629/B/2005. AB határozat
jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 72. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó szerint alkotmányellenes a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 72. § (3) bekezdése, és ezért megsemmisítését kezdeményezte. Eszerint az érintett személy a nemzetbiztonsági ellenőrzés során készült biztonsági szakvélemény általa valótlannak tartott megállapításaival szemben panasszal élhet a nemzetbiztonsági szervezet felügyeletét ellátó miniszternél, ezt követően az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságánál. Az indítványozó szerint a rendelkezés sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését, amely mindenkinek alanyi jogot biztosít arra, hogy jogvitáit független és pártatlan bíróság bírálja el, ennek az ügyben érintett szervezet felügyeletét ellátó miniszterhez, illetőleg közhatalmi hatáskörrel nem rendelkező bizottsághoz benyújtható panasz nem felel meg.
Ezzel összefüggésben az indítványozó sérelmezi, hogy a szabály, amely szerint a szakvélemény valóságtartalmának megállapítására bíróság előtt jogvita nem kezdeményezhető, kiüresíti, korlátozza a közhivatal-viselés alkotmányos jogát. E kifogása kapcsán a rendelkezést az Alkotmány 70. § (4) bekezdésébe ütközőnek tartja. Ennek az alkotmányi rendelkezésnek a megjelölése nyilvánvaló elírásnak tekinthető, mert e szabály az európai parlamenti választáson választójoggal rendelkezők körét határozza meg. Ugyanakkor az indítvány tartalma alapján egyértelműen megállapítható, hogy helyesen az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében biztosított, a közhivatal viseléséhez való jog alapján bírálandó el a kezdeményezés.
II.
Az Alkotmány rendelkezései:
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."
"70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."
Az Nbtv.-nek az indítványozó által vitatott rendelkezése:
"72. § (3) Az érintett személy a biztonsági szakvéleményben szereplő, általa valótlannak tartott megállapításokkal kapcsolatosan - a 11. § (5) bekezdés alapján -panasszal élhet a miniszternél, illetve ezt követően a Bizottságnál."
(A vitatott rendelkezésben szereplő Nbtv. 11. § (5) bekezdése a következőket tartalmazza: "A miniszter kivizsgálja a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységével kapcsolatos panaszokat, a vizsgálat eredményéről és a megtett intézkedésekről 30 napon belül tájékoztatja a panaszost. Ez a határidő egy esetben 30 nappal meghosszabbítható.")
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítvány azon részét vizsgálta, miszerint az Nbtv. 72. § (3) bekezdése az Alkotmány 57. § (1) bekezdését sérti, mert nem biztosítja az érintett számára, hogy a nemzetbiztonsági szakvélemény szerinte valótlan megállapításai miatt bírósághoz fordulhasson.
1.1. Az Alkotmánybíróság először a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában fejtette ki, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján a jogvitában érdekelt félnek alkotmányos joga van arra, hogy ügyét bíróság elé vigye (ABH 1992, 59, 67.). Ezen alapvető jogból következően az állam köteles - egyebek között - a polgári jogi jogok és kötelezettségek (polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat biztosítani [59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 353, 355.]. A bírósághoz fordulás alkotmányos joga tehát a jogok és kötelezettségek elbírálásához való jogot garantálja mindenki számára.
1.2. Jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak abban kellett állást foglalnia, hogy megállapít-e a nemzetbiztonsági szakvélemény jogot vagy kötelezettséget, amelynek alapján az érintett számára biztosítani kellene a bírósághoz fordulás jogát.
A nemzetbiztonsági szolgálatok rendeltetése, hogy az információk gyűjtésével működjenek közre az ország szuverenitásának biztosításában és alkotmányos rendjének védelmében. A nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységét az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése alapján minősített többséggel elfogadott törvény, az Nbtv. szabályozza. Az Nbtv. a nemzetbiztonsági szolgálatok egyik feladataként nevesíti a fontos és bizalmas munkakörre jelöltek vagy abban alkalmazottak nemzetbiztonsági ellenőrzését. Az Nbtv. 4. § g) pontja szerint az Információs Hivatal, az 5. § f) pontja szerint a Nemzetbiztonsági Hivatal, a 6. § h) pontja szerint a Katonai Felderítő Hivatal, a 7. § h) pontja szerint a Katonai Biztonsági Hivatal, a 8. § (1) bekezdés f) pontja szerint a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat (a továbbiakban együtt: nemzetbiztonsági szolgálatok) ellátják a hatáskörükbe tartozó személyek nemzetbiztonsági ellenőrzését. Az ellenőrzés célját, alkalmazásának körét, eszközeit és eljárási szabályait az Nbtv. 68-73. §-ai tartalmazzák.
A nemzetbiztonsági ellenőrzés azt vizsgálja, hogy a fontos és bizalmas munkakörre jelölt, illetve az ilyen munkakört betöltő személlyel kapcsolatban felvetődhetnek-e olyan kockázati tényezők, körülmények, amelyek miatt tevékenysége jogellenes céllal befolyásolhatóvá, illetve támadhatóvá válhat, és ezáltal a nemzetbiztonságot sértő vagy veszélyeztető helyzet állhat elő [Nbtv. 68. § (1)-(2) bekezdés].
A fontos és bizalmas munkakörök körét egyfelől az Nbtv. 2. számú melléklete nevesíti, másfelől felhatalmazást ad meghatározott szervek vezetői részére, hogy további, ily módon védendő munkaköröket állapítsanak meg. Az Nbtv. 69. §-a meghatározza azon személyek körét (kezdeményezésre jogosultak), akiknek az írásbeli kezdeményezésére az ellenőrzést a nemzetbiztonsági szolgálat lefolytatja. A kezdeményezésre jogosultnak az ellenőrzést a fontos és bizalmas munkakörbe történő kinevezés előtt kérnie kell, míg a munkakört már betöltő személy nemzetbiztonsági ellenőrzését saját mérlegelési jogkörében - de legalább ötévenként - kezdeményezi [Nbtv. 70. § (1)-(2) bekezdés]. Az ellenőrzéssel érintett személyt az ellenőrzés elrendelésének lehetőségéről, annak módjairól előre tájékoztatni kell, az ellenőrzés csak az érintett előzetes hozzájárulásával folytatható le [Nbtv. 70. § (3)-(4) bekezdés]. Az ellenőrzési eljárás megindulásának tehát előfeltétele az érintett hozzájárulása, akinek az adott munkakörre meghatározott típusú, személyes és különleges adatokról szóló kérdőívet kell kitöltenie az Nbtv. 3. számú mellékletének megfelelően. Ha az ellenőrzéshez a jelölt nem járul hozzá, akkor az Nbtv. 70. § (5) bekezdése alapján fontos és bizalmas munkakörben nem alkalmazható.
Az ellenőrzés a kérdőívben megadott adatok valósságának vizsgálatára és értékelésére, valamint egyéb kockázati tényezők felderítésére terjed ki. Az ellenőrzés eszközeit és módszereit (érintettel személyes konzultálás, referens személyek meghallgatása, nyilvántartások adatainak felhasználása, "C" típusú kérdőívhez kapcsolt ellenőrzésnél titkos információgyűjtés) az Nbtv. 71. § (5) bekezdése tartalmazza.
Az ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a nemzetbiztonsági szolgálat elkészíti a biztonsági szakvéleményt, ezt megküldi a kezdeményezőhöz, aki tájékoztatja az érintettet a szakvéleményben foglaltakról [Nbtv. 72. § (1)-(2) bekezdés]. A kezdeményező azonban a szakvéleményt döntése kialakításakor szabadon mérlegelheti [Nbtv. 72. § (4) bekezdés].
1.3. A nemzetbiztonsági ellenőrzés és az ennek eredményét tartalmazó biztonsági szakvélemény tehát a fontos és bizalmas munkakör betöltésének törvény által megkövetelt előfeltétele. A nemzetbiztonsági ellenőrzés az ellenőrzött személyről (és környezetéről) szóló információk összegyűjtése és értékelése; ebből kiderül, hogy a nemzetbiztonsági szolgálat véleménye szerint vannak-e és milyen biztonsági kockázati tényezők az ellenőrzött személynél. A nemzetbiztonsági ellenőrzés ugyanis kockázatot vizsgál: nem annak bizonyítására vagy kizárására irányul, hogy az ellenőrzött elkövette-e a nemzetbiztonságot veszélyeztető cselekményt, hanem az arról szól, hogy a feltárt tények, körülmények, információk alapján okkal feltételezhető-e, hogy ilyen helyzet valamikor a jövőben kialakulhat. A szakvélemény a kockázatok elemzését tartalmazó információ a vizsgálatot kezdeményező számára. A biztonsági szakvéleményből azonban jogok és kötelezettségek közvetlenül nem származnak.
Az ellenőrzött személy foglalkoztatásáról az ellenőrzést kezdeményező dönt. E döntésében nincs kötve a nemzetbiztonsági szakvélemény megállapításaihoz, döntésébe egyéb rendelkezésre álló információt bevonhat, és a biztonsági kockázatot is eltérően értékelheti. A kockázati tényezőt feltáró szakvéleményt a munkáltatói jogkör gyakorlója - a kezdeményező szerv vezetője - mérlegeli: a jelöltet nem alkalmazza, a beosztásban lévőt felmenti a fontos és bizalmas munkakör betöltése alól, és más beosztásba helyezi, vagy a kockázati tényező ismeretében is alkalmazza fontos és bizalmas munkakörben. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 77. § (1) bekezdése szerint, ha a fontos és bizalmas munkakörben foglalkoztatott köztisztviselő nem felel meg az állami élet és a nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges biztonsági feltételeknek, akkor a hivatali szervezet vezetője kezdeményezi képzettségének és iskolai végzettségének megfelelő, enyhébb megítélésű fontos és bizalmas munkakörbe vagy más, ilyennek nem minősülő munkakörbe történő áthelyezését. A (2) bekezdés alapján, ha az áthelyezést a köztisztviselő nem fogadja el, akkor a szerv vezetője kezdeményezi a szolgálati jogviszony közös megegyezéssel történő megszüntetését, és ha a köztisztviselő ehhez sem járul hozzá, akkor a közszolgálati jogviszonyát az Nbtv. 72. § (2) bekezdésében meghatározott tájékoztatás időpontjával, azonnali hatállyal meg kell szüntetni.
Az Nbtv. 72. § (4) bekezdése és a Ktv. 77. § (1)-(2) bekezdésének összevetése alapján megállapítható, hogy a biztonsági szakvéleményt a kezdeményező - aki a kinevezési jogkör gyakorlója - szabadon mérlegeli: a biztonsági szakvélemény ismeretében dönt arról, hogy az ellenőrzött személy az adott munkakörben jelent-e veszélyt az állam működésére. A biztonsági szakvéleményből nem származnak jogok és kötelezettségek, ezért az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján bíróság elé tartozó jogvita a biztonsági szakvélemény alapján nem lehetséges. A biztonsági szakvélemény döntést előkészítő cselekmény, mert a döntést mindig a kinevezési jogkör gyakorlója hozza, és ehhez fűződhetnek jogi hatások is.
A biztonsági szakvélemény a felmerült biztonsági kockázati tényezőket tartalmazza, a benne foglalt megállapításokért a felelősség a nemzetbiztonsági szolgálatokat terheli [Nbtv. 72. § (1) bekezdés]. Az Nbtv. 72. § (3) bekezdésében biztosított panasz pedig egy speciális garanciális szabály (jogorvoslat), amely az érintett panasza esetén lehetővé teszi a biztonsági szakvélemény megállapításainak a nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító miniszter, illetőleg a szolgálatok parlamenti ellenőrzését végző Nemzetbiztonsági Bizottság általi, szakmai szempontú felülvizsgálatát és korrigálását.
Ha a szakvéleményen alapuló munkáltatói döntéssel kapcsolatban munkajogi, közszolgálati jogvita keletkezik, a munkáltatói döntés a foglalkoztatási viszony megszüntetését eredményezi, akkor az adott foglalkoztatási jogviszonyt szabályozó törvények (pl. Mt., Ktv. stb.) alapján ennek elbírálását bíróságnál lehet kezdeményezni.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Nbtv. 72. § (3) bekezdése tekintetében az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének sé relmét nem állapította meg.
2. Az indítványozó szerint az Nbtv. 72. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot is.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.]. Az Alkotmányban szabályozott közhivatal viseléshez való jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal betöltéséhez. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény a közhivatal viseléséhez való jogot szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627, 629.).
A nemzetbiztonsági ellenőrzés a fontos és bizalmas munkakörök betöltéséhez előírt feltétel. Az ellenőrzés nyomán feltárt kockázati tényezők fennállása esetén az érintett személy esetleg nem tölthet be bizonyos munkaköröket. A közhivatal viseléséhez való jog nem értelmezhető egy adott munkakör betöltéséhez való jogként, ezért nem állapítható meg a közhivatal viseléséhez való jog sérelme, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés kockázati tényezőket állapít meg, mert ez nem akadályozza meg az érintettet abban, hogy a közszolgálat más, ilyen ellenőrzéshez nem kötött területén alkalmazást nyerjen, és így közhivatalt viseljen. Ezért az Alkotmánybíróság nem tartotta megalapozottnak az indítványozónak a közhivatal viseléséhez való jog sérelmére alapított indítványát sem.
Budapest, 2006. november 14.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró