KMKv 2015.2 A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának 2/2015. (XI. 23.) KMK véleménye

a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatáról

A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos egyes kérdések egységes értelmezése céljából a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 27. § (1) bekezdése alapján a következő véleményt alkotta:

Mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatnak minősül az a határozat, amelyben a hatóság döntését olyan jogszabályra alapozza mely kizárólag a döntés kereteit jelöli ki.

Mérlegelési jogkörben hozott határozat az is, ahol a döntési lehetőségeket meghatározó jogszabályi rendelkezés a döntés meghozatalának feltételeit és szempontjait nem jelöli meg.

Az a közigazgatási határozat nem minősül mérlegelési jogkörben hozott határozatnak, amelyben a hatóság a határozathozatalhoz szükséges bizonyítékok értékelése alapján döntési lehetőségeket nem biztosító jogszabály alkalmazásával dönt.

A mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálatának célja - a közigazgatási perek általános céljával összhangban - a határozat törvényességének elbírálása.

Amennyiben a jogszabály a mérlegelési tevékenységhez feltételeket határoz meg, a hatósági határozat törvényességének alapja ezek vizsgálata. Ha a bíróság azt állapítja meg, hogy a mérlegeléshez szükséges feltételeket a hatóság nem vizsgálta, az ahhoz szükséges bizonyítást nem folytatta le, úgy szükségtelen a mérlegelési tevékenység közvetlen vizsgálata.

Mérlegelési szempontoknak azok a körülmények tekinthetők, amelyeket a hatóságnak az érdemi mérlegelési tevékenység során kötelezően figyelembe kell venniük. A mérlegelési szempontok vizsgálatának elmulasztása szintén a határozat megalapozatlanságát eredményezi.

Téves vagy az ügy érdemével össze nem függő mérlegelési szempont alkalmazása esetén a mérlegelés jogsértőnek minősülhet.

Ha a bírósági felülvizsgálat eredményeként a jogsértés terjedelme vagy jogalapja változik, módosulhat az azzal összefüggésben mérlegelési jogkörben alkalmazott bírság összege is.

***

A közigazgatási bíráskodás 1991. évi újraindulását követően hamar felmerülő kérdés volt a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat törvényességének megítélése, mivel a bíróság előtti jogvitákban - elsősorban a közigazgatási hatóságok részéről - rendre megjelentek az olyan típusú hivatkozások, melyek a mérlegelési jogkörre tekintettel megkérdőjelezték a határozat érdemi felülvizsgálhatóságát. A közigazgatási bírói gyakorlat rövid idő alatt kialakította megközelítését a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatával kapcsolatban és ez a gyakorlat főbb vonalaiban két évtized óta alig változott.

A közigazgatási bíráskodásban a mérlegelési jogkörben hozott határozatok felülvizsgálatának széleskörű, a konkrét jogintézményeket érintő bírósági értelmezése alakult ki, azonban a Pp. 339/B. § hatálybalépéséig - 2005-ig - sem jogszabály, sem a jogintézmény általános jellegű legfelsőbb bírósági értelmezése nem segítette az egységes gyakorlat alakítását. A Legfelsőbb Bíróság KK.31. számú állásfoglalása az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálata iránti hivatkozási alapban ugyanakkor már általánosságban megjelölte a felülvizsgálat lehetőségét, így az anyagi és eljárási jogsértésre történő hivatkozást is lehetővé tette. A Pp. 339/B.§ megjelenése valójában a bírói gyakorlat beépítését jelentette a közigazgatási perek eljárási szabályai közé, mivel a mérlegelés "feltétele, szempontja" fogalmakat korábban egyedi határozatokban a bírói gyakorlat munkálta ki.

Minderre tekintettel szükséges volt - figyelemmel a Kúria közigazgatási bírságokat vizsgáló joggyakorlat-elemző csoportjának megállapításaira is - összefoglaló jelleggel áttekinteni a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálatának főbb irányait és alapkategóriáit.

***

A közigazgatási anyagi jogra rendkívül jellemző a döntési lehetőségek megjelölésében jelentkező mérlegelési jogkör. Klasszikus esetei ennek egyes korábbi szociális ellátásokra vonatkozó jogszabályi rendelkezések, mivel ezek az előírások kizárólag az adott juttatás lehetőségét teremtették meg ("adható" megnevezéssel) meghatározott feltételek fennállása esetén.

A döntési lehetőségekben rejlő mérlegelési jogkör másik nagy esetcsoportja a különböző típusú döntési lehetőségek felsorolása, melyek közül a hatóság választhat. A harmadik jelentős szabályozási kör pedig az, amikor csak a döntés kereteit jelöli ki a jogszabály. Ez döntően a bírságolásra vonatkozó ügyekben érvényesül, általában a bírság felső, vagy mindkét határának a megállapításával.

A közigazgatási jogban előfordulnak olyan szabályozási megoldások is, amikor a jogszabály csak az adott döntésre hatalmazza fel a hatóságot, de annak sem a feltételeit sem a szempontjait nem jelöli meg. Ez - a munkajogban diszkrecionális jogkörnek nevezett - eset a hatóság részére teljes körű döntési szabadságot biztosít, azonban az ilyen határozatnak is vannak törvényességi követelményei azzal együtt, hogy az alapul vett jogszabály alkotmányossága is felvethető.

A mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálatától a gyakorlatban meg kell különböztetni a méltányossági jogkörben hozott határozat felülvizsgálatát. A méltányosság gyakorlása bizonyos esetekben mutathat ugyan mérlegelési elemeket, azonban e határozatok törvényességének elbírálása önálló szakmai kérdésnek minősül.

***

Amennyiben a jogszabály a hatóság számára bizonyos feltételek megléte esetén kötelező irányú döntést határoz meg, s a hatóság e feltételek vizsgálatához bizonyítást vesz fel, melynek eredményét értékeli, úgy az utóbbira tekintettel a határozat nem minősíthető mérlegelési jogkörben hozott határozatnak. A bírói gyakorlatban többször volt látható olyan döntés, amely a hatósági eljárásban felvett bizonyítást és az annak alapján történő értékelést is mérlegelésnek tekintette és a határozat felülvizsgálatát ilyen megközelítés alapján végezte el. Kétségkívül a bizonyítás értékelése a hatóság részéről egyfajta mérlegelés, azonban ez a típusú "mérlegelés" a bírósági felülvizsgálat szempontjából nem jelent mérlegelési jogkört, ha a jogszabály az adott ügyben döntési lehetőségeket vagy kereteket nem tartalmaz.

***

A mérlegelési jogkör törvényességének vizsgálata sajátos bírói feladat. Az az álláspont, amely a mérlegelési határozat törvényességi vizsgálatának lehetőségét megkérdőjelezi még rendre felbukkan ugyan, de ezzel együtt ma már az ilyen típusú közigazgatási határozat felülvizsgálhatósága sem a jogszabály sem a bírói gyakorlat szintjén nem kérdés. A különböző döntési lehetőségek miatt azonban a határozat törvényességének vizsgálata sokszor problémát okoz. Amennyiben a jogszabály a mérlegeléshez feltételeket is fűz, úgy ezen feltételek megléte és vizsgálata a határozat törvényességének alapját képezi. A közigazgatási szerv döntésének indokait az ügyfélnek minden esetben meg kell ismernie, s ez a mérlegelési határozat esetében a mérlegelési elemre is kiterjedő indokolás meglétét is jelenti. Mindebből az következik, hogy nem elegendő a határozatot egyfajta "általános" indokolással ellátni, a hatóságnak azt is tudatnia kell, hogy a mérlegelés során miből indult ki, milyen jellegű körülményeket vett figyelembe. E körülményeknek az ügy érdemével, az eldöntendő tény vagy jogkérdéssel összhangban kell állniuk, emellett okszerűeknek és ésszerűnek kell lenniük.

***

A közigazgatási jogszabályok gyakran meghatározzák a hatósági mérlegelés feltételeit, tehát azokat a körülményeket, amelyeket a hatóságnak kötelezően vizsgálnia kell mielőtt mérlegelési jogkörét gyakorolná. Ezeket a feltételeket a jogszabályok általában objektív körülményeként határozzák meg, s ha a hatóság fennállásukat nem állapítja meg úgy a tényleges mérlegelésre sem kerülhet sor. A szociális jogban például gyakori az a szabályozási megoldás, mely az adható ellátás feltételeként az egy főre jutó jövedelem szintjét határozza meg.

Hangsúlyozni kell azonban, hogy a mérlegelési feltételek vizsgálata az abban esetenként jelentkező értékelési tevékenység nem azonos magával a mérlegelési jogkörrel, a kettő nem keverhető össze.

Abban az esetben ha a hatóság a mérlegelési feltétel vizsgálatát elmulasztja, akkor a mérlegeléshez szükséges jogszabályi feltétel is hiányzik és a határozat jogszabálysértőnek minősül. Ez azt is jelenti, hogy a jogszabályban írt mérlegelési feltételek, tehát azok a körülmények amelyek vizsgálatát követően a hatóság tényleges mérlegelési tevékenységet végezhet, a törvényes mérlegelés alapfeltételének minősülnek. E körben a vizsgálatok hiánya nem csupán a mérlegelést, de tágabb értelemben a határozat megalapozatlanságát vonja maga után.

Amennyiben a bíróság azt állapítja meg, hogy a mérlegeléshez szükséges feltételeket a hatóság nem vizsgálta, az ahhoz szükséges bizonyítást nem folytatta le, úgy szükségtelen az ügy érdemének, tehát a mérlegelési tevékenységnek a közvetlen vizsgálata. Az ilyen közigazgatási határozat megalapozatlan, a bíróságnak kizárólag a megalapozatlanság alátámasztásához szükséges eljárást kell lefolytatnia. A mérlegelési feltételek hiánya esetén a határozat érdemi vizsgálata a közigazgatási hatáskör átvételét jelentené a bíróság részéről. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy a bíróság anélkül döntene érdemben az ügyben, hogy annak törvényi feltétele, a felülvizsgálható közigazgatási határozat rendelkezésre állna.

***

A közigazgatási anyagi jogszabályok több esetben megjelölik a mérlegelés szempontjait, azonban e szempontok ritkán minősíthetők teljes körűeknek. A jogszabályok főleg a "különösen" kitételt használják, amiből következően csak a nagyobb súllyal figyelembe vehető, legfontosabb mérlegelési szempontok kerülnek megjelölésre. Ilyen például a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény 47.§ rendelkezése. Ebben az esetben a hatóságokat megilleti az a lehetőség, hogy a jogszabályban felsoroltakon kívül egyéb szempontokat is mérlegeljenek, azonban ennek kapcsán követelmény, hogy a mérlegelt körülménynek az ügy tárgyával és a jogsértés körülményeivel összefüggésben kell állnia. Lényegében az ilyen további körülmények vizsgálata az ügyféli magatartás felróhatósága körébe esik. A bíróságnak a törvényességi felülvizsgálat során arra kell gondot fordítania, hogy ezeknek a többlet mérlegelési követelmények kiválasztása mennyiben tekinthető indokoltnak a hatóság részéről, s azok körének meghatározása reális-e, és az eljárásban adataival összhangban áll-e. A hatóság által a jogszabályi rendelkezésen túl alkalmazott további mérlegelési szempontok nem ütközhetnek a közigazgatási eljárás általános alapelveibe és a mérlegelés során nem eredményezhetnek a tételes jogszabályi rendelkezésekhez képest felhatalmazás nélküli mérlegelési helyzetet.

A jogszabályi rendelkezések sok esetben magához a mérlegelési tevékenységhez fűznek kötelezően figyelembe venni rendelt szempontokat. Ezek tekinthetők a klasszikus mérlegelési szempontoknak, ilyet tartalmaz például a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996.évi LVII. törvény 78.§ (3) bekezdése, amikor többek között a jogsértő piaci helyzetének vagy magatartásának értékelését írja elő. Az ilyen rendelkezések nem keverhetők össze a mérlegelési tevékenység feltételeivel, mivel ezek már magához a mérlegelési elemhez tartoznak. A határozat indokolásában ezen szempontok értékeléséről és döntést befolyásoló jellegükről is számot kell adni, hiányuk szintén a határozat megalapozatlanságát jelenti.

A mérlegelési jogkör a gyakorlatban legtöbbször a különböző összegű bírságok alkalmazásában érvényesül. Egyes bírságok szempontjait a jogszabályok rendkívül pontosan meghatározzák és ez a meghatározás egész odáig terjedhet, hogy az objektív szempontok alkalmazása valójában már nem biztosít mérlegelési lehetőséget a hatóság számára. Ilyen eset például a felszíni vizek minősége védelmének szabályairól szóló 220/2004. (VII.21.) Korm. rendelet, amely a csatornabírság és a vízszennyezési bírságra irányuló rendelkezéseket tartalmazza.

***

A bírság kiszabásáról rendelkező mérlegelési jogkörben hozott határozat jogszerűen akkor változtatható meg, ha a jogsértés fennáll, de akár a jogalap tekintetében, akár a cselekmény súlyának értékelése körében eltérő tényállás állapítható meg, továbbá akkor is, ha a bíróság azt észleli, hogy a hatóság az egyedi ügy sajátosságait tévesen, logikátlanul, nem a súlyuknak megfelelően értékelte.

A bírság összegének megváltozását nyilvánvalóan indokolhatja a jogsértés körének módosulása (csökkenése), különösen abban az esetben, ha a bírság többféle jogsértéshez kapcsolódik. E tekintetben szakmai problémát az okozhat, hogy az egyes jogsértésekhez általában nem kapcsolódik külön összegű bírság, így a bíróságnak vizsgálnia kell, hogy az egyes jogsértések milyen súlyúak, s azok egyedül értékelve milyen összegű bírságot indokolhatnak.