31/2005. (VII. 14.) AB határozat

az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet módosításáról szóló 107/1999. (XII. 28.) FVM rendelet 4. § alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány és bírói kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány és bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet módosításáról szóló 107/1999. (XII. 28.) FVM rendelet 4. §-ának második mondata alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet módosításáról szóló 107/1999. (XII. 28.) FVM rendelet 4. §-ának második mondata a Legfelsőbb Bíróság előtt Kfv.II.39.280/2002. szám alatt folyamatban lévő eljárásban nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz két olyan indítvány érkezett, amelyben az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet módosításáról szóló 107/1999. (XII. 28.) FVM rendelet (a továbbiakban: Rm.) 4. § második mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték.

Az egyik indítványozó kérelmében előadta, hogy az Rm. az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: R.) 2. számú mellékletébe beiktatta az "alapozási földmunka és alapozás" tevékenységet. Így az R. 2. § (1) bekezdése alapján már ez az építési tevékenység is olyan munkálatnak minősül, amelynek jogerős építési engedély nélküli, vagy az engedélytől eltérő végzése építésügyi bírságot von maga után. Az Rm. hatálybalépése előtt a jogerős építési engedély nélkül végzett "alapozási földmunka és alapozás" ugyanakkor még nem szerepelt az építésügyi bírsággal szankcionálható munkálatok között.

Az Rm. 4. §-ának második mondata szerint az Rm. rendelkezéseit a folyamatban lévő, jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben is alkalmazni kell. Az Rm. 4. § második mondata tehát elrendelte az R. részeként az Rm. által megállapított 2. számú melléklet alkalmazását a folyamatban lévő ügyekben. Ennek eredményeként az Rm. hatálybalépése előtt, jogerős építési engedély nélkül végzett "alapozási földmunka és alapozás" utólag, az Rm. hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekben bírságolhatóvá vált. Tehát az Rm. 4. §-ának második mondata lehetővé tette az Rm. hatálybalépése előtt tanúsított és akkor még nem bírságolható magatartás utólagos szankcionálását.

Az indítványozó ezért azt állította, hogy az Rm. 4. §-ának második mondata ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) és (3) bekezdésével, mert az Rm. tulajdonképpen visszamenőlegesen szankcionál egy magatartást. Ez - véleménye szerint - sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét. Az Rm. 4. § második mondata így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiság tartalmi elemét képező jogbiztonság elvét sérti. Az indítványozó álláspontja szerint továbbá a Jat. rendelkezéseit sértő Rm. az Alkotmány 7. § (2) bekezdésével is ellentétes, hiszen a jogalkotás törvényben rögzített rendjével ellentétesen rendelkezik.

Az indítványozó a kifogásolt rendelkezésen alapuló, bírságot kiszabó elsőfokú építésügyi hatósági határozat ellen a másodfokú építésügyi hatóságként eljáró megyei közigazgatási hivatalhoz fordult fellebbezéssel. Fellebbezésében hivatkozott az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 49. § (2) bekezdésére, amely az építésügyi bírság elengedésére ad lehetőséget. A fellebbezést elutasító másodfokú közigazgatási határozat ellen az indítványozó keresetet nyújtott be a Baranya Megyei Bírósághoz. A megyei bíróság keresetet elutasító határozata ellen az indítványozó felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Legfelsőbb Bírósághoz.

A Legfelsőbb Bíróság a felülvizsgálati kérelem alapján a Kfv.II.39.280/2002. szám alatt folyamatban lévő eljárását felfüggesztette és bírói kezdeményezést nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. A Legfelsőbb Bíróság - az indítványozó alkotmánybírósági beadványához hasonlóan - az Rm. 4. § második mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Indítványozta továbbá, hogy az Alkotmánybíróság a konkrét esetre vonatkozóan rendelkezzen az Rm. 4. § második mondata alkalmazhatóságának a kizárásáról is.

Az eljárás során az Alkotmánybíróság megkereste a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli minisztert álláspontja kifejtésére.

II.

1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikusjogállam."

"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

2. A Jat. érintett rendelkezése:

"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.

(3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre."

3. Az Étv. érintett rendelkezése:

"49. § (2) Ha az építtető a szabálytalanul megépített építményt, építményrészt a kiszabott építésügyi bírság megfizetésére előírt határidő lejárta előtt lebontja, vagy a szabálytalanságot megszünteti, az építésügyi hatóság a bírságot elengedi. Egyéb esetekben a kiszabott építésügyi bírság nem engedhető el."

4. Az R. érintett rendelkezései és az Rm. által megállapított 2. mellékletének érintett része:

"2. § (1) Az építésügyi hatóságnak bírsággal kell sújtania azt az építtetőt, aki (amely)

a) építési vagy bontási engedélyhez kötött munkát engedély nélkül,

b) építési vagy bontási engedélyhez kötött építési munkát az engedélytől eltérő módon

végeztet, illetőleg végez.

(2) Nem szabható ki a bírság, ha

a) az építésügyi hatóság a szabálytalanul megépített építmény lebontását vagy az engedélyezett terveknek megfelelő visszaalakítását rendelte el, illetőleg

b) a törvényben meghatározott határidő eltelt, vagy a szabálytalan állapot - e határidőn belül - legalább már egy éve az építésügyi hatóság tudomására jutott [Étv. 48. § (8) bek.]."

"3. § (1) A bírság mértéke a szabálytalanul létrehozott építmény vagy építményrész esetében az e rendelet 1., 2. és 3. számú melléklete szerint számított építményértéknek engedély nélküli építés esetében 50%-a, engedélytől eltérő építés esetében 40%-a, engedély nélkül végzett bontás esetén 20%-a."

" 2. számú melléklet a 43/1997. (XII. 29.) KTM rendethez

Szorzószámok az építmény (építményrész) számított készültségi fokának figyelembevételéhez

5. Az Rm. érintett rendelkezése:

"4. § Ez a rendelet 2000. január hó 1. napján lép hatályba. Rendelkezéseit a hatálybalépésekor jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben is alkalmazni kell."

III.

Az indítvány és a bírói kezdeményezés megalapozott.

Az Alkotmánybíróság az indítványokban foglaltaknak megfelelően azt vizsgálta, hogy az Rm. 4. §-ának második mondata sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiság tartalmi elemét képező jogbiztonság elvét.

1. Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy az 1998. január 1-jén hatályba lépett R.-nek az építésügyi bírság kiszámításához szükséges - a jogerős építési engedély nélküli, vagy az engedélytől eltérően épített építmény (építményrész) készültségi fokának figyelembevételével megadott - szorzószámokat tartalmazó 2. számú melléklete az Rm. hatálybalépését megelőzően még nem tartalmazta az "alapozási földmunka és alapozás" megnevezésű építési műveletet.

A 2000. január 1-jén hatályba lépett Rm. az R. több rendelkezését módosította. Így az Rm. az R. 2. számú mellékletét - a megkezdett munkanemek felsorolása között - kiegészítette az "alapozási földmunka és alapozás" megnevezésű építési művelettel. Ezen munkálat jogerős építési engedély nélküli, vagy az engedélytől eltérően történő elvégzése esetére az R. 2. számú melléklete építésügyi bírság kiszámításának alapjául szolgáló szorzószámokat is megállapított.

Az R. 2. számú mellékletében szereplő építési művelet jogerős építési engedély nélküli, vagy az engedélytől eltérően történő elvégzése esetén az R. 2. § (1) bekezdése értelmében építésügyi bírságot kell kiszabni. Ettől csak az R. 2. § (2) bekezdésében és az Étv. 49. § (2) bekezdésében meghatározott esetekben lehet eltérni.

Az Rm. 4. §-ának második mondata szerint az Rm. rendelkezéseit annak "hatálybalépésekor jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben is alkalmazni kell". Az Rm. 4. §-ának második mondatába foglaltak eredményeként tehát az Rm. hatálybalépésekor még folyamatban lévő eljárásokban már az építésügyi bírságról szóló új, az Rm. által bevezetett rendelkezéseket kellett alkalmazni.

Az Rm. bizonyos esetekben az építésügyi bírság mértékét csökkentette, illetve enyhébb szabályokat állapított meg az R. korábbi rendelkezéseinél. Ezeknek a korábbinál kedvezőbb szabályoknak - az Rm. 4. §-ának második mondata alapján - a folyamatban lévő eljárásokban történő alkalmazása nem okozhatott sérelmet. Az Rm. más rendelkezései - ezen belül az R. 2. számú mellékletében az építésügyi bírság megállapításához alapul szolgáló munkálatok kiterjesztése az alapozási munkálatokra is - a korábbi szabályoknál hátrányosabbá váltak. Az Rm. ezáltal a jogerős építési engedély nélkül, vagy attól eltérően végzett alapozási munkálatok szankcionálását vezette be. Az Rm. 4. §-ának második mondata alapján azonban az utóbbi, hátrányosabb rendelkezéseket alkalmazni kellett az Rm. hatálybalépése előtt indult és az Rm. hatálybalépésekor még folyamatban lévő építésügyi eljárásokban is. Így építésügyi bírságot kellett kiszabni az Rm. hatálybalépése előtt, jogerős építési engedély nélkül, vagy attól eltérően végzett alapozási munkálatok miatt a még folyamatban lévő építésügyi eljárásokban. Az Rm. 4. §-ának második mondata tehát az Rm. hatálybalépése előtt végzett, akkor még nem bírságolható tevékenység utólagos, visszamenőleges hatályú bírságolásához vezetett.

2. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A demokratikus jogállamiság megköveteli a jogrendszer egységét, a koherens, érthető és átlátható szabályozási rendszert, a jog uralmát, a jogbiztonságot.

Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmében továbbá a jogalkotás rendjének szabályozása a törvényhozás feladata, így biztosítandó, hogy a jogállamiság keretei között egy magasabb szintű norma határozza meg a jogalkotás menetét és garanciális szabályait.

A jogalkotás rendjéről szóló törvény, a Jat. rendelkezései konkretizálják az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében biztosított jogállamiság egyes tartalmi követelményeit. Így a Jat. 12. § (2) bekezdése a jogbiztonság követelményének megfelelően, a jogkövető és jogellenes magatartások következményeinek előreláthatósága érdekében írja elő azt, hogy jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Ezzel megtiltja a jogszabályok visszamenőleges hatályú alkalmazását, amennyiben ezen jogszabályok visszamenőleg hátrányosabb jogkövetkezménnyel járnának a normák címzettjeire nézve.

"Az Alkotmánybíróság az 54/1995. (IX. 15.) AB határozatában (ABH 1995, 246.) azt is kimondta, hogy a jogállamiság egyik legfontosabb összetevőjének, a jogbiztonságnak fontos tartalmi eleme a jogszabály visszaható hatályának a tilalma. Ezt a tilalmat a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (1) bekezdése úgy határozza meg, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. (...) Ha az új jogszabálynak visszamenőleges hatálya van, az a jogszabály megjelenése előtt keletkezett jogviszonyok tömegének felülvizsgálatával jár, amely a jogbiztonság alkotmányos követelményét sérti. Különösen irányadó ez azokban az esetekben, amikor az új jogszabály olyan kötelezettséget vagy felelősséget állapít meg, amely a korábbi jogszabályi környezetben nem, vagy enyhébb feltételek mellett állt fenn." (339/B/1995. AB határozat, ABH 1998, 605, 607.)

Az Alkotmánybíróság továbbá már rámutatott arra, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat következetes "a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell." [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]

A jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme tehát a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét eredményezi.

Mindezek alapján megállapítható, hogy a jelen ügyben az Rm. 4. §-ának második mondatába foglalt rendelkezés sérti a Jat. 12. § (2) bekezdését, és egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményébe, illetve annak részeként a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmába ütközik. Az Rm. 4. §-ának második mondata ugyanis az Rm. hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekben olyan rendelkezések alkalmazását rendelte el, amelyek a korábban végzett alapozási munkálatok vonatkozásában utólag, visszamenőleges hatállyal, építésügyi bírság kiszabását tették kötelezővé. Az Alkotmánybíróság ezért az Rm. 4. §-ának alkotmányellenes második mondatát megsemmisítette.

3. A Legfelsőbb Bíróság indítványában az alkotmányellenes rendelkezés megsemmisítését annak konkrét esetben történő alkalmazhatósága kizárásával kérte.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (1) és (4) bekezdése alapján a megsemmisített jogszabályt az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni, ám az Alkotmánybíróság ettől az időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben - a jogbiztonság követelményére, valamint az indítványozó különösen fontos, méltányolható érdekére tekintettel - az alkalmazási tilalom tekintetében helyt adott a bírói kezdeményezésnek, és megállapította, hogy az Rm. 4. §-ának második mondata a Legfelsőbb Bíróság előtt Kfv.II.39.280/2002. szám alatt folyamatban lévő eljárásban nem alkalmazható.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 146/B/2002.