3/1994. (I. 21.) AB határozat
a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 24. § (3) bekezdésének az a rendelkezése, amely az ügyészi (titkári, fogalmazói, nyomozói) jogviszonynak felmondással, illetve elbocsátással való megszűnése esetén a bírói utat kizárja, alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ezért a 24. § (3) bekezdését megsemmisíti.
A megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.
A Miskolci Munkaügyi Bíróság előtt 1. M. 119/1993. szám alatt folyamatban lévő ügyben az alkotmányellenes rendelkezés nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az egyik indítványozó a legfőbb ügyész 1991. december 2-án kézbesített Szem. 13.512/553/1991. és 13.512/554/1991. számú, munkaviszonyt felmondással megszüntető határozatával kapcsolatban 1992. március 24-én beadványt terjesztett elő az Alkotmánybírósághoz. A felmondás törvényességét vitatta, és kérte annak vizsgálatát: alkotmányosnak tekinthető-e, hogy a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló - módosított - 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 24. § (3) bekezdése értelmében a legfőbb ügyész ilyen intézkedése ellen jogorvoslatnak nincs helye.
1993. január 18-án érkezett újabb beadványában azt állította, hogy a legfőbb ügyész határozata 1993. február 9-én "hatályosul", és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: ABtv.) 1. § d) pontja alapján jogsérelme miatt alkotmányjogi panaszt is előterjesztett.
Indítványozta az Ütv. kifogásolt rendelkezésének megsemmisítését.
2. A másik indítványozó a Legfőbb Ügyészség ellen pert indított, elbocsátás büntetést kiszabó fegyelmi határozat hatályon kívül helyezése iránt. A Miskolci Munkaügyi Bíróság az 1.M.119/1993/8. számú végzéssel - az ABtv. 38. § (1) bekezdése alapján - az eljárását felfüggesztette.
A munkaügyi bíróság az Ütv. 24. § (3) bekezdésének alkotmányellenességét észlelte. Álláspontja szerint e rendelkezés az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdését sérti, mert kizárja a legfőbb ügyész határozata ellen igénybe vehető jogorvoslati lehetőséget, illetőleg bírói utat.
Indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság a "jogszabályhely alkotmányellenességét utólagosan állapítsa meg és semmisítse azt meg, lehetőség szerint alkalmazva az ABtv. 43. § (4) bekezdésében foglaltakat".
Az Alkotmánybíróság a két ügyet egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
3. Az Ütv. 21. § (2) bekezdése szerint az ügyészi tevékenységet ügyészek és - nem teljes ügyészi jogokat gyakorló - ügyészségi titkárok, ügyészségi fogalmazók és ügyészségi nyomozók látják el, akiket a legfőbb ügyész nevez ki.
Az Ütv. 24. § (1) bekezdése szerint az ügyészek, ügyészségi titkárok, ügyészségi fogalmazók és ügyészségi nyomozók kinevezésére, áthelyezésére és munkaviszonyuk megszüntetésére vonatkozó eljárási szabályokat, továbbá fegyelmi felelősségre vonásuknak rendjét - a (2), (3) és (4) bekezdésben foglalt kivételekkel a Munka Törvénykönyve figyelembevételével - a legfőbb ügyész állapítja meg.
Az Ütv. 24. § (3) bekezdése szerint az ügyészek, ügyészségi titkárok, ügyészségi fogalmazók és ügyészségi nyomozók fegyelmi ügyeivel és kinevezésükkel, áthelyezésükkel és munkaviszonyuk megszüntetésével kapcsolatos munkaügyi vitákban végső fokon a legfőbb ügyész dönt. A legfőbb ügyész határozata ellen további jogorvoslatnak - bírósági eljárásnak stb. - nincs helye.
II.
1. Az indítványok az alábbiak szerint részben alaposak.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
Ebből az alapvető jogból következően az államra, egyebek között, az a kötelezettség hárul, hogy a polgári jogi jogok és kötelezettségek (a polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson [59/1993. (XI. 29.) AB határozat].
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A munkaügyi jogvita az egyenlő jogi helyzetben lévő felek közötti olyan jogvita, amelyben az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján bírósági utat kell biztosítani. Ezzel összhangban vannak a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény (Bsz.) 3-5. §-ai. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdését e szabályok töltik ki tartalommal. A Bsz. 3. § (1) bekezdése értelmében a munkaügyi jogvitákban a bíróság dönt.
A bírósághoz való fordulás joga alapvető jog, amely azonban - éppen az Alkotmány idézett rendelkezésére tekintettel - nem korlátozhatatlan.
Az ügyészek (titkárok, fogalmazók, nyomozók) jogviszonyára vonatkozó lényeges szabályokat az Ütv. tartalmazza. Az Ütv. végrehajtásáról a legfőbb ügyész gondoskodik [28. § (1) bekezdés]. Az ügyészi jogviszonyt az Ütv. munkaviszonynak nevezi, és ezzel kapcsolatban az Ütv.-ben nem részletezett szabályok megállapítására a Munka Törvénykönyve rendelkezéseinek figyelembevétele írja elő.
Az Ütv. e rendelkezései a munkavégzésre irányuló jogviszonyok hatályos szabályozása kialakulása előtt keletkezett. 1992. július 1-jén a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvénnyel (Mt.) egyidejűleg lépett hatályba a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) és a közalkalmazottak jogállását szabályozó 1992. évi XXXIII. törvény. E törvények a munkavégzésre irányuló jogviszonyokat elkülönítetten szabályozzák. Külön szabályok (Ktv.) vonatkoznak azokra, akik az őket foglalkoztató szervezet nevében közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak. A közhatalom gyakorlása a tipikus munkaviszonyban dolgozókétól eltérő kötelezettségekkel, fokozott követelményekkel (pl. szigorúbb felelőséggel) jár.
Az Mt.-ben szabályozott munkaviszonytól a közszolgálat területére eső jogviszonyok alapvetően annyiban térnek el, hogy az utóbbiban sajátos közjogi, közigazgatási jogi elemek is vannak. Egyébként a munkavégzés az alapja e jogviszonynak is, amely a felek szabad megállapodásával (kinevezés és annak elfogadása) jön létre.
Mindhárom említett törvény a jogviszonynak a munkáltató által való egyoldalú megszüntetésével kapcsolatban munkaügyi jogvita kezdeményezését és bírói út igénybevételét teszi lehetővé.
Az említett három törvény hatálya - saját rendelkezéseik szerint - az ügyészségre, az ügyészi jogviszonyra nem terjed ki. Az Mt., a Ktv. vagy a közalkalmazotti törvény hatályát az Ütv. sem terjeszti ki az ügyészségekre.
Az ügyészi jogviszonynak az elbírált alkotmányossági kérdés szempontjából lényeges vonásai az Alkotmány XI. fejezete és az Ütv. rendelkezéseiből ismerhetők fel.
Az ügyészi jogviszony kinevezéssel és annak elfogadásával, a felek megállapodásával jön létre. [Ütv. 21. § (3) bekezdés]. Az ügyészi jogviszony munkavégzésre irányul. A legfőbb ügyész, az ügyészségek és az ügyészek az Alkotmányban és az Ütv.-ben meghatározottak szerint közhatalmat gyakorolnak.
Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja [Alkotmány 53. § (3) bekezdés].
Az irányítás és a vezetés is a szervezet eredményes működtetésére irányul. A vezetés a szervezeten belüli irányító tevékenységet jelenti, azaz a szervezet tevékenységének irányítását. Az irányítási viszony szervezettípusonként eltérő tartalmú lehet.
Sem az Alkotmánynak az ügyészségről szóló XI. fejezete, sem az Ütv. rendelkezéseiből nem következik az, hogy az ügyészi szervezet feladatainak hatékony teljesítése érdekében kényszerítően szükség lenne a bírói út kizárására az ügyészi jogviszonyt megszüntető legfőbb ügyészi döntésekkel kapcsolatban. A vizsgált szabályozási körben a felmondás, illetve az elbocsátás fegyelmi büntetés az egyező akarattal létrehozott jogviszonynak kizárólag az egyik fél akaratára visszavezethető, egyoldalú megszüntetését eredményezi. Ez a döntés az ügyész polgári jogainak tekintett jogait közvetlenül és jelentősen érintő intézkedés. Az ebből eredő munkaügyi jogvitában a bírói úthoz való jog korlátozását sem az ügyészi tevékenység közhatalmi jellege, sem a legfőbb ügyész szervezetirányítási joga nem indokolja.
Az Ütv. 24. § (3) bekezdésének az indítványokban felvetettek alapján vizsgált rendelkezése az ügyészeket és az ügyészi szervezet más foglalkoztatottjait (titkár, fogalmazó, nyomozó) jogviszonyuk egyoldalú munkáltatói megszüntetésével kapcsolatban kellő súlyú alkotmányos indok nélkül fosztja meg a bírói út igénybevételétől. Ez a korlátozás a bírósághoz való fordulás alapvető jogának lényeges tartalmát érinti, és ezért nem felel meg az alkotmányossági követelményeknek.
Az indítványok az Ütv. 24. § (3) bekezdését támadták, az abban foglalt rendelkezések közül az ügyészi munkaviszony megszüntetésére vonatkozó szabály alkotmányellenességének vizsgálatát kérték.
Az Alkotmánybíróság az ABtv. 20. §-a értelmében az indítvány alapján jár el. Az eljárás tárgya ezért az indítványban megjelölt, az alkotmányosság szempontjából elkülöníthetően vizsgálható rendelkezés (norma) volt.
Az ABtv. 40. §-a értelmében, ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, azt teljesen vagy részben megsemmisíti. Az elbírált esetben az Ütv. támadott 24. § (3) bekezdése részleges megsemmisítése a szövegösszefüggésekre, a jogszabálynak a gyakorlatban való alkalmazhatósága szempontjaira is figyelemmel nem volt lehetséges. Az Alkotmánybíróság ezért az alkotmányellenesség következményeit - az ABtv. 40. §-a alapján - az Ütv. 24. § (3) bekezdése teljes egészében való megsemmisítésével vonta le, és az Abtv. 41. §-a és 42. § (1) bekezdése alapján rendelkezett - mindenkire nézve hatályosan - a hatályvesztésről.
2. Az ABtv. 38. § (1) bekezdése szerint a bíró - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmaznia, amelynek alkotmányellenességét észleli.
Az ABtv. 43. § (1) bekezdése kimondja, hogy azt a jogszabályt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni.
Az ABtv. 43. § (4) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság ettől az időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
A bírói út hiánya, a munkáltatónak a jogviszonyt egyoldalúan megszüntető döntése orvosolhatóságától való megfosztás az Alkotmányban biztosított joggal kapcsolatban olyan mérvű sérelmet jelent, amely további következmények bizonyítása nélkül is önmagában az indítványozó különösen fontos érdeksérelmét jelenti, ezért indokolt volt annak kimondása, hogy az alkotmányellenes rendelkezés a konkrét esetben sem alkalmazható.
3. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.
Az Alkotmány e szabálya csupán a megjelölt körben követeli meg a jogorvoslathoz való jog biztosítását (1129/B/1992/6. AB hat.). A legfőbb ügyésznek a fegyelmi és más munkaügyi vitában hozott döntése munkáltatói és nem (bírói, államigazgatási vagy más) hatósági döntés.
Az Ütv. 24. § (3) bekezdése ezért nincs összefüggésben - tehát ellentétben sem - az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével. Az erre alapított alkotmányellenességi kifogás nem helytálló.
4. Az ABtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A (2) bekezdés szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
Az egyik indítványozónak a legfőbb ügyész Szem. 13.512/553/1991. számú határozatát 1991. december 2-án kézbesítették.
E döntés ellen az Ütv. 24. § (3) bekezdése értelmében további orvoslási lehetőség nem volt. Az alkotmányjogi panasz előterjesztésére nyitva álló határidő kezdetét nem érinti az, hogy a legfőbb ügyész a munkaviszony megszűnését (a döntés "hatályosulását") későbbi időpontban határozta meg. A kézbesítéssel kezdetét vette a határidő folyása.
Minthogy az indítványozó alkotmányjogi panaszát csak az 1993. január 18-án érkezett beadványában terjesztette elő, az Alkotmánybíróság az elkésett alkotmányjogi panaszt visszautasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró