyben - az ügy elbírálásakor hatályos szabályok alapján - a szűrő funkciót ellátó Bizottság is elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványozók az Egyezmény értelmében panaszosnak, vagyis áldozatnak tekinthetők-e. A Bizottság megállapította: "[...] csak az [a magánszemély] nyújthat be panaszt, aki azt állítja, hogy jogsérelmet szenvedett. A panaszosok azonban csupán azt állították, hogy lehetséges, hogy titokban megfigyelik vagy megfigyelték őket, például olyan ügyfelek jogi képviselőjeként, akiket szintén megfigyelnek, a titkos megfigyelés alatt álló személyeket azonban nem minden esetben tájékoztatják utólag a foganatosított intézkedésről. Az eset sajátosságaira tekintettel a panaszosokat a 25. cikk [új 34. cikk] értelmében panaszosoknak kell tekinteni." A Bizottság álláspontját - a megfigyelés titkosságában rejlő sajátosságán túlmenően - azzal támasztotta alá, hogy a panaszosok egy része ügyvéd, akik esetében elméletileg nem zárható ki, hogy az államellenes bűncselekmény gyanúja alatt álló ügyfeleikkel való kapcsolatra tekintettel ténylegesen megfigyelés alatt álljanak. A Bizottság képviselői a szóbeli meghallgatáson azt is kifejtették: "Ahhoz, hogy egy magánszemély érvényesíteni tudja az Egyezmény 8. cikkének sérelmén alapuló panasz igényét, elegendő, hogy az a személy olyan helyzetben legyen, amely felveti a titkos megfigyelés komoly veszélyét (risque sérieux/reasonable risk) [Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6. 31. bekezdés].

[22] A Bíróság az ügy különlegességére tekintettel maga is értelmezte a panasz fogalmát. Kifejtette, hogy az Egyezmény 25. cikke - a 24. cikkel ellentétben, amelynek célja az Egyezmény betartásához fűződő közös érdek - nem biztosítja a törvények absztrakt megtámadásának (actio popularis) lehetőségét [33. bekezdés]. Ezért alapvetően nem elegendő a törvény puszta léte által okozott jogsérelem valószínűsítése, a panasz feltétele a törvénynek a panaszos hátrányára történő alkalmazása. Abban az esetben azonban, ha a panaszos az eszköz titkos jellege miatt nem szerez tudomást a jogsértésről, az Egyezmény hatékony érvényesülésének elve (l'effet utile) megköveteli az egyén védelmét [34. bekezdés].

[23] A Bíróság megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezések alapján foganatosítható megfigyelés potenciálisan érinti minden embernek a levél, posta, távbeszélő- és távíróforgalmát a Német Szövetségi Köztársaságban, vagyis minden felhasználó vagy potenciális felhasználó közvetlenül érintett. A Bíróság tehát - a kormány azon állítása ellenére, hogy a panaszosok nem voltak titkos megfigyelés tárgyai - az eset sajátosságaira tekintettel panaszosnak (áldozatnak) tekintette az eljárás kezdeményezőit: "bármelyik panaszos jogosan állíthatja, hogy az Egyezményben biztosított jogában sérelmet szenvedett annak ellenére, hogy egyikük sincs abban a helyzetben, hogy kijelenthesse, őt ténylegesen megfigyelték" [38. bekezdés].

[24] A Bíróság legutóbb 2012. október 23-án erősítette meg a fenti gyakorlatát a Hadzhiev kontra Bulgária ügyben: "A Bíróság megjegyzi, hogy több korábbi ügyben arra az álláspontra helyezkedett, hogy mindaddig, amíg a jogrendszer olyan megfigyelési rendszert intézményesít, amely lehetővé teszi bármely személy email-ének és telekommunikációjának a megfigyelését anélkül, hogy ők erről valaha is tudomást szereznének - hacsak nem szereztek indiszkréció, szándékos kiszivárogtatás vagy utólagos közlés alapján tudomást róla -, az közvetlenül érinti a postai- és telekommunikációs szolgáltatások valamennyi felhasználóját abban az országban. A fenti esetekben a Bíróság elfogadta, hogy a magánszemély kifogásolhatja, hogy ő a titkos eszközök vagy az azokat megengedő jogalkotás puszta léte által okozott jogsérelem áldozata anélkül, hogy bizonyítania kellene az intézkedés vele szemben történő alkalmazását." [Hadzhiev kontra Bulgária (22373/04) 2012. október 23. 38. bekezdés]

[25] Az Alkotmánybíróság a nemzetközi gyakorlat áttekintését követően megvizsgálta, hogy az Rtv. kifogásolt szabálya alapján meghatározható-e a titkos információgyűjtés által érintett személyi kör. Az Rtv. kifogásolt rendelkezése két feladatkört jelöl meg, amelyek ellátása érdekében lehetőséget biztosít a terrorizmust elhárító szervnek az Nbtv. szerinti titkos információgyűjtésre:

[26] - a terrorizmus elleni küzdelem keretében - Magyarország nemzetbiztonsági érdekei elősegítése érdekében -Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések megelőzése, felderítése és elhárítása [Rtv. 7/E. § (1) bekezdés ad) pont].

[27] - valamint Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén a bajba jutott magyar állampolgárok mentéséhez, hazatérésük biztosításához, evakuálásához szükséges külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információk megszerzése érdekében [Rtv. 7/E. § (1) bekezdés d) és e) pont].

[28] A fenti rendelkezések a titkos információgyűjtés elrendelésének alapját határozzák meg. Ezek nem tekinthetők az érintett személyi kör meghatározásának, mivel a titkos információgyűjtésnek - a titkos adatszerzéssel ellentétben - nem feltétele a bűncselekmény elkövetésének a gyanúja, hiányzik tehát a bűncselekmény, mint viszonyítási alap. A fenti rendelkezések személyi hatálya tehát kiterjed minden Magyarország felségterületén (nagykövetség, konzulátus épületében, magyar lobogó alatt közlekedő hajón, repülőgépen is) tartózkodó személyre. Figyelembe kell azonban venni, hogy a kifogásolt rendelkezés tárgyi hatálya mégis szűkíti a személyi kört.

[29] Az Nbtv. 57. § (2) bekezdés a) pontja a külső engedély megszerzéséhez szükséges kérelem kötelező tartalmi elemei között előírja, hogy az előterjesztésnek tartalmaznia kell "az érintett vagy érintettek nevét, vagy körét, illetőleg az azonosításra alkalmas - rendelkezésre álló - adatokat." Az Nbtv. 57. § b) pontja pedig kötelező módon előírja, hogy a kérelem szükségességét indokolni kell. Annak ellenére tehát, hogy a titkos információgyűjtés esetében hiányzik a bűncselekmény gyanúja, az érintettek tevékenysége és a terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések elhárítása, illetve a külföldön bajba jutott magyar állampolgárok védelmének feladata között valamilyen összefüggésnek mindenképpen fenn kell állnia. Az intézkedés szükségessége másképpen nem lenne indokolható.

[30] Az Nbtv. 57. § (2) bekezdés a) pontja viszont az előterjesztés tartalmának meghatározása révén lehetővé teszi a titkos megfigyelés meghatározatlan személyazonosságú érintettekre történő kiterjesztését (bár a csoport tagjainak a tevékenysége és a terrorizmust elhárító szerv fenti tevékenysége között összefüggésnek kell lennie, csak a titkos információgyűjtés eredményeképpen állapítható meg, hogy a csoport mely tagjai vonatkozásában van gyakorlatilag is összefüggés).

[31] Ezen túlmenően az Nbtv. 56. §-ában felsorolt titkos információgyűjtési eszközök és módszerek lehetőséget biztosítanak az érintett életének teljes körű megfigyelésére, ezért az elkerülhetetlenül érint kívülálló személyeket is (bárkit, aki a "célszeméllyel" kapcsolatba kerül).

[32] Az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az Nbtv. 58. § (6) bekezdése kizárja a megfigyelt személyek utólagos tájékoztatását, ezért az intézkedés alkalmazásának a bizonyítása az indítványozóktól nem elvárható.

[33] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a panaszosokat - a titkos információgyűjtés különleges jellegére tekintettel - érintetteknek tekinti.

[34] 2.2. Az Alkotmánybíróság a személyes érintettséget követően megvizsgálta, hogy a kifogásolt jogszabályhely vonatkozásában a közvetlenség követelménye fennáll-e. A kifogásolt rendelkezés érvényesüléséhez konstitutív hatályú végrehajtási aktus (az igazságügyért felelős miniszter, mint a titkos információgyűjtés engedélyezőjének határozata) szükséges. Az indítványozóknak először a jogsértést közvetlenül megvalósító államhatalmi aktust kellene megtámadniuk, amelyet követően lehetővé válna a norma közvetett vizsgálata is. Jelen esetben azonban az indítványozóknak nincs lehetőségük az engedélyező határozatának megismerésére, mivel az Nbtv. 58. § (6) bekezdése értelmében nem is szerezhetnek tudomást az engedélyező eljárásáról, illetve a titkos információgyűjtés tényéről. Az Alkotmánybíróság ezért a titkos információgyűjtés lehetőségét megteremtő jogszabályi rendelkezést - az eljárás titkos jellegére tekintettel - közvetlenül hatályosuló normának tekinti. Az Alkotmánybíróság a közvetlenség kritériumának vizsgálata során figyelembe vette az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz végső jogorvoslat jellegét is.

[35] 2.3. Az aktuális érintettség követelménye a konkrét ügyben - a megfigyelés titkos jellegére tekintettel - nem értelmezhető. A panaszosnak nincs, nem lehet tudomása arról, hogy a támadott jogszabály alkalmazása, azaz a titkos információgyűjtés vele szemben megkezdődött-e vagy befejeződött.

[36] Tehát az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése - a fentiekben kifejtettek szerint - az indítványozókat személyesen és közvetlenül érintette. Az Rtv. kifogásolt rendelkezésével szemben nem állt a panaszosok rendelkezésére a jogsérelem orvoslására szolgáló bírói vagy más jogorvoslati eljárás.

[37] 2.4. Az alkotmányjogi panaszban felvetett probléma - titkos információgyűjtési eszközök és módszerek [házkutatás, a lakás megfigyelése, postai küldemények felbontása, elektronikus kommunikáció (e-mail) megismerése, valamint az online átkutatás] alkalmazása - szoros kapcsolatban áll a magánszférához való joggal, az információs önrendelkezési joggal és az emberi méltósághoz való joggal, s mint ilyen, alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek minősül.

[38] Az Alkotmánybíróság ezek alapján megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz törvényben előírt feltételei fennállnak, ezért azt érdemben elbírálta.

IV.

[39] Az indítvány nem megalapozott.

[40] 1. Az Alkotmánybíróság először áttekintette a titkosszolgálati eszközök alkalmazására vonatkozó igen szerteágazó hatályos szabályozást. A fő szabályokat az egyes jogosult szervek úgynevezett ágazati törvényei rögzítik: Rtv., Nbtv., a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.), az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXV. törvény.

[41] A fenti jogszabályok a titkosszolgálati eszközök alkalmazása szempontjából titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés között tesznek különbséget, fogalom meghatározást viszont nem tartalmaznak. A két titkos információgyűjtési módszer alkalmazásának szabályozása alapján a különbség abban foglalható össze, hogy a titkos információgyűjtés alkalmazására a nyomozás elrendelése előtt, míg a titkos adatszerzés alkalmazására a nyomozás elrendelése után, a vádemelésig kerülhet sor. Ugyanakkor "közös" szabályai is vannak a titkos információgyűjtésnek és a titkos adatszerzésnek. A Be. 200. § (4) bekezdése szerint, ha a nyomozás elrendelését megelőzően külön törvény alapján a bíró, illetőleg az igazságügyért felelős miniszter által engedélyezett titkos információgyűjtés végrehajtása során az ügyben a nyomozást elrendelik, a titkos információgyűjtést a továbbiakban a Be. alapján csak mint titkos adatszerzést lehet folytatni.

[42] 1.1. A hatályos szabályozás a titkos információgyűjtés két típusát tartalmazza: a bűnüldözési célból folytatott és a nem bűnüldözési célból folytatott titkos felderítést.

[43] A bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés az Rtv. értelmében lehet bírói engedélyhez kötött [Rtv. 69. §] és - az alkalmazható intézkedések tekintetében jóval szűkebb körű - bírói engedélyhez nem kötött [Rtv. 64. §]. A bírói engedélyhez kötött titkosszolgálati eszközök és módszerek megegyeznek a Be. 200. § (1) bekezdésben szabályozott eszközökkel és módszerekkel, azzal az eltéréssel, hogy az Rtv. 69. § (1) bekezdés a) pontja a magánlakásban történtek technikai eszközökkel történő megfigyelése és rögzítése mellett [b) pont] szabályozza a magánlakás titokban történő átkutatásának (házkutatás) és az észleltek technikai eszközökkel történő rögzítésének lehetőségét is.

[44] Az Rtv. 69. §-a a titkos információgyűjtést - a titkos adatszerzésnél tágabb körben és az eszköz kivételességét körülhatároló általános törvényi korlát nélkül - egyes speciális feltételeket megjelölve teszi lehetővé. A 69. § (1) bekezdés szerint ilyen eszközök és módszerek alkalmazására bűnüldözési célból az (1) bekezdésben, illetve a (3) bekezdésben megjelölt esetekben van lehetőség. Az Rtv. 63. § (1) bekezdésében meghatározott bűnüldözési célok a következők: a bűncselekmény elkövetésének megelőzése, megakadályozása, felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, elfogása, körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, bizonyítékok megszerzése, valamint a büntetőeljárásban részt vevők és az eljárást folytató hatóság tagjainak, az igazságszolgáltatással együttműködő személyek védelme, valamint az e törvényben meghatározott költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzése érdekében. Az Rtv. 69. § (3) bekezdése a bűnüldözési célon túlmenően a titkosszolgálati eszköz alkalmazásával érintett bűncselekményekhez köti a titkos információgyűjtés engedélyezését.

[45] Az Rtv. 70. § (2) bekezdés rendelkezik a különleges eszköz alkalmazása iránti kérelem tartalmi elemeiről. A különleges eszköz alkalmazását - az Rtv. 71. § (1) bekezdése alapján - az engedélyt kérő nyomozó hatóság székhelye szerint illetékes helyi bíróságnak a törvényszék elnöke által kijelölt bírája engedélyezi. Az Rtv. 71. § (2) bekezdése pedig kifejezetten előírja, hogy a bíró a különleges eszköz engedélyezése iránti kérelem benyújtásától számított 72 órán belül indokolt végzéssel határoz, amelyben a kérelemnek helyt ad, vagy azt a törvényi feltételek hiánya miatt elutasítja.

[46] A bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés alkalmazását az Rtv. 71. § (3) bekezdése - a Be. 203. § (5) bekezdéséhez hasonlóan - legfeljebb kilencven napos határidőre teszi lehetővé. Ugyanakkor míg a Be. egy alkalommal biztosít lehetőséget a hosszabbításra, az Rtv. ilyen korlátozást nem tartalmaz. Az Rtv. 73. § (1) bekezdése viszont előírja, hogy a titkos információgyűjtést haladéktalanul meg kell szüntetni többek között, ha annak további alkalmazásától eredmény nem várható, a (3) bekezdés értelmében pedig a titkos megfigyelést követő 8 napon belül meg kell semmisíteni a megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információt vagy az ügyben nem érintett személy adatait.

[47] 1.2. A nem bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés lehet külső engedélyhez nem kötött [Nbtv. 54. §, 55. §] és külső engedélyhez kötött [Nbtv. 56-60. §]. Az engedély - a törvényben meghatározott esetekben - bírói vagy igazságügy-miniszteri engedélyt jelent.

[48] Az Nbtv. indokolása szerint a nemzetközi gyakorlatban számos példa van arra, hogy az államok különbséget tesznek a bűnüldözési (és az ahhoz szorosan kapcsolódó bűnmegelőzési, bűnfelderítési), valamint az egyéb nemzetbiztonsági célból történő információgyűjtés között.

[49] A törvény ezen rendezőelvre tekintettel határozott meg osztott külső engedélyezési rendszert. Konkrét bűncselekmények felderítése tekintetében - hasonlóan az Rtv.-ben elfogadott megoldáshoz - a titkos információgyűjtést a Fővárosi Törvényszék elnöke által e feladatra kijelölt bíró engedélyezi. Egyéb, az általános jellegű információgyűjtés során alkalmazott, az 56. §-ban meghatározott tevékenységet az igazságügy-miniszter engedélyezi.

[50] Az Nbtv. 74. § a) pontja meghatározza a nemzetbiztonsági érdek fogalmát:

"Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek keretén belül

aa) az ország függetlensége és területi épsége elleni támadó szándékú törekvések felderítése,

ab) az ország politikai, gazdasági, honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása,

ac) a kormányzati döntésekhez szükséges, külföldre vonatkozó, illetve külföldi eredetű információk megszerzése,

ad) az ország az alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító törvényes rendjének, a többpárti rendszeren alapuló képviseleti demokráciának és a törvényes intézmények működésének jogellenes eszközökkel történő megváltoztatására vagy megzavarására irányuló leplezett törekvések felderítése és elhárítása, valamint

ae) a terrorcselekmények, az illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem, valamint a nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák illegális forgalmának felderítése és megakadályozása;"

[51] Mindkét esetre vonatkozik az Nbtv. 53. § (2) bekezdése, amelynek értelmében titkos információgyűjtés alkalmazására abban az esetben kerülhet sor, ha a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg. Mindkét esetben lehetőség van az Nbtv. 59. §-a szerinti kivételes engedélyezésre. Ha az engedélyeztetési eljárás miatti késedelem olyan felderítési vagy bizonyítási esélytől fosztaná meg a nemzetbiztonsági szolgálatokat, amely az adott ügyben nyilvánvalóan sértené a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez fűződő érdeket, a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója az engedélyezésre irányuló előterjesztés egyidejű benyújtása mellett az igazságügy-miniszter vagy bíró döntéséig kivételesen engedélyezheti az 56. §-ban felsorolt titkos információgyűjtés lefolytatását. Ugyanazon ügyben - ha közvetlen veszélyt jelentő új tény nem merül fel - a főigazgatók csak egyszer élhetnek a kivételes engedélyezés lehetőségével.

[52] Az Nbtv. 56. §-a sorolja fel a külső engedély alapján alkalmazható titkosszolgálati eszközöket és módszereket, amelyek megegyeznek az Rtv. 69. § (1) bekezdésében szabályozott eszközökkel és módszerekkel. Ezek a tevékenységek a következők:

[53] a) magánlakás átkutatása, az észleltek technikai eszközökkel történő rögzítése;

[54] b) magánlakásban történtek technikai eszközökkel történő megfigyelése, rögzítése;

[55] c) postai küldemény, valamint beazonosítható személyhez kötött zárt küldemény felbontása, ellenőrzése, tartalmának technikai eszközökkel való rögzítése;

[56] d) elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikáció tartalmának megismerése, az észleltek technikai eszközökkel való rögzítése;

[57] e) számítástechnikai eszköz vagy rendszer útján továbbított, vagy azon tárolt adatok megismerése, rögzítése és felhasználása.

[58] Az Nbtv. 57. § (1) bekezdése értelmében a titkos információgyűjtés engedélyezésére irányuló előterjesztést az Információs Hivatal, az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, és meghatározott feladat tekintetében a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat főigazgatója nyújthatja be. Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a titkos információgyűjtés helyét, az érintett vagy érintettek nevét vagy körét, a titkos információgyűjtés módját és szükségességének indokolását, illetve a tevékenység kezdetét és végét. Az Nbtv. 58. § (3) bekezdése kimondja, hogy a bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter az előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül határozatot hoz, amelyben az előterjesztésnek helyt ad vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. Az engedélyező határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, vagyis az engedélyezést előterjesztő a döntés ellen nem élhet jogorvoslattal. Az érintett pedig a döntést meg sem ismerheti, mivel a (6) bekezdés értelmében az engedélyező eljárásáról, illetve a titkos információgyűjtés tényéről az érintettet nem tájékoztathatja.

[59] Az Nbtv. 58. § (4) bekezdése értelmében az engedélyező a titkos információgyűjtést - az Rtv. 71. § (3) bekezdéséhez hasonlóan - esetenként legfeljebb kilencven napra engedélyezi, de ezt a határidőt, bár csak újabb előterjesztésre és indokolt esetben, de korlátlan alkalommal további kilencven napra meghosszabbíthatja. Ugyanakkor az Nbtv. 60. §-a - az Rtv. 73. § (1) bekezdéséhez hasonlóan - előírja, hogy a titkos információgyűjtést haladéktalanul meg kell szüntetni, ha célját elérte vagy a további alkalmazásától eredmény nem várható. Az Nbtv. 60. § (1) bekezdés d) pontja abban az esetben is előírja a titkos információgyűjtés haladéktalan megszüntetését, ha az bármely okból törvénysértő.

[60] Az Nbtv. 50. § (2) bekezdése általános érvénnyel előírja ugyan az adat törlését, ha annak kezelése nyilvánvalóan szükségtelen, de - az Rtv. 73. § (3) bekezdésével ellentétben - nem mondja ki egyértelműen a megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információ vagy az ügyben nem érintett személy adatai törlésének kötelezettségét.

[61] A titkos információgyűjtés belső eljárási és engedélyezési szabályait az Nbtv. 11. § (1) bekezdés h) pontja alapján a főigazgatók előterjesztésére a miniszter hagyja jóvá. Ezek azonban az állampolgárok számára nem hozzáférhetők.

[62] Az igazságügy-miniszter engedélyezési eljárása fölött az Nbtv. 14. § (4) bekezdése értelmében az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága gyakorol ellenőrzést.

[63] 1.3. A következőkben az Alkotmánybíróság áttekintette a titkos eszközök alkalmazására feljogosított terrorizmust elhárító szerv hatáskörére vonatkozó szabályozást. A Kormány a Terrorelhárítási Központról szóló 232/2010. (VIII. 19.) Korm. rendelettel (a továbbiakban: R.1.), 2010. szeptember 1. napjával hozta létre a Terrorelhárítási Központot (a továbbiakban: TEK). A R.1. értelmében a TEK az ország egész területére kiterjedő illetékességgel rendelkező, a rendészetért felelős miniszter irányítása alatt működő, tevékenységének jellege alapján közhatalmi, a feladatellátáshoz gyakorolt funkciói szerint önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv. A R.1. 6. §-a határozta meg a TEK feladatait, de arra vonatkozó kifejezett rendelkezést nem tartalmazott, hogy a TEK fegyveres rendvédelmi szerv.

[64] Az egyes rendészeti tárgyú és az azokkal összefüggő törvények módosításáról szóló 2010. évi CXLVII. törvény (Módtv1.) 2011. január 1-i hatállyal módosította az Rtv.-t is. A terrorizmus elleni harcot az egységes rendőrség feladataként határozta meg. Az Rtv. új 4. § (2) bekezdése kimondta, hogy a rendőrséget az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv, a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv, valamint a terrorizmust elhárító szerv alkotja.

[65] A Módtv1. a R.1.-hez hasonlóan, a rendeleti szintű szabályozást törvényi szintre emelve, de azt kiegészítve és pontosítva szabályozta a terrorizmust elhárító szerv (az R.1. szerint a TEK) feladat- és hatáskörét. A Módtv1. megteremtette a terrorizmust elhárító szerv számára a titkos információgyűjtés alkalmazásának jogszabályi alapját. Az Rtv. 7/E. § (2) bekezdése rögzítette, hogy a terrorizmust elhárító szerv az Rtv. VII. fejezetében szabályozott módon titokban információt gyűjthet, de bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést kizárólag bűnfelderítési célból végezhet. Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése pedig meghatározott feladatok ellátása körében (a terrorcselekménnyel veszélyeztetett körben, helyszínen vagy objektumban terrorcselekménnyel összefüggésbe hozható személy vagy csoport felderítése és azonosítása) az igazságügyért felelős miniszter döntéséhez kötötte az Rtv. 69. § (1) bekezdés a)-e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtés engedélyezését.

[66] A R.1.-et 2011. január 2. napjával hatályon kívül helyezte a terrorizmust elhárító szerv kijelöléséről és feladatai ellátásának részletes szabályairól szóló 295/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.2.), amely a korábban meghatározott feladatokat tovább részletezte. Az Rtv. TEK-re vonatkozó szabályai - köztük az Rtv. kifogásolt szabálya - az egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvénnyel (a továbbiakban: Módtv.) nyerték el hatályos tartalmukat. A módosítások jelentősen bővítették a TEK feladat- és hatáskörét. Ennek értelmében:

"7/E. § (1) A terrorizmust elhárító szerv nem gyakorol nyomozóhatósági jogkört. A terrorizmust elhárító szerv

a) ellátja az 1. § (2) bekezdés 15. pontjában meghatározott feladatot, amelynek keretében

aa) jogszabályban meghatározottak szerint végzi a terrorcselekmény [Btk. 261. §], a légijármű, vasúti, vízi, közúti tömegközlekedési vagy tömeges áruszállításra alkalmas jármű hatalomba kerítése [Btk. 262. §], valamint az azokkal összefüggésben elkövetett más bűncselekmények megelőzését, felderítését, megszakítását, az elkövetők elfogását,

ab) végzi az emberrablás [Btk. 175/A. §], valamint az azzal összefüggésben elkövetett más bűncselekmények megszakítását, az elkövetők elfogását,

ac) végzi az emberrablással Btk. 175/A. §] összefüggésben elkövetett bűncselekményeket elkövető személyekkel, csoportokkal, szervezetekkel szembeni megelőzési, felderítési feladatokat,

ad) a terrorizmus elleni küzdelem keretében - Magyarország nemzetbiztonsági érdekei érvényesítésének elősegítése érdekében - megelőzi, felderíti és elhárítja azokat a törekvéseket, amelyek Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányulnak,

b) a jogszabályban meghatározottak szerint kizárólagos hatáskörrel - a Nemzeti Adó- és Vámhivatal esetében annak felkérésére - végzi egyes veszélyes személyek elfogását,

c) a - jogszabályban meghatározott - kiemelten védett vezetők tekintetében személyvédelmi feladatokat lát el,

d) a rendészetért felelős miniszternek a külpolitikáért felelős miniszter egyetértésével meghozott döntése alapján - a hatályos nemzetközi normák betartásával - közreműködik a magyar állampolgárok életét, testi épségét Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén a bajba jutott magyar állampolgárok mentésében, hazatérésük biztosításában, az evakuálás végrehajtásában, e célból együttműködik az Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve az érintett nemzetközi szervezetekkel, valamint az érintett külföldi állam hatóságaival, valamint

e) megszerzi, elemzi, értékeli és továbbítja a d) pontban meghatározott feladat ellátásához szükséges, a külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információkat.

f) a rendészetért felelős miniszternek a külpolitikáért felelős miniszter egyetértésével meghozott döntésében meghatározott időtartamra - a hatályos nemzetközi normák betartásával - ellátja a kijelölt

fa) magyar külképviseletek és azok diplomáciai személyzete, valamint

fb) a kormányzati tevékenység szempontjából fontos, külföldön lévő magyar szervek (intézmények) és létesítmények személy- és létesítményvédelmét, e célból együttműködik az Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve az érintett nemzetközi szervezetekkel, valamint az érintett külföldi állam hatóságaival."

[67] A Módtv. átalakította a titkos információgyűjtés engedélyezésének kereteit is. A terrorizmust elhárító szerv az (1) bekezdés a) pont aa)-ac) alpontjában, valamint c) pontjában meghatározott feladatai ellátása érdekében a VII. fejezetben szabályozott módon gyűjthet titokban információt. A terrorizmust elhárító szerv - az Rtv. indítványozók által kifogásolt rendelkezése értelmében - az (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában, valamint e) pontjában meghatározott feladata ellátása érdekében az Nbtv. 53-60. §-ának megfelelő alkalmazásával gyűjthet titokban információt, amelynek ellátása során az Nbtv. 38-52. §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az Nbtv. 56. § a)-e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi. A Módtv. tehát úgy módosította az Rtv. panaszosok által támadott rendelkezését, hogy a nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés (terrorcselekmények elhárítása, kiegészülve a külföldön bajba jutott magyar állampolgárok kimenekítését érintő információgyűjtési feladatkörrel) során az eszközök alkalmazására az Rtv. helyett az Nbtv. megfelelő rendelkezéseinek alkalmazását írta elő. A terrorelhárító szerv nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtési jogosultsága tehát már 2011. január 1-től megjelent ugyan a jogrendszerben, de az engedélyezés keretei jelentős mértékben megváltoztak.

[68] A fenti jogi szabályozás alapján megállapítható, hogy az Rtv. kifogásolt rendelkezése egy utaló szabály, amely meghatározott feladatok vonatkozásában - nemzetbiztonsági érdekből - biztosítja a Nbtv. szerinti titkos információgyűjtést.

[69] 2. Az Alkotmánybíróság a nem bűnüldözési célból folytatott, az Nbtv.-ben szabályozott titkos információgyűjtést korábban nem vizsgálta. Ugyanakkor a 2/2007. (I. 24.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.1.) felvázolta azokat az általános szempontokat, amelyek szerint demokratikus jogállamban elfogadható a titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés eszközeinek és módszereinek alkalmazása. "A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés büntetőjogi eszközként való igénybevételét a demokratikus jogállamban megalapozza az a körülmény, hogy egyes, a társadalom rendjét súlyosan sértő vagy veszélyeztető bűncselekmények elleni eredményes fellépéshez a hagyományos eszközök nem bizonyulnak elegendőnek. A társadalom védelme érdekében olyan módszerekre, eszközökre van szükség, amelyek behozhatják a bűnüldöző szerveknek a bűnözéssel szemben esetlegesen fennálló lépéshátrányát. A vizsgált alapjogoknak a titkos eljárásban alkalmazható módszerek által okozott korlátozása tehát alkotmányosan nem szükségtelen eszköz. A jogállamiság és az alapjogok védelme azonban megköveteli azt is, hogy ezen eszközök felhasználásának rendjét a jog részletesen és differenciáltan szabályozza. Minthogy a titkos eszközök és módszerek igénybevétele súlyos beavatkozást jelent az egyén életébe, alkalmazásuknak csupán kivételesen, átmeneti, végső megoldásként lehet helye." [ABH 2007, 65, 100.]

[70] Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és a korábbi Alkotmány 2. cikk (1) bekezdése tartalmilag megegyezik, és az Alaptörvény értelmezési szabályaiból sem vonható le az Alkotmánybíróság fenti álláspontjával ellentétes megállapítás, a titkosszolgálati eszközök szükségességére és arányosságára vonatkozó elvi megállapítások fenntarthatók.

[71] Az Alkotmánybíróság figyelembe vette strasbourgi Bíróság korábbi határozataiban is hivatkozott gyakorlatát is. A Bíróság a "rejtett nyomozáshoz" kapcsolódó ügyeket az Egyezménynek a magánélet szabadságát védő 8. cikke rendelkezésein keresztül vizsgálja. A Bíróság az ítéleteiben rámutatott, hogy a 8. cikk (1) bekezdésében garantált jog egy demokratikus társadalomban csak a (2) bekezdésben meghatározott törvényes keretek között, az ott rögzített célokból, a szükségesség igazolása mellett korlátozható.

[72] A törvényesség a Bíróság gyakorlatában nem csupán azt jelenti, hogy a korlátozás lehetséges eseteinek törvényben meghatározottnak kell lennie. "A törvényben meghatározott eset" fogalma alatt értendő, hogy a szabályozásnak meg kell felelnie a jogállamiság elveinek. Minthogy a titkos információgyűjtés szükségképpen kizárja a hatékony jogorvoslat lehetőségét, elengedhetetlenül fontos, hogy az alkalmazást lehetővé tévő eljárási rend kellő garanciát nyújtson az egyén jogainak védelmére. Minderre tekintettel az alkalmazást három szakaszból álló ellenőrzésnek kell alávetni: amikor a beavatkozást elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a beavatkozást befejezték. Az ellenőrzést a végrehajtó hatalomtól független "testületeknek" kell végezni. Elsősorban az állandó, folyamatos és kötelező ellenőrzés a garancia arra, hogy a konkrét ügyekben nem sértik meg az arányosság követelményét (pl. Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 06.; Malone kontra Egyesült Királyság [PC] (8691/79) 1984 augusztus 2.; Leander kontra Svédország (9248/81) 1987. március 26.).

[73] Határozataiban a Bíróság rámutatott azokra a követelményekre, amelyeket a titkos eszközök használatára vonatkozó szabályozásnak minimálisan ki kell elégítenie. Kiemelte, hogy éppen azért, mert az alapjogokba történő beavatkozás titkos, s mert az ilyen eszközök használata a végrehajtó hatalomnak "beláthatatlan" lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már maguk az eljárások kellő garanciát nyújtsanak az egyén jogainak érvényesülésére. Ez pedig megkívánja, hogy az államok hangsúlyt helyezzenek a precíz és részletes, követhető, az állampolgárok számára is hozzáférhető szabályok megalkotására. A jogi szabályozásból világossá kell válnia az ilyen eszközöket alkalmazó hatóság hatáskörének, az intézkedések lényegének, azok gyakorlása módjának. A Bíróság a világos normatartalom követelménye körében arra is rámutatott, hogy a törvényeknek tartalmazniuk kell a beavatkozást indokoló eseteket, körülményeket és a beavatkozás feltételeit. Minimális biztosítékként szerepelnie kell bennük továbbá az érintett személyek körének meghatározására alkalmas feltételeknek, az alkalmazás dokumentálására és a dokumentáció megóvására, valamint megsemmisítésének szabályaira vonatkozó rendelkezéseknek. Az alkalmazásról szóló döntés meghozatala körében pedig a hatóságok nem kaphatnak túl széles mérlegelési jogot [pl. Valenzuela Contreras kontra Spanyolország (58/1997/842/1048)]. Az alkalmazás garanciái közé tartozik továbbá, hogy (külső személyek számára) az információkhoz való hozzáférést korlátozni kell [pl. Kopp kontra Svájc (13/1997/797/1000) 1998. március 25.].

[74] A meghatározott célból történő alkalmazás azt jelenti, hogy a titkos eszközök alkalmazására csak a 8. cikk (2) bekezdésében felsorolt okokból (a nemzetbiztonság, a közbiztonság, az ország gazdasági jóléte, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség, illetve az erkölcsök védelme, továbbá mások jogainak védelme érdekében) kerülhet sor. Szorosan ehhez kapcsolódik a szükségesség követelményének érvényesülése is. Alapfeltétel, hogy az állami beavatkozásra nyomós közérdekből kerüljön sor, s annak az elhárítani kívánt veszéllyel és az okozott joghátránnyal arányban állónak kell lennie.

[75] Ennek vizsgálata nem szorítkozik arra, hogy a korlátozás törvényben szabott feltételei kiállják-e a szükségességi-arányossági tesztet, kiterjed a konkrét alkalmazás szükségességére is. A szükségesség megítélésénél alapvető jelentőségű, hogy az alkalmazásra csak "minősített" (súlyos) fenyegetettség esetén van mód, s csak akkor, ha a hagyományos nyomozási eszközök az ügy körülményei miatt hatástalannak bizonyulnak és arra csak előzetesen megismerhető szigorú eljárási rendben kerülhet sor (pl. Klass és társai kontra Németország [PC] (5029/71) 1978. szeptember 6., Halford kontra Egyesült Királyság (20605/92) 1997. június 25.).

[76] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Egyezményből, az ahhoz kapcsolódó Bírósági gyakorlatból megállapíthatóan a nemzetbiztonsági, közbiztonsági, bűnüldözési célok olyanok, amelyek érvényesülése érdekében a rejtett nyomozás - mint a jogkorlátozás súlyos eszköze - is alkalmazható akkor, ha ennek a fentebb részletezett feltételei fennállnak.

[77] 3. Az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezést az indítványozók kérelmének keretei között vizsgálta. Az indítványozók a terrorizmust elhárító szerv nem bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtési tevékenységét kifogásolták. Azzal indokolták a kifogásolt rendelkezés alaptörvény-ellenességét, hogy az úgy nyújt lehetőséget a terrorizmust elhárító szerv számára az Nbtv. szerinti titkos információgyűjtésre, hogy az Nbtv.-ből hiányoznak a hivatkozott alapjogok érvényesülését biztosító garanciák.

[78] Az indítványozók nem különböztették meg a titkos információgyűjtés különböző szakaszait (amikor a beavatkozást elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a beavatkozást befejezték), hanem kiragadták az alkalmazás egyes elemeit, és ezeket kifogásolták. A beavatkozás elrendelése kapcsán azt kifogásolták, hogy az igazságügyért felelős miniszter engedélye nem képez megfelelő garanciát, különösen, hogy az engedélykérés indokolása jogilag nem kötött. Miután a beavatkozást befejezték - álláspontjuk szerint - nem rendezett a megfigyelés célja szempontjából érdektelen információ vagy az ügyben nem érintett személy adatainak a sorsa.

[79] Az indítványozók előadták, hogy formai okból (180 napos határidő lejárt) nem támadhatták az Nbtv. titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályozását. Az Alkotmánybíróságnak azonban az Alaptörvény 24. § (4) bekezdése alapján lehetősége van a jogszabálynak az indítvánnyal megjelölt rendelkezésével szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezésének a vizsgálatára is. Az Rtv. kifogásolt szabálya utaló szabály, ezért az Alkotmánybíróságnak a vizsgálatot a tartalmi összefüggés miatt ki kellett terjesztenie az Nbtv. hivatkozott szabályaira is.

[80] Az Alkotmánybíróságnak tehát a kérelem keretei között azt kell vizsgálnia, hogy a terrorizmust elhárító szerv titkos információgyűjtésének az igazságügyért felelős miniszter általi engedélyezése, illetve a beavatkozás befejezését követő adatkezelés sérti-e a hivatkozott alapjogokat, vagyis a magánszférához való jogot és az információs önrendelkezési jogot.

[81] Az Alkotmánybíróság a hivatkozott alapjogok sérelmének vizsgálata során a 13/2013. (VI. 7.) AB határozatban a korábbi alkotmánybírósági határozatokban foglaltak felhasználhatóságát illetően rögzített szempontok figyelembe vételével járt el. Ennek megfelelően a konkrét ügy kapcsán összevetette az alapul szolgáló alaptörvényi, illetve alkotmányi rendelkezéseket.

[82] 3.1. Az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése - a régi Alkotmány 59. § (1) bekezdésével ellentétben - átfogóan védi a magánszférát: az egyén magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét.

[83] A magánszféra lényege tekintetében azonban továbbra is fenntartható az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatában megfogalmazott - a magánélet fogalmának esszenciáját jelentő, általános érvényű - megállapítás, miszerint a magánszféra lényegi fogalmi eleme, hogy az érintett akarata ellenére mások oda ne hatolhassanak be, illetőleg be se tekinthessenek [36/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 390, 400.].

[84] Az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében biztosított magánszférához való jog és az Alaptörvény II. cikke által garantált emberi méltósághoz való jog között különösen szoros a kapcsolat. Az Alaptörvény II. cikke megalapozza a magánszféra alakítása érinthetetlen területének védelmét, ami teljesen ki van zárva minden állami beavatkozás alól, mivel ez az emberi méltóság alapja. Az Alaptörvény értelmében a magánszféra védelme azonban nem szűkül le az Alaptörvény II. cikke által is védett belső vagy intimszférára, hanem kiterjed a tágabb értelemben vett magánszférára (kapcsolattartás), illetve arra a térbeli szférára is, amelyben a magán- és családi élet kibontakozik (otthon). Ezen túlmenően önálló védelmet élvez az egyén életéről alkotott kép is (jó hírnévhez való jog).

[85] Az Nbtv. 56. §-ában felsorolt titkos információgyűjtés (magánlakás átkutatása, magánlakásban történtek megfigyelése, postai küldemény felbontása, elektronikus kommunikáció tartalmának megismerése, számítástechnikai eszköz útján továbbított vagy azon tárolt adatok megismerése) lehetővé teszi a magánszféra minden (akár az intim) szegmenseibe történő erőteljes beavatkozást, és a megfigyelt személyen kívül másokat is érinthet. Bár a magánszféra különböző területei különböző erősségű védelmet igényelnek, mivel a beavatkozás titkos, és mint ilyen beláthatatlan lehetőségeket ad a megfigyelést végrehajtó hatóság számára, elengedhetetlen, hogy maga az eljárás kellő garanciát nyújtson a magánszféra minden területének megfelelő védelmére. Az állami beavatkozás határait az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében meghatározott formai (törvényi szabályozás) és tartalmi (szükségesség-arányosság) követelmények jelölik ki.

[86] Az Alaptörvény VI. cikke különálló bekezdésben [(2) bekezdés] rendelkezik a személyes adatok védelméről. Tekintettel arra, hogy a régi Alkotmány 59. § (1) bekezdés utolsó fordulata ("mindenkit megillet [.] a személyes adatok védelméhez való jog") és az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés első fordulata ("Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez") tartalmilag megegyezik, az Alkotmánybíróság - az Alaptörvény értelmezési szabályainak keretei között - jelen ügyben is irányadónak tekintette a korábbi Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtett elvi jellegű megállapításokat.

[87] Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezte, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként. A személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 49, 42.].

[88] Az Alaptörvény az egyén-közösség közötti viszonyt az egyén közösséghez kötöttsége jegyében határozta meg, anélkül azonban, hogy annak egyedi értékét érintené. Ez következik különösen az Alaptörvény O) cikkéből és II. cikkéből. Ezért az Alaptörvény értelmezése során is fenntartható a személyes adatok védelméhez való jogot információs önrendelkezési jogként értelmező korábbi alkotmánybírósági gyakorlat. Az információs önrendelkezési jog szorosan kapcsolódik a magánszférához való joghoz és az arról való döntést foglalja magában, hogy az egyén mikor és milyen korlátok között fedi fel a személyéhez köthető adatokat. Az egyénnek társadalmi lényként, szociális beágyazottsága miatt bizonyos mértékben azonban el kell tűrnie adatai kötelező kiszolgáltatását, és azok állam általi felhasználását.

[89] Az Nbtv. 56. §-ában felsorolt titkos információgyűjtés keretében megszerzett adatok rögzítése, felhasználása az információs önrendelkezési jog súlyos korlátozása. Az információs önrendelkezési jog korlátozása - a magánszférához való joggal ellentétben - nem elsősorban az adat jellegéhez, hanem annak felhasználásához igazodik. Az információs önrendelkezési jog átfogóan védi az egyén személyes adatait, attól függetlenül, hogy azok hogyan jutottak az adatkezelő birtokába.

[90] Az Alkotmánybíróság az információs önrendelkezési jog korlátozásának feltételeit az alapjog-korlátozás szokásosan alkalmazott tesztjéhez (szükségesség-arányosság) képest konkretizálta. Az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája eszerint a célhozkötöttség. Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. A célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli, "készletre", előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés- és tárolás alkotmányellenes [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 49, 42.].

[91] Az információs önrendelkezési jogra is vonatkozik az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt - a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban kidolgozott - általános kritérium, miszerint alapvető jognak csak más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme szabhat korlátot. Az alapjog-korlátozás általános kritériumainak megjelölése tartalmazza az "elérni kívánt céllal arányosan" kitételt, amely az adatok feldolgozása terén különösképpen kötelez a célhoz kötöttségre.

[92] 3.2. Az Alkotmánybíróság először a titkos információgyűjtés igazságügyért felelős miniszter általi engedélyezésének alkotmányosságát vizsgálta. A titkos megfigyelés alkalmazásának első szakasza a beavatkozás elrendelése. Tekintettel arra, hogy az igazságügyért felelős miniszter az Rtv. 7/E. § (3) bekezdésének alkalmazása során az - Nbtv. 56. § a)-e) pont alatt felsorolt - titkos információgyűjtési eszközök és módszerek alkalmazásának engedélyezésével az alapjogokat súlyosan sértő állami beavatkozást hagy jóvá, eljárási rendjének törvényben szabályozottnak kell lennie, meg kell felelnie a normavilágosság követelményének és külső kontrollmechanizmusokat is tartalmaznia kell.

[93] A magánszféra védelméhez való jog és az információs önrendelkezési jog nem korlátlan alapjogok. A magánszférába való behatolást és a megszerzett adatok felhasználását mind bűnüldözési, mind pedig nemzetbiztonsági célok igazolhatják. Az egyén mindeközben alapjogainak csak olyan mértékű korlátozását köteles elviselni, amelynek alkotmányos törvényi alapja van.

[94] A terrorelhárító szerv annak ellenére, hogy rendvédelmi szerv, nem csupán az Rtv. alapján bűnüldözési célból, hanem az Nbtv. alapján nemzetbiztonsági célból is végezhet titkos információgyűjtést. Az Rtv. kifogásolt szabálya ad felhatalmazást a terrorelhárító szervnek, hogy meghatározott feladatai körében a Nbtv. alapján végezzen titkos információgyűjtést. Pontosan meghatározza azt a két feladatkört, amelyek ellátása céljából lehetővé teszi az Nbtv. szerinti titkos megfigyelést: az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában, valamint e) pontjában meghatározott feladata ellátása során.

[95] Az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában meghatározott feladat a terrorizmus elleni küzdelem keretében - Magyarország nemzetbiztonsági érdekei érvényesítésének elősegítése érdekében - a Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések megelőzése, felderítése és elhárítása. Az e) pont visszautal a d) pontra, mely az ott megjelölt feladat ellátásához szükséges, a külföldre vonatkozó, valamint külföldi eredetű információk megszerzését, elemzését, értékelését és továbbítását teszi lehetővé. A d) pont alatt meghatározott feladat a magyar állampolgárok életét, testi épségét, Magyarország területén kívül közvetlenül fenyegető háborús cselekmények, fegyveres konfliktusok, valamint terrorista és túszejtő akciók esetén bajba jutott magyar állampolgárok mentésében, hazatérésük biztosításában, az evakuálás végrehajtásában való közreműködés, illetve e célból az Európai Unió tagállamaival és szerveivel, az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének szerveivel, illetve az érintett nemzetközi szervezetekkel, valamint az érintett külföldi állam hatóságaival való együttműködés. A fenti feladatok ellátására a rendészetért felelős miniszternek a külpolitikáért felelős miniszter egyetértésével meghozott döntése szükséges.

[96] Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdésének utalást tartalmazó támadott rendelkezése a Nbtv. minden olyan előírását felsorolja, amely a titkos információgyűjtés gyakorlásához szükséges [53-60. §], illetve a megszerzett adatok kezelésére vonatkozik [38-52. §]. Az Rtv. 7/E. § (5) bekezdése pedig a folytatott tevékenységgel kapcsolatos panaszok kivizsgálása, a terrorelhárító szerv parlamenti ellenőrzése, valamint a szerv jogellenes működéséről szóló jelentés kivizsgálása vonatkozásában rendeli el az Nbtv. szabályainak [Nbtv. 11. § (5) bekezdés, 14. § (1)-(2) bekezdés, (4) bekezdés a-f) pont, (5) bekezdés, 15. § (3) bekezdés, 16. §, 18. §, valamint 27. § (4) bekezdés] megfelelő alkalmazását. Ezen túlmenően a kifogásolt rendelkezés egyértelműen meghatározza, hogy a taxatíve felsorolt titkos információgyűjtési eszközök engedélyezésére a meghatározott feladatok körében az igazságügyért felelős miniszter jogosult. Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése tehát megfelel a törvényben meghatározottság és normavilágosság követelményének, mert a szabályozott intézkedés elrendelésének és végrehajtásának körülményeit kielégítő módon tartalmazza.

[97] Az Alkotmánybíróság a következőkben azt vizsgálta, hogy az adott esetben a titkos információgyűjtés igazságügyért felelős miniszter általi engedélyezése kellő garanciát nyújt-e az egyén alapjogainak érvényesülésére.

[98] A törvényhozó a terrorizmust elhárító szerv titkos információgyűjtése vonatkozásában is az Nbtv. osztott engedélyezési rendszerének rendezőelvét vette alapul:

[99] - a konkrét bűncselekményekhez kapcsolódó bűnüldözési célból az Rtv. VII. fejezetét,

[100] - a nemzetbiztonsági célú általános jellegű információgyűjtés során az Nbtv. szabályait tartja irányadónak.

[101] A bűnüldözési célú titkos információgyűjtés alkalmazására az Rtv. 69. § (1) bekezdése alapján - többek között - súlyos bűncselekmények esetében kerülhet sor. Az Rtv. 97. § (1) bekezdés i) pontja alapján súlyos bűncselekmény az a bűntett, amelyet a törvény 5 évi vagy ennél súlyosabb szabadságvesztéssel fenyeget. Ennek megfelelően a terrorizmust elhárító szerv bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést folytathat terrorcselekmény [a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 314-316. §], a jármű hatalomba kerítésének felderítése, megszakítása (Btk. 320. §), illetve az emberrablás súlyosabban minősülő esetei [Btk. 190. § (2)-(4) bekezdés] kapcsán az elkövetők elfogása során.

[102] A nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés alkalmazására az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában, illetve e) pontjában meghatározott feladatok ellátása érdekében kerülhet sor, vagyis Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések elhárítása, illetve a külföldön bajba jutott magyar állampolgárok védelmével kapcsolatos hírszerzési tevékenység során.

[103] A nemzetbiztonsági szolgálatok is látnak el a nemzetbiztonsági funkciójukhoz kapcsolódó széles értelemben vett bűnüldözési feladatot, a terrorizmust elhárító szerv pedig rendvédelmi szerv, amely fő szabály szerint bűnüldözési célú titkos információgyűjtést folytat. A titkos információgyűjtés célja ebben az esetben a jogalkotó által előre meghatározott súlyos bűncselekmények elkövetésének felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása és elfogása, a bizonyítékok megszerzése, vagyis a bűnüldözési érdek érvényesítése. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtés rendeltetése tehát végső soron az igazságszolgáltatás segítése, a büntetőjogi felelősségre vonást megalapozó adatok beszerzése, amely nem képzelhető el igazságszolgáltatási kontroll nélkül. A bírói engedélyhez kötöttség tehát azzal függ össze, hogy a megjelölt jogszabályhelyekben foglalt feladatok a terrorelhárító szerv bűnüldözési funkciójához kapcsolódnak.

[104] A nemzetbiztonsági feladatok ellátása érdekében végezni kívánt külső engedélyhez kötött általános jellegű titkos információgyűjtés engedélyezése az igazságügyért felelős miniszter hatáskörébe tartozik. Az igazságügyért felelős miniszter engedélyezéséhez kötöttség tehát a nemzetbiztonsági érdek érvényesítésével van összefüggésben. A Módtv. 28. §-a által az Nbtv. értelmező rendelkezései közé beiktatott nemzetbiztonsági érdek fogalma - Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme keretén belül - kifejezetten tartalmazza a kormányzati döntésekhez szükséges külföldre vonatkozó, illetve külföldi eredetű információk megszerzését [Nbtv. 74. § a) pont ac) alpont], valamint a terrorcselekmények felderítését és megakadályozását [ae) alpont]. A terrorizmust elhárító szervnek az Rtv. 7/E. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontjában, illetve e) pontjában meghatározott feladatai egyértelműen a fent meghatározott nemzetbiztonsági érdek érvényesítésére irányulnak.

[105] A nemzetbiztonsági feladatok sokkal szélesebb spektrumot fognak át, mint a bűnüldözési feladatok, a valóságot elsősorban nem az események büntetőjogi relevanciájának szemszögéből vizsgálják és nem is feltétlenül járnak büntetőeljárási következményekkel. Az ország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme szempontjából releváns egyes cselekmények elkövetésére irányuló törekvések felderítése, elhárítása általában a konkrét bűncselekmények körén kívül esik. Ezért a nemzetbiztonsági feladatok nem hasonlíthatók össze az Rtv. 69. §-a szerinti bűnüldözési célból folytatott, bírói engedélyhez között titkos információgyűjtéssel. A nemzetbiztonsági kockázatok megelőzése, kivédése politikai döntést igényelnek, s mint ilyenek a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartoznak. Ez indokolja, hogy az Nbtv. alkalmazásakor az általános jellegű titkos információgyűjtés során az igazságügyért felelős miniszter járjon el engedélyezőként.

[106] Az igazságügyért felelős miniszternek ugyanakkor a nemzetbiztonsági célú engedélyezéskor mérlegelnie kell a nemzetbiztonsági érdek és az alapjogi sérelem között. Az engedélyező feladata tehát az ország biztonsági érdekei védelmének mérlegelésén, a politikai (bel- és külpolitikai) szempontok figyelembe vételén túlmenően a nemzetbiztonsági érdek és az alapjogok ütközésének kiegyenlítése is. Ennek során abból kell kiindulnia, hogy a terrorelhárító szerv titkosszolgálati módszereket nemzetbiztonsági célból is csupán a felderítés legvégső eszközeként vehet igénybe. Az Nbtv. 53. § (2) bekezdése ugyanis egyértelműen rögzíti azok ultima ratio jellegét: a titkos információgyűjtés speciális eszközeit és módszereit csak akkor használhatják, ha a meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon, vagyis hagyományos nyomozati eszközök alkalmazásával nem szerezhetők meg. Az Nbtv. említett rendelkezése hivatott biztosítani azt a jogi garanciát, amelyet a bűncselekményi gyanúhoz kötött bűnfelderítési célú titkos információgyűjtés esetén a bűncselekmények törvényben rögzítése jelent.

[107] Az Nbtv. 53. § (2) bekezdésével összhangban az 57. § (2) bekezdés b) pontja értelmében az előterjesztésnek tartalmaznia kell a titkos információgyűjtés megnevezését és szükségességének indokolását. Az engedélykérés indokolása tehát - a panaszosok állításával ellentétben - kötelező. Az Nbtv. 58. § (3) bekezdése pedig előírja, hogy az engedélyezőnek az előterjesztésben foglaltakra kell alapoznia döntését: az előterjesztésnek helyt ad, vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. Amennyiben tehát az eljáró hatóság nem tudja kellőképpen alátámasztani, hogy a feladatai ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg, a különleges eszközök és módszerek alkalmazása nem engedélyezhető.

[108] Az Nbtv. garanciális jelleggel rögzít olyan eseteket is, amikor a folyamatban lévő engedélyhez kötött titkos információgyűjtést meg kell szüntetni annak ellenére, hogy a kilencven napos határidő még nem járt le. Az Nbtv. 60. § (1) bekezdése értelmében a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtést haladéktalanul meg kell szüntetni, ha

[109] a) az engedélyben meghatározott célját elérte;

[110] b) a további alkalmazásától eredmény nem várható;

[111] c) a határideje meghosszabbítás nélkül lejárt;

[112] d) a titkos információgyűjtés bármely okból törvénysértő, valamint kivételes engedélyezés esetén akkor is, ha a titkos információgyűjtés folytatását az engedélyező nem engedélyezi.

[113] Ezek a szabályok részben biztosítják, hogy az érintettek alapvető jogainak sérelme csupán az engedélyezett cél eléréséhez feltétlenül szükséges ideig álljon fenn, s egyúttal implicite tartalmazzák a célhozkötöttség folyamatos felülvizsgálatának követelményét.

[114] A titkos információgyűjtés elrendelésének és végrehajtásának alapvető garanciális eleme a külső ellenőrzés. A terrorelhárító szerv azon tevékenysége felett, amelyet az Nbtv. szabályainak megfelelő alkalmazásával lát el, az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) ellenőrzést gyakorol. Az Nbtv. 14. § (4) bekezdése részletesen felsorolja azokat a feladatokat, amelyeket a Bizottság a parlamenti ellenőrzés során ellát. Az Nbtv. 14. § (2) bekezdése értelmében a nemzetbiztonsági szolgálatok irányításáért felelős miniszter (belügyminiszter) rendszeresen, de legalább évente kétszer tájékoztatja a Bizottságot a nemzetbiztonsági szolgálatok (adott esetben a terrorizmust elhárító szerv) általános tevékenységéről. Ezt az általános tájékoztatási kötelezettséget egészíti ki a Bizottság konkrét ügyekben fennálló tájékoztatáskérési lehetősége [Nbtv. 14. § (4) bekezdés a) pontja]. A tájékoztatás - a Bizottságnak az Alkotmánybíróság megkeresésére adott válasza szerint - történhet írásban, ekkor a miniszter vagy a nemzetbiztonsági szolgálatok főigazgatója jelentésben tájékoztatja a Bizottságot, illetve a Bizottság adott ülésén, szóban. A tájékoztatáskérés során a Bizottság meghatározza, hogy a miniszter vagy a főigazgató mely időpontig küldje meg a tájékoztatást, illetve a tájékoztatásra mely ülésen kerüljön sor. Ez utóbbi esetben a tájékoztatáskérés az adott üggyel összefüggő minden olyan kérdésre kiterjed, amelyet a Bizottság ülésén a Bizottság tagjai felvetnek. Az általános tájékoztatás fontos területe, hogy az igazságügy-miniszter az általa engedélyezett titkos információgyűjtés jellemzőiről, az ügytípusokról a Bizottság kérésére köteles tájékoztatást adni [Nbtv. 14. § (4) bekezdés b) pont].

[115] A szolgálatok (terrorizmust elhárító szerv) működésével összefüggő szabálytalanságokról a Bizottság tudomást szerezhet - többek között - saját tájékozódása során, állampolgári panasz alapján, valamint a szolgálatok munkatársa által tett bejelentés során.

[116] Ha a nemzetbiztonsági szolgálatok tagja a szolgálatok jogellenes működését észleli, észrevételéről írásban jelentést tehet a miniszternek. A miniszter köteles a bejelentést kivizsgálni, valamint a vizsgálat elrendeléséről és annak eredményéről a Bizottságot és a bejelentőt tájékoztatni [Nbtv. 27. § (4) bekezdés].

[117] Az Nbtv. 11. § (5) bekezdése értelmében az irányításért felelős miniszter [a terrorizmust elhárító szerv esetében a belügyminiszter] kivizsgálja a terrorizmust elhárító szerv tevékenységével kapcsolatos panaszokat, a vizsgálat eredményéről és a megtett intézkedésekről 30 napon belül tájékoztatja a panaszost (ez a határidő egy esetben 30 nappal meghosszabbítható). Ha a panaszos a vizsgálat eredményét nem fogadja el, a Bizottság kivizsgálhatja a nemzetbiztonsági szolgálatok jogellenes tevékenységére utaló panaszokat, feltéve, hogy a panasz súlya a bizottsági tagok legalább egyharmadának szavazata szerint a vizsgálatot indokolttá teszi [Nbtv. 14. § (4) bekezdés c) pont]. A panaszok kivizsgálása során a Bizottság - tájékoztatása szerint - megvizsgálja a konkrét panaszbeadványt, és azzal összefüggésben kérheti a minisztert az üggyel kapcsolatos álláspontjának kifejtésére.

[118] Amennyiben a Bizottság a szolgálatok jogellenes vagy nem rendeltetésszerű működését feltételezi, vizsgálat lefolytatására kérheti fel a minisztert, aki a vizsgálat eredményéről tájékoztatja a Bizottságot [Nbtv. 14. § (4) bekezdés d) pont], illetve jogszabályellenes működés észlelése esetén saját maga is folytathat ténymegállapító vizsgálatot. A ténymegállapító vizsgálat során betekinthet a nemzetbiztonsági szolgálatok nyilvántartásában lévő, az adott ügyre vonatkozó iratokba, meghallgathatja a nemzetbiztonsági szolgálatok munkatársait [Nbtv. 14. § (4) bekezdés e) pont]. A megállapítások alapján a Bizottság felhívhatja a minisztert a szükséges intézkedések megtételére, kezdeményezi a felelősség megvizsgálását [Nbtv. 14. § (4) bekezdés f) pont].

[119] Az Nbtv. a parlamenti ellenőrzés gyakorlása során egyetlenegy korlátot tartalmaz: a Bizottság nem juthat olyan információk birtokába, amelyek a konkrét ügyben a módszer, illetve forrás (közreműködő személye) védelméhez fűződő kiemelt súlyú nemzetbiztonsági érdeket veszélyeztetne [Nbtv. 16. § (1) bekezdés].

[120] A nemzetbiztonsági szolgálatok, illetve a terrorelhárító szerv működését, és ehhez kapcsolódóan az igazságügyminiszteri engedélyezést a parlamenti ellenőrzésen túlmenően az alapvető jogok biztosa is ellenőrizheti.

[121] Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdés f) pontja szerint a rendvédelmi szervek - így a terrorizmust elhárító szerv - az ombudsman által vizsgálható hatóságok körébe tartozik. Az Ajbt. 23. § (2) bekezdése szabályozza, hogy a biztos a nemzetbiztonsági szolgálatokat érintő vizsgálata során milyen iratokat nem ismerhet meg. Ezek között a terrorelhárító szerv nemzetbiztonsági feladatok ellátása érdekében előterjesztett titkos információgyűjtés iránti kérelme és az igazságügy-miniszteri engedély nem szerepelnek. Az ombudsmani vizsgálatnak tehát nincs akadálya, a törvény - a parlamenti ellenőrzéshez hasonlóan - egyetlen korlátot tartalmaz: a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazására jogosult szervek e tevékenységével kapcsolatos vizsgálatáról készült jelentése nem tartalmazhat olyan adatot, amelyből a szerv adott ügyben folytatott titkos információgyűjtő tevékenységére lehetne következtetni [28. § (3) bekezdés]. Az alapjogi biztos az általa vizsgált ügyeket az Ajbt. 38. §-ában foglalt feltételek esetében éves beszámoló keretében az Országgyűlés elé terjeszti, és - jogszabályt érintő kezdeményezés kivételével - kérheti, hogy az ügyet az Országgyűlés vizsgálja ki. Ha a visszásság feltárása minősített adatot érintene, az ügyet az alapvető jogok biztosa éves beszámolójával egyidejűleg, vagy - ha a visszásság kirívóan súlyos, illetve a természetes személyek nagyobb csoportját érinti - az éves beszámolót megelőzően, a minősített adat védelméről szóló törvényben meghatározott minősítési szintű jelentésben az Országgyűlés hatáskörrel rendelkező bizottsága elé terjeszti.

[122] Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Nbtv. lehetővé teszi az igazságügyért felelős miniszter engedélyezési eljárásának a végrehajtó hatalomtól független szervek általi ellenőrzését.

[123] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította az Rtv. 7/E. § (3) bekezdés megjelölt szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt amiatt, hogy az igazságügyért felelős miniszter engedélyezése nem nyújt kellő garanciát a hivatkozott alapjogok érvényesítésére. A terrorelhárító szerv meghatározott - nemzetbiztonsági célú - feladatai körében végzett igazságügyért felelős miniszteri engedélyezés szervesen beleilleszkedik az Nbtv. által képviselt osztott engedélyezési rendszer szabályozási koncepciójába, a koncepció pedig - a szabályozott tárgy sajátos jellegére tekintettel - alkotmányjogilag nem kifogásolható.

[124] 3.3. Az Alkotmánybíróság az Rtv. 7/E. § (3) bekezdésében foglalt utaló szabály vizsgálata során észlelte, hogy az Nbtv. 58. § (3) bekezdése nem írja elő kifejezetten az engedélyező határozat indokolási kötelezettségét.

[125] Az Rtv. 71. § (2) bekezdése előírja, hogy az engedélyező bíró a titkos eszköz alkalmazására vonatkozó kérelem tárgyában a benyújtástól számított meghatározott időtartamon belül (72 óra) indokolt döntést (végzés) hoz: a kérelemnek helyt ad, vagy azt a törvényi feltételek hiánya miatt elutasítja. Az Rtv. 70. § (2) bekezdése a kérelem kötelező tartalmi elemeként előírja - többek között - az alkalmazás törvényi feltételeinek meglétére vonatkozó indokolást. A különleges eszközök és módszerek engedélyezéséről és igénybevételéről szóló 26/1999. (VIII. 13.) BM rendelet 3. § (2) bekezdése konkretizálja az Rtv. fenti szabályát. Előírja, hogy az indokolásban ki kell térni - többek között - az alkalmazás alapjául szolgáló tényekre és körülményekre, így különösen a bűncselekmény gyanújára okot adó tényállásra, valamint annak a Büntető Törvénykönyv szerinti minősítésére.

[126] Az Nbtv. 58. § (3) bekezdése is rövid, 72 órás határidőt biztosít a bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter titkos információgyűjtést engedélyező döntésére, előírja, hogy az engedélyezőnek az előterjesztésben foglaltakra kell alapoznia döntését (az előterjesztésnek helyt ad vagy megalapozatlansága esetén elutasítja), de nem ír elő kifejezetten indokolási kötelezettséget.

[127] Az Rtv. szerinti titkos információgyűjtés tárgyában hozott bírói döntés szükségszerű sajátossága, hogy az engedély iránti kérelem törvényi feltételeknek való megfelelőségét vizsgálja. A bűnfelderítési célú titkos információgyűjtés eszközei használatának engedélyezése körében e törvényi feltételek alapvetően a büntető anyagi és eljárásjogi jogszabályok, beleértve a bűnüldöző szervek működésére vonatkozó jogszabályokat is.

[128] Az Nbtv. 58. § (1) és (2) bekezdése az osztott külső engedélyezi rendszer keretében a nemzetbiztonsági feladatok körébe tartozó konkrét bűncselekmények felderítése tekintetében bírói engedélyezést, az egyéb, általános jellegű információgyűjtés során igazságügy-miniszteri engedélyezést ír elő. Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdésének utaló szabálya a Rendőrség részét képező terrorizmust elhárító szerv nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtésének engedélyezését is igazságügy-miniszteri engedélyhez köti a Magyarország területén terrorcselekmény elkövetésére irányuló törekvések elhárítása, illetve a külföldön bajba jutott magyar állampolgárok védelmével kapcsolatos hírszerzési tevékenység során. Ugyanakkor az igazságügy-miniszter elsősorban a nemzetbiztonsági feladatok teljesítése során alkalmazott titkos információgyűjtés esetében jár el engedélyezőként. Az Nbtv. 58. § (1) bekezdése kiemeli a nemzetbiztonsági feladatok köréből azokat, amelyek a konkrét bűncselekményekhez való kapcsolódásuk miatt a bírói engedélyezés körébe tartoznak [Nbtv. 5. § b), d), h)-j) pont], a (2) bekezdés pedig az összes többi esetben, vagyis az Nbtv. 4-9. §-okban foglalt nemzetbiztonsági feladatok ellátása során - a 4. § h) pontjában és a 8. § (1) bekezdés d)-e) pontjaiban meghatározott feladatok kivételével, amelyek ellátása során az Nbtv. 53. § (1) bekezdése értelmében nem folytatható titkos információgyűjtés - igazságügy-miniszteri engedélyezést írja elő.

[129] A nemzetbiztonsági célú általános titkos információgyűjtés eszközei használatának engedélyezése körében - tekintettel a bűncselekmény, mint viszonyítási alap hiányára - nincs a bűnfelderítési célú titkos információgyűjtés eszközei használatának megalapozásához hasonló tételes joganyag. Ez olyan formában nem is hozható létre, mint a nemzetbiztonsági célú, de konkrét bűncselekmények felderítéséhez kapcsolódó bírói engedélyezés körében, hogy egzakt szempontrendszert biztosítson az igazságügy-miniszteri engedélyezéshez.

[130] Mivel az Nbtv. nem írja elő kifejezetten az igazságügy-miniszter határozatának indokolási kötelezettségét, az engedélyező nem köteles megindokolni döntését. Indokolás hiányában pedig a külső ellenőrzés során nincs lehetőség az egyedi ügyben hozott döntés szempontjainak, indokainak utólagos megismerésére, elemzésére és felülvizsgálatára.

[131] Az Nbtv. 58. § (3) bekezdése előírja ugyan, hogy az engedélyezőnek az előterjesztésben foglaltakra kell alapoznia döntését, az előterjesztés viszont értelemszerűen egyoldalú, a titkos információgyűjtés szükségességének indokolásánál csak a nemzetbiztonsági érdekre van tekintettel. Az engedélyező feladata a nemzetbiztonsági érdek és a titkos megfigyeléssel érintett magánszemély Alaptörvény VI. cikk (1) és (2) bekezdésében biztosított alapjogainak kiegyenlítése, a korlátozás szükségességének megítélésén túlmenően a korlátozás arányosságának biztosítása. Az Nbtv. 56. §-ban felsorolt titkos információgyűjtési módszerek különböző mértékben korlátozzák az egyén magánszférához és információs önrendelkezéshez való jogát. Nem mindegy ugyanis, hogy az engedélyező a titkos megfigyelés céljából a lakás átkutatását, a postai küldemények felbontását, az elektronikus levelezés megfigyelését, vagy a számítástechnikai eszközön tárolt összes adat átkutatását (online átkutatás), rögzítését és felhasználását hagyja-e jóvá.

[132] Tekintettel arra, hogy a titkos megfigyelés sajátos jellege kizárja a jogorvoslatot, a magánszférához való jognak és az információs önrendelkezési jognak a nemzetbiztonság védelmével arányban álló korlátozása megköveteli a hatékony külső kontrollt már a titkosszolgálati eszköz engedélyezése során is.

[133] A Nemzetbiztonsági Bizottság - éppúgy, mint az alapvető jogok biztosa - csak akkor képeznek hatékony külső kontrollt az igazságügyért felelős miniszter engedélyezési tevékenysége felett, ha a miniszter titkos megfigyelést engedélyező határozata kellő részletességű indokolást tartalmaz. Az indokolásnak olyan mélységűnek és részletességűnek kell lennie, hogy lehetővé tegye a külső kontroll során a nemzetbiztonsági érdek és a hivatkozott alapjogok mérlegelésnek felülvizsgálatát.

[134] Az Alkotmánybíróság - élve az Abtv. 46. § (3) bekezdésébe foglalt felhatalmazással - a hatékony külső kontroll érdekében az Alaptörvény VI. cikk (1) és (2) bekezdését érvényre juttató alkotmányos követelményként határozta meg, hogy az igazságügyért felelős miniszter az Nbtv. 58. § (3) bekezdésének alkalmazása során a titkos információgyűjtést elrendelő határozatát indokolni köteles.

[135] 3.4. Az Alkotmánybíróság a következőkben megvizsgálta, hogy a terrorelhárító szervnek a titkos információgyűjtés befejezését követő adatkezelése sérti-e az információs önrendelkezési jogot. Az indítványozók azt kifogásolták, hogy az Nbtv. - a Rtv.-vel ellentétben - nem tartalmazza a megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információ vagy az ügyben nem érintett személy adatai törlésének kötelezettségét.

[136] Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése a megszerzett adatok kezelésére vonatkozóan a Nbtv. 38-52. § alkalmazását rendeli el. Az Nbtv. fenti rendelkezései a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális helyzetéből és tevékenységéből fakadó különleges előírásokat tartalmazzák. Az Nbtv. 39. § (1) bekezdése megszabja a nemzetbiztonsági szolgálatok adatgyűjtésének kereteit, és ebben a körben lehetővé teszi a titkos információgyűjtéssel szerzett adatok kezelését [d) pont]. A (2) bekezdés "szükségességi és arányossági klauzulája" előírja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok kötelesek az adott cél eléréséhez feltétlenül szükséges, ugyanakkor az érintett személyiségi jogait legkevésbé korlátozó eszközt igénybe venni. Az Nbtv. 43. §-a pedig az alkotmányos adatkezelés célhozkötöttségi kritériumát erősíti meg azzal, hogy megköveteli, a nemzetbiztonsági szolgálatok a birtokukba került adatokat csak az adatfelvétel elrendelésének jogalapjául szolgáló célra használják fel.

[137] Az Nbtv. 44. § (1) bekezdése általános érvénnyel lehetővé teszi, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok feladataik teljesítése érdekében együttműködésük során írásban igényeljék és megismerjék más nemzetbiztonsági szolgálat által kezelt adatokat. A 45. § megteremti annak jogalapját, hogy - a személyes adatok védelmére vonatkozó általános szabályok között - a nemzetbiztonsági szolgálatok külföldi adatkezelő részére adatokat továbbítsanak. A 46. § meghatározza a nemzetbiztonsági szolgálatok által vezetett, az általuk továbbított adatokra vonatkozó adatszolgáltatási nyilvántartás tartalmát. Így az adat útja mindvégig nyomon követhető. A 47. § lehetővé teszi az adatkezelési rendszereknek az adott, konkrét feladat ellátásához szükséges időtartamra való összekapcsolását. Garanciális szabály, hogy az eljárást követően a keletkezett adatállományokat törölni kell. A 48. § lehetővé teszi, hogy a főigazgatók az érintettnek a nemzetbiztonsági szolgálatok által kezelt adatairól történő tájékoztatásra és törlésre vonatkozó kérelmét, valamint a szolgálatok tevékenységével kapcsolatos közérdekű adat megismerését - nemzetbiztonsági érdekből vagy mások jogainak védelme érdekében - megtagadhassák. A nemzetbiztonsági szolgálatok az érintettektől érkező kéréseket nyilvántartják, a kérelmekről, elbírálásuk módjáról, az elutasítás indokairól évente tájékoztatják a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot. Az előző szakaszokban jelzett korlátozások mellett és azt ellensúlyozandó teszi kötelezővé a törvény a nemzetbiztonsági szolgálatok számára az általuk kezelt személyes adatok védelmét, rendszeres ellenőrzését és a valóságnak nem megfelelő adatok helyesbítését. Az 50. § tételesen meghatározza az adatok tárolásának maximális időtartamát, valamint a személyes adatok hivatalból történő törlésének eseteit. A (2) bekezdés e) pontja általános érvénnyel előírja az adat törlését, ha annak kezelése nyilvánvalóan szükségtelen.

[138] Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Nbtv. - az Rtv. 73. § (3) bekezdésével ellentétben -nem mondja ugyan ki expressis verbis a megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információ vagy az ügyben nem érintett személy adatai törlésének kötelezettségét, de az Nbtv. 50. § (2) bekezdés e) pontja "nyilvánvalóan szükségtelen" kitételének és a 43. §-nak az egymásra vetített értelmezéséből egyértelműen következik, hogy a titkos információgyűjtés során megszerzett, az adatfelvétel elrendelésének jogalapjául szolgáló cél eléréséhez szükségtelen adatokat, különösen az ügyben nem érintett személy adatait, hivatalból törölni kell. A fenti szabályozás így megfelel a célhozkötöttség elvének és alkalmas a készletező adatgyűjtés kizárására. Ezen túlmenően az Nbtv. lehetőséget biztosít az érintett számára is a személyes adatai törlése iránti kérelem előterjesztésére, amely kérelmet a főigazgató csak meghatározott okból tagadhat meg. Az adatfeldolgozás során is érvényesül külső kontroll, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot ugyanis a kérelmek elutasításának indokairól tájékoztatni kell [Nbtv. 48. §].

[139] Ezért az Alkotmánybíróság a kifogásolt rendelkezelés alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésre irányuló indítványt ebben a tekintetben is elutasította.

[140] Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az alkotmányos követelményre tekintettel - az Abtv. 44. § (1) bekezdése alapján - rendelte el.

Budapest, 2013. november 18.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s .k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3085/2012.

Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[141] Egyetértek a határozat rendelkező részével, és az indokolásnak a nemzetbiztonsági szervek adatkezelésére vonatkozó részeivel is.

[142] Azonban ha a határozat tulajdonképpeni tárgyára vonatkozó indokolással szemben nincs is kifogásom, az ennek kapcsán tett általános jellegű megállapítások néhány esetben olyan normatív érveléseket tartalmaznak, melyek elszakadnak az Alaptörvénytől, és ezeket nem tudom elfogadni. Az alkotmánybírósági döntések természetéből eredően ugyanis az indokolási részben lefektetett normatív érvek, érvelési láncolatok a későbbiekben a döntések alapjaivá válnak, és törvényhelyek, illetve bírói ítéletek megsemmisítését alapozzák meg. A jelenlegi döntés tárgyán túlmutató általános normatív érveket így alaptörvény-átalakításnak és alaptörvény-kiegészítésnek kell minősíteni, melyhez az alkotmánybíráknak nincs felhatalmazásuk.

[143] Ezek az elfogadhatatlan érvelések az Indokolás [82]-[91] bekezdéseiben találhatóak. Ezek közös jellemzője, hogy az Alaptörvény VI. cikkének differenciált jogaiból, melyek egyes aspektusokban védik az egyének és a családok életét, otthonát, kapcsolattartását, jó hírnevét, egy általánosabb "magánszférához való jogot" alkotnak meg. Az alkotmánybíráknak mindig az Alaptörvényben megadott alkotmányos jogok és alapelvek alapján kell eljárni, és ezeket értelmezhetik ugyan, de új alapjogokat nem alkothatnak. Ráadásul, mint a korábbi "láthatatlan alkotmány" működéséből tapasztalható volt, az így létrehozott nagyon absztrakt jogokból aztán különböző további jogokat kezdtek kiolvasztani, és a törvényhozás olyan területeit is alkotmánybírósági ellenőrzés alá vették, melyeket az Alaptörvény nem irányozott elő. Nem lehet elfogadni ezt az aktivizmust. Ez az út az alkotmányhoz kötött és annak őrzésére létrehozott alkotmánybíróságokat fokozatosan elszakítja az írott alkotmánytól, és az út végén e helyére egyre inkább az alkotmánybírák által létrehozott, saját "láthatatlan alkotmány" kerül, és nyilvánítják ezt az ország és a társadalom vezérlőjévé. Mivel az alkotmánybíróságok felett már nem áll felettes szerv az országon belül, hanem egyetlen ellenőrzője és tevékenységének igazolása csak a széles társadalmi konszenzussal megválasztott alkotmányozó hatalom által létrehozott írott alkotmány lehet, ez az elszakadás magát az alkotmánybíróság természetét változtatja meg. Alkotmánybíróságból alkotmányoligarchiává válhat. Ezért kell fellépni a jelzett szövegtől való elszakadás ellen, és felhívni a figyelmet már most az út folytatásában rejlő veszélyre.

[144] Nem értek egyet azzal sem, hogy a régi alkotmánybírósági gyakorlat ultraindividualizmusának megfelelően a személyes adatok védelméhez való jogot oly módon kiterjeszti az Indokolás [82]-[91] bekezdéseiben, hogy differenciálatlanul a teljes állami működés szempontjából egy abszolút mércét állít fel az adatok gyűjtése és tárolása szempontjából, és erre a 15/1991. (IV. 13.) AB határozat régi normatív megállapításait veszi át, átnevezve ezt a jogot információs önrendelkezési jognak. Az Alaptörvény készítői több esetben átvették a régi alkotmánybírósági gyakorlat egy-egy elnevezését, de itt nem tették ezt, és megfontolva megmaradtak a személyes adatok védelméhez való jog elnevezésénél, és ezt nekünk is tiszteletben kell tartani. Fontos azonban e mellett az is, hogy az állam különböző szektorai más és más módon veszélyeztethetik az egyén személyes adatait, és például míg az erőszakszervezetekkel szemben ezek magasabb védelmi szintje indokolt lehet, addig az egészségügyi szervezés és egy sor más humánszektor esetében az állam funkcióellátása érdekében megengedhetőbb kell, hogy legyen alkotmányosan a szélesebb adatgyűjtés és a tárolás. Az Alaptörvénynek a korábbi alkotmányi szabályozáshoz képest erőteljesebb közösség-központúsága nem teszi lehetővé megítélésem szerint, hogy a magánszféra egyes aspektusait védő alapjogokat a régi alkotmánybírósági határozatok normatív megállapításaira alapozzuk.

Budapest, 2013. november 18.

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye

[145] 1. Nem értek egyet az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításával. Véleményem szerint e rendelkezés második mondata - amely szerint az Nbtv. 56. § a)-e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi - a magánélet tiszteletben tartásához való jog alaptörvény-ellenes korlátozását jelenti.

[146] 2. Az Nbtv. 56. § a)-e) pontjai a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eseteit rögzítik: eszerint titokban lakás átkutatható, megfigyelhető, az észleltek rögzíthetők, postai úton továbbított küldemény felbontható, ellenőrizhető, tartalma rögzíthető; ugyanez vonatkozik az elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikációra, illetve a számítástechnikai eszközön vagy rendszeren tárolt adatokra.

[147] Az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák. Az Alaptörvény a magánélet sérthetetlenségének jogát jelentősen kibővíti az előző Alkotmány szabályaihoz képest. A magántitok kifejezést az Alaptörvény nem használja, helyette a magán- és családi életet, az otthont és a kapcsolattartást védi. Az I. cikke (3) bekezdése értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.

[148] A titkos eszközök alkalmazása jelentősen korlátozza a magán- és családi élet, a magánlakás és levelezés tiszteletben tartásához való jogot.

[149] Ezért a titkos eszközök alkalmazását annak minden szakaszában olyan ellenőrzésnek kell alávetni, amely kellő garanciát nyújt az egyén jogainak érvényesülésére. Az alkotmányjogi kérdés nem olyan formában merül fel, hogy miért kellene a titkosszolgálatokat ellenőrizni, hanem úgy, hogy miért maradhatna tevékenységük az ellenőrzés alól kivont terület.

[150] Mind a beavatkozás elrendelésekor, mind végrehajtása során és a beavatkozást követően is a törvényben foglalt eljárásnak alkalmasnak kell lennie annak biztosítására, hogy a magánéletre vonatkozó információhoz való hozzáférésre csak nyomós okból kerüljön sor; a titkos eszközök alkalmazásának elrendelése kellően indokolt, az információ szerzése, tárolása, felhasználása és megsemmisítése minden egyes esetre kiterjedően ellenőrzött legyen. A magánélet titkos eszközökkel való kifürkészése kivételes lehet, és csak akkor kerülhet rá sor, ha az ilyen módon elhárítani kívánt veszély és a megfigyelt személynek okozott hátrány arányban áll. Ennek eldöntése mérlegelést igénylő, jogalkalmazási feladat: minden egyes esetben mérlegelni kell azt, hogy az alapvető jog védelme vagy a nemzetbiztonsági érdek érvényesítése, Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének mint alkotmányos értékeknek a védelme élvez-e elsőbbséget.

[151] 3. A külső engedélyhez kötött titkos eszközök alkalmazásának az első mozzanata a titkos eszköz alkalmazásának az elrendelése, illetve engedélyezése.

[152] Egyetértek azzal, hogy a terrorizmus elleni küzdelem keretében indokolt lehet a magánélet tiszteletben tartáshoz való jog korlátozása, amely sürgős esetben akár halasztást nem tűrő kivételes intézkedéseket is igényelhet. Ilyenkor eltérő szabályok vonatkozhatnak az engedélyezés rendjére is, és eltérő lehet a jogszerűség utólag történő vizsgálatának a módja.

[153] Nem indokolt azonban az, hogy általánosságban, minden esetre kiterjedően a törvény eleve miniszter mint a végrehajtó hatalom képviselője engedélyéhez kösse a titkos eszközök kormányzati irányítás alatt álló szervezet által való alkalmazását, ahogyan azt az Rtv. 7/E. § (3) bekezdésének második mondata teszi. A miniszter nem tekinthető külső ellenőrző szervnek. Az engedélyezett tevékenység titkosságánál fogva nincs garancia arra sem, hogy valamennyi titkos információgyűjtés jogszerűségét az érintett személy kérelmére utóbb a bíróság, vagy hivatalból, minden esetre kiterjedően a parlamenti bizottság ellenőrizhesse. Nincs olyan szabály, amely előírná, hogy az illetékes parlamenti bizottságot hivatalból kell tájékoztatni minden esetről, a jogszerűség legalább utólagos vizsgálatára alkalmas módon.

[154] A titkosszolgálatok működése feletti ellenőrzés legfontosabb eszköze a bírósági kontroll, amelynek legalább a titkos információgyűjtés elrendelésénél, vagyis az előzetes ellenőrzésnél általánosságban érvényesülnie kell. (Más kérdés, hogy az ellenőrzés külső szerv általi gyakorlása és a szolgálatok tevékenységének titkossága között egyensúlyt kell teremteni: a minősített adatok megismerésére jogosultak köre, az eljárás nyilvánossága korlátozható.) Minden egyes eset jogszerűségének vizsgálatára kiterjedő, külső szerv hatáskörébe tartozó, hatékonynak minősíthető eljárás keretében végezhető ellenőrzésről szóló törvényi szabályozás nélkül az Rtv. 7/E. § (3) bekezdésében foglalt az a lehetőség, amely magánéletbe való állami beavatkozásra vonatkozik, aránytalan korlátozásnak minősül. Nincs biztosítva annak a mérlegelésnek a független felülvizsgálása, amely a magánélet titkos eszközökkel való kifürkészésének kivételességéről szól. A bíróságra tartozó kérdés az, hogy a titkos információgyűjtés tervezett alkalmazásával elhárítani kívánt veszély és a magánélete rejtett megfigyelését elszenvedni kényszerülő személynek okozott hátrány a konkrét esetekben arányban áll-e.

[155] Nem értek tehát egyet azzal, hogy a bíróság és a miniszter között megosztott engedélyezési rendszer indokául szolgálhatna önmagában az, hogy a nemzetbiztonsági kockázatok kivédése politikai döntést igényel, ezért az igazságügyért felelős miniszter engedélye megfelelő intézményi megoldást jelent. A lényeges, vagyis az alapjogok korlátozását érintő alkotmányossági kérdés ugyanis az, hogy a politikai szempontok érvényesítésével is meghatározott nemzetbiztonsági érdekek és kockázatok a konkrét esetben kellő mértékben indokolják-e az egyén alapjogainak korlátozását. Az állított nemzetbiztonsági érdek és az egyéni alapjogok ütközésének jogállami feloldása nem politikai értékelést igényel, hanem a jogkorlátozás szükségességének és arányosságának vizsgálatát. Ennek a vizsgálatnak az intézményi garanciája a bíróság.

[156] 4. A titkos információgyűjtés kontrolljára vonatkozó, az Alaptörvényből levezethető alkotmányos követelmények nem különböznek azoktól az elvárásoktól, amelyeket az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata is megkövetel. Ezeket az elvárásokat a többségi határozat is tartalmazza, a releváns jogesetek megemlítésével. A két lényegi követelmény szerint egyrészt a titkos eszközök alkalmazását lehetővé tevő eljárási rendnek kellő garanciát kell nyújtania az egyén jogainak védelmére, másrészt a garanciát nyújtó kontrollnak a végrehajtó hatalomtól függetlennek kell lennie.

