57/1994. (XI. 17.) AB határozat
a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló, az 1994. évi XVII. törvénnyel módosított 1993. évi LXXVIII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján - dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot.
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló, az 1994. évi XVII. törvénnyel módosított 1993. évi LXXVIII. törvény 62. § (1) és (2) bekezdésében az "és nem lakás céljára szolgáló helyiségek", továbbá a 63. § (1) és (2) bekezdésében az "és nem lakás céljára szolgáló helyiségek" rendelkezés alkotmányellenes, ezért ezeket a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
A 62. § (1) és (2) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:
"(1) Az önkormányzat, az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került lakóépületeinek (a bennük lévő lakások) elidegenítéséből származó, 1994. március 31. napját követően befolyó - az (5) bekezdés szerint csökkentett - teljes bevételét a számláját vezető pénzintézetnél elkülönített számlán köteles elhelyezni.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott kötelezettség az állami tulajdonú lakóépületek (a bennük lévő lakások) elidegenítéséből származó, önkormányzatot megillető bevételekre is vonatkozik, tekintet nélkül arra, hogy az elidegenítésről a megszűnt tanácsi szerv vagy az önkormányzat döntött-e."
A 63. § (1) és (2) bekezdésének hatályos szövege e határozat közzétételét követően a következő:
"(1) A fővárosi kerületi önkormányzat a 62. § (1) bekezdésében említett lakóépületeinek (a bennük lévő lakások) elidegenítéséből származó - 1994. március 31. napját követően befolyó, és a 62. § (5) bekezdése szerint csökkentett - bevételének ötven százalékát a fővárosi közgyűlés számláját vezető pénzintézethez, elkülönített számlára köteles befizetni.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott kötelezettség az állami tulajdonú lakóépületek (a bennük lévő lakások) elidegenítéséből származó, a kerületi önkormányzatot megillető bevételekre is vonatkozik, tekintet nélkül arra, hogy az elidegenítésről a megszűnt tanácsi szerv vagy az önkormányzat döntött-e".
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvény 62. § (3) bekezdésében, valamint 63. § (1) és (2) bekezdésében foglalt, hatályban maradt rendelkezések 1994. december 31-ig nem alkalmazhatók.
3. Az Alkotmánybíróság a törvény 46. § a) pont második fordulata, a 61. §-a, a 62. § (3) bekezdése, valamint a 62. § (1) és (2) bekezdésének, továbbá a 63. §-nak a rendelkező rész 2. pontjában el nem bírált előírásai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatával (ABH 1993, 373, 391) e törvény számos rendelkezését megsemmisítette. A határozat közzétételét követően az Országgyűlés megalkotta az 1993. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 1994. évi XVII. törvényt. (Mivel a módosítás kiegészítette a korábbi törvényt, így az egységes szerkezetbe foglalt törvény megjelölése a továbbiakban: Lt.). Tekintettel arra, hogy több indítványozó is kezdeményezte az Lt. különböző rendelkezései alkotmányosságának vizsgálatát, az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesített eljárásban bírálta el.
1. Az Lt. 46. § a) pontja második fordulatát azzal az indokolással támadta az egyik indítvány, hogy ez a rendelkezés nem biztosít vételi jogot a bérlőnek arra a lakásra, amely az Ötv. 107. § (2) bekezdése alapján került az önkormányzat tulajdonába. Az indítványozó szerint ez az előírás a kisvárosok lakosait hátrányos helyzetbe hozza.
2. Az egyik indítványozó az Lt. 61. §-a alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését kérte. Azt kifogásolta, hogy ez a törvényi rendelkezés eltérő módon értelmezhető, s a megszorító értelmezés nem teszi lehetővé a vételi vagy elővásárlási joggal érintett önkormányzati, illetőleg állami lakások és helyiségek tulajdonjogának gazdasági társaságba vitelét. Az indítványozó szerint az önkormányzat apportálási jogának elvonása az Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe, 13. § (1) bekezdésébe és 70/C. § (1) bekezdésébe ütközik, s ellentétes a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (6) bekezdés b) pontjával.
3. a) Indítvány érkezett az Lt. 62. §-a alkotmányosságának vizsgálatára vonatkozóan is. Az e §-ban foglalt rendelkezések a lakások, valamint a nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséből származó bevétel elkülönített számlán történő elhelyezését és bizonyos lakáscélú felhasználását írják elő.
b) Más indítványozók úgy ítélték meg, hogy a nem lakás céljára szolgáló helyiségek értékesítéséből származó vételár felhasználására vonatkozó korlátozás ellentétes az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében, 43. § (1) bekezdésében és 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában, valamint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 200. § (1) bekezdésében és az Ötv. 80. § (1) bekezdésében előírtakkal.
Indítványukban negatív diszkriminációnak minősítették, hogy "a nem lakás céljára szolgáló helyiségek eladási árából befolyó összeget is csak a lakóépületek felújítására lehet fordítani".
c) Az indítványozók egyike a már említett 64/1993. (XII. 22.) AB határozatra is hivatkozott, amely szerint, a már önkormányzati tulajdonba adott vagyon utólagos megterhelése alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet. Az Lt. 62. §-ában foglaltakat ilyennek tekintette az indítványozó. Megállapítása szerint ugyanis "az államháztartási törvény által meghatározott határidőre megalkotandó önkormányzati költségvetési rendeletek elfogadása idején nem volt hatályban olyan rendelkezés, amely a bevételek - a cél- és címzett támogatási formákon kívüli - szabad felhasználását akadályozta volna. Az utólag meghozott előírás viszont alapvetően érinti a helyi költségvetést, különösen a több ezer lakással és helyiséggel rendelkező városok esetében".
4. Az Lt. 63. § (3) bekezdését azért is kifogásolta az egyik indítványozó, mert az e rendelkezésben foglaltak szerint az önkormányzat a lakás- (és helyiség-) privatizációból származó bevételét - a lakásfelújításon kívül - "az állampolgár tulajdonában álló lakásra - ideértve az államosított lakást is - 1953. április 1. napja előtt bármilyen jogcímen, illetőleg azt követően a lakásügyi hatóság kiutaló határozata alapján létrejött lakásbérlet (a továbbiakban együtt: kényszerbérlet) felszámolására használhatja fel".
Az indítványozó álláspontja szerint az "1953. április 1. napja előtt bármilyen jogcímen" meghatározás hátrányos helyzetbe hozza azokat a bérlőket, akik ebben az időszakban kényszer nélkül, a felek közös akaratából kötöttek magánlakás tulajdonosával bérleti szerződést, mivel nem illetik meg őket az Lt. 24-25. §-ában megállapított jogok. Az indítványozó azt is sérelmezte, hogy a támadott rendelkezés "nem ad semmilyen lehetőséget annak vizsgálatára, hogy az 1953. április 1. előtt kötött bérleti szerződés kényszerből, vagy a felek akaratából jött létre".
Az indítványozó a támadott rendelkezésnek az Alkotmány 70/A. és 70/K. §-ával, valamint a Ptk. 2. §-ával és a 205. § (1) bekezdésével való ütközésére hivatkozott.
5. Az Lt. 63. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok azt kifogásolták, hogy a lakások és a nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséből származó bevétel ötven százalékát a fővárosi kerületi önkormányzat a fővárosi közgyűlés rendelkezésére köteles bocsátani. Az indítványozók ezt az előírást is a már megszerzett önkormányzati tulajdon utólagos alkotmányellenes megterhelésének minősítették.
Másik indítványozó szerint az ilyen tartalmú szabályozás "államosítást jelent, mivel az állam valamely jogi személy tulajdonát elveszi és másiknak adja át azzal, hogy azt később harmadik jogi személy javára használja fel". Arra hivatkozott, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdése tiltja az államosítást, a 13. § (2) bekezdése pedig csak kivételes kisajátítást tesz lehetővé, ezt is teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett.
Az indítványozó úgy vélte, hogy az önkormányzatok 50%-os vagyonvesztés mellett mellőzni fogják a helyiségértékesítést és inkább a bizonytalanabb bérleti formát alkalmazzák. Sérelmezte, hogy a nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséből származó bevétel korlátozása (elvonása) "visszamenőleges hatályú beavatkozást jelent az önkormányzat gazdasági rendjébe, és sérti a rendeletben elfogadott költségvetés stabilitását".
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését az Alkotmány és az indítványokban is hivatkozott törvényi rendelkezések, az önkormányzatok tulajdonszerzését szabályozó előírások, valamint a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, és az abban a határozatban is többször idézett 16/1991. (IV. 