[157] A vizsgált szabályozásban azonban az igazságügyi miniszter engedélyezése fölött nincs garanciát nyújtó hatékony külső kontroll. A többségi határozattal ellentétben úgy vélem, hogy az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága nem felel meg ezeknek a követelményeknek. A bizottság jogköréből és eljárási rendjéből épp az egyéni jogok védelmére vonatkozó garanciális elem hiányzik: nincs olyan szabály, amely legalább elvileg biztosítaná, hogy valamennyi engedélyezési eljárás a bizottság elé kerül. A jelenlegi szabályozás tehát még annak elfogadása mellett sem felelne meg az Alaptörvényből fakadó - és a strasbourgi bíróság joggyakorlatában is számon kért - követelményeknek, hogy az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága elvileg betölthetné a külső kontroll szerepét. Önmagában a Nemzetbiztonsági Bizottságot azonban még más szabályozás mellett sem lehetne megfelelő intézményi megoldásnak tekinteni: az alapjogok hatékony jogállami védelme a bíróságok feladata.

[158] 5. Habár az alkotmánybírósági eljárásban az indítványról kell dönteni, és az indítványban nem szereplő alkotmányossági kérdések nem vizsgálhatók, a jelen esetben mégis figyelemmel kellett volna lenni arra a körülményre a magánélet korlátozása arányossága vizsgálatánál, hogy az Alaptörvény 46. cikke a rendőrség alapvető feladatait és a nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladatait elkülöníti. A bűnüldözési célú, vagyis rendőrségi titkos információgyűjtés alkalmazása jelenleg is bírói engedélyhez van kötve. Ezzel szemben a nemzetbiztonsági célú adatgyűjtésnél miniszteri engedély szerepel, parlamenti, de nem minden egyes konkrét esetre kiterjedő, külső kontroll mellett.

[159] Akkor, amikor az Rtv. 7/E. § (3) bekezdése a terrorizmust elhárító szervet az egyes feladatai ellátása érdekében az Nbtv. titkos információgyűjtésre vonatkozó rendelkezései alkalmazására jogosítja fel, ezt a viszonylagos elkülönítést megszünteti. A terrorizmust elhárító szervnek rendőrségi és nemzetbiztonsági jogosítványai is vannak, ami nem áll összhangban az Alaptörvény 46. cikk (1) és (3) bekezdésével: az Alaptörvény kimondja, hogy Magyarország nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése a nemzetbiztonsági szolgálatok (és nem a rendőrség) feladata.

Budapest, 2013. november 18.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

[160] A különvéleményhez csatlakozom.

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye

[161] Nem értek egyet a rendelkező rész 1. pontjával.

[162] Az Nbtv. 56-59. §-ai tartalmazzák a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtésre irányuló tevékenységek felsorolását, valamint azok bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter, továbbá - kizárólag a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez fűződő érdek okán halasztást nem tűrő esetekben, szigorúan ideiglenes jelleggel - a nemzetbiztonsági szolgálatok főigazgatói által kivételesen történő engedélyezésének szabályait.

[163] Az Nbtv. 57. § (1) bekezdése tartalmazza a külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés engedélyezésére irányuló előterjesztés benyújtására jogosultak körét, a (2) bekezdés pedig részletesen felsorolja azok kötelező tartalmi elemeit. Az Nbtv. 57. § (2) bekezdése b) pontja alapján az előterjesztésnek a titkos információgyűjtésre irányuló tevékenység megnevezésén kívül tartalmaznia kell annak szükségessége indokolását is. Jelen ügy kapcsán azt is ki kell emelni, hogy ugyanezen törvényhely d) pontja szerint, amennyiben az Nbtv. 59. § alapján az engedélyező döntés meghozataláig főigazgatói kivételes engedélyezésre kerülne sor, úgy az előterjesztésnek arra nézve külön indokolást is tartalmaznia kell, hogy a kivételes engedélyre a nemzetbiztonsági szolgálat eredményes működéséhez miért volt feltétlenül szükség.

[164] Álláspontom szerint a fenti rendelkezésekben foglaltaknak megfelelő indokolással ellátott előterjesztés kapcsán az engedélyező miniszter kétféle döntést hozhat.

[165] Amennyiben az előterjesztésben foglalt indokokkal nem ért egyet, úgy a titkos információgyűjtést nem engedélyezi. Ebben az esetben - joghátrányt okozó aktus és további titkosszolgálati tevékenység hiányában - az alapjogok sérelme fel sem merülhet.

[166] Jóváhagyó döntésre akkor kerülhet sor, ha az engedélyező az előterjesztésben foglalt indokokkal egyetért. A hatályos szabályozás a minisztert jelenleg sem zárja el az indokolástól, ezért nincs akadálya annak, hogy az előterjesztésben foglaltak teljesítését akár a kérelemben foglaltaknál bővebben is megindokolja. A miniszteri indokolás hiánya viszont értelemszerűen az előterjesztésben foglalt indokok teljes körű elfogadását jelenti. Ebben az esetben azok megismétlése nyilvánvalóan szükségtelen.

[167] Mivel a miniszter az engedélyezéssel kapcsolatos döntésért politikai - sőt adott estben akár jogi - felelősséggel tartozik, továbbá az Nbtv.-nek a nemzetbiztonsági szolgálatok parlamenti ellenőrzésével kapcsolatos rendelkezései, valamint a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság eljárásának az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényben és az Nbtv.-ben foglalt szabályai a hatékony külső kontroll feltételeit is megteremtik, álláspontom szerint a hatályos jogszabályi környezet az engedélyezési eljárással kapcsolatosan a szükséges alkotmányossági garanciákat biztosítja.

[168] A fentiek alapján tehát véleményem szerint a határozat rendelkező részének 1. pontjában meghatározott alkotmányos követelmény megfogalmazása felesleges.

Budapest, 2013. november 18.

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleménye

[169] Az elfogadott határozat rendelkező részének 1. pontjával, amelyben az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként írja elő, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 58. § (3) bekezdésének alkalmazása során az igazságügyért felelős miniszter a titkos információgyűjtést engedélyező határozatát indokolni köteles, az alábbi okok miatt nem értek egyet.

[170] 1. Az Alkotmánybíróság döntésével szembeni állásfoglalásom elsődleges indoka, hogy már a panasz befogadását sem támogattam.

[171] 1.1. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban Abtv.) 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz egyik törvényi feltétele, hogy a jogsérelemnek közvetlenül, bírói döntés nélkül kell bekövetkeznie. Az Abtv. indokolása is rávilágít, hogy ez esetben a jogalkotó célja az, hogy az Alaptörvénybe ütköző jogsérelem elszenvedésekor az indítványozók - az alkotmányjogi panasz másik két fajtájától eltérően - akkor is az Alkotmánybírósághoz fordulhassanak, ha azt a jogszabály közvetlenül, a bíróság előtt nem megtámadható aktussal okozta.

[172] Az alapul fekvő ügy indítványozója esetében azonban nincs közvetlenül bekövetkezett jogsérelem, így az érintettségét nem lehet megállapítani. A panaszt ez alapján vissza kellett volna utasítani. A többségi határozat azonban a potenciális érintettség, vagyis a lehetséges jogsérelem elfogadásával önkényesen kitágította az Abtv. által szabott kereteket, és az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartozó ügyben döntött.

[173] 1.2. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése azt is előírja az alkotmányjogi panasz ezen fajtájának további feltételeként, hogy azt az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan napon belül lehet benyújtani. A száznyolcvan nap elteltével alkotmánybírósági eljárás megindításának nincs helye.

[174] Jelen eljárásban az indítványozó a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban Rtv.) 7/E. § (3) bekezdését támadta formailag.

[175] Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdés első mondata felhatalmazza a terrorizmust elhárító szervet, hogy egyes esetekben az Nbtv. 53-60. §-ának megfelelő alkalmazásával titkos információgyűjtést végezzen. Ez a felhatalmazás magában foglalja az Nbtv. 58. § (2) bekezdésének megfelelő alkalmazását is, amely alapján bizonyos esetekben az igazságügyért felelős miniszter az engedélyező. Az Rtv. 7/E. § (3) bekezdés második mondata pedig utaló szabályként csupán megismétli az Nbtv. 58. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezést.

[176] Az igazságügyért felelős miniszter engedélyezési joga tehát az Nbtv.-ből származik. Az indítványozó a bírói kontroll hiányát vitatja az igazságügyért felelős miniszter által engedélyezett titkos információgyűjtéssel összefüggésben, vagyis tartalmilag az Nbtv. szabályait támadta. Az Nbtv. ténylegesen támadott szabálya esetében azonban a hatálybalépésétől számított száznyolcvan nap már eltelt, így arra az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panaszt már nem lehet alapítani. Ezt a beadványozó saját maga is elismerte a panaszában. Az indítványt emiatt is vissza kellett volna utasítani.

[177] Az Alkotmánybíróság azonban a törvényi feltételeknek meg nem felelő indítványt befogadta, majd a szoros tartalmi összefüggésre hivatkozva kiterjesztette a vizsgálatot az Nbtv.-re.

[178] 2. Az ügy érdemét tekintve az alkotmányos követelmény megállapítását fölöslegesnek tartom, ezért sem értek egyet annak elfogadásával.

[179] 2.1. Az elfogadott határozat indokolása ismerteti az Nbtv. szabályait, miszerint a titkos információgyűjtésre irányuló előterjesztésnek részletes indokolást kell tartalmaznia, és az igazságügyért felelős miniszter ez alapján adja meg az engedélyt.

[180] Az engedélyező határozat tehát lényegében az előterjesztés indokolásán nyugszik.

[181] Az alkotmányos követelmény kimondását a többségi határozat azzal indokolja, hogy az előterjesztés egyoldalúan csak a nemzetbiztonsági érdekre van tekintettel, és a Nemzetbiztonsági Bizottság csak akkor tud megfelelő ellenőrző szerepet ellátni, ha a nemzetbiztonsági érdeknek és a magánszféra védelméhez való jognak az igazságügyért felelős miniszter általi mérlegelését felül tudja vizsgálni. Az elfogadott határozat azért tartja még szükségesnek a miniszter indokolási kötelezettségét, mert az alapjogi korlátozás arányossága ezáltal lesz biztosítható és vizsgálható.

[182] Ez az érvelés véleményem szerint nem alapozza meg az alkotmányos követelmény kimondását.

[183] Egyrészt a nemzetbiztonsági érdek (azon belül az alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító törvényes rend fennállásának biztosítása - lásd Nbtv. 74. § ad) pont) olyan alkotmányos érték, amelynek védelme érdekében a magánszférához és az információs önrendelkezéshez való jog korlátozható. Az Nbtv. a titkos információgyűjtés szükségességének szabályozása körében a legszigorúbb mércét használja, amikor ultima ratio jelleggel azt írja elő, hogy az csak akkor használható, ha a szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg. Az információgyűjtés szükségességére vonatkozó indokolást minden egyes engedély iránti kérelemnek tartalmaznia kell.

[184] A korlátozás arányosságának vizsgálatakor pedig az a kérdés, hogy a nemzetbiztonsági érdek védelméhez viszonyítva elfogadható mértékű-e az alapjogi korlátozás.

[185] Az elfogadott határozatnak az arányosságra vonatkozó érvei szerint nem mindegy, hogy a titkos információgyűjtés melyik módját engedélyezi az igazságügyért felelős miniszter.

[186] Álláspontom szerint azonban az információgyűjtési módszerek nem állíthatók az arányosság szempontjából sorrendbe. Az engedélyt kérő szakmai döntésének tárgya az, hogy a titkos információgyűjtés melyik módját látja a leginkább célravezetőnek. Ennek eldöntése pedig nagymértékben függ a titkos információgyűjtés által érintett személy életvitelétől, kommunikációs szokásaitól stb., amit nem lehet az arányosság alapján vizsgálni.

[187] 2.2. Alapjogsérelem a titkos információgyűjtés során csak akkor merülhet fel, amikor az engedélyt az igazságügyért felelős miniszter megadja, az engedély megadásával pedig a miniszter elfogadja, azonosul az előterjesztés indokolásával. A hatékony bizottsági kontrollnak a tervezet által hiányolt feltételei tehát valójában fennállnak, a bizottság az előterjesztés indokolása alapján megalapozottan el tudja látni feladatát a felülvizsgálat során. A Nemzetbiztonsági Bizottság ugyanis a konkrét ügyekben való tájékoztatáskérés során egybe tudja vetni a miniszter döntését az engedélyt kérő indokolt előterjesztésével.

[188] Mindezek alapján az alkotmányos követelmény megállapítását szükségtelennek vélem, ezért nem tudom a rendelkező rész 1. pontját támogatni.

Budapest, 2013. november 18.

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

[189] A különvéleményhez csatlakozom.

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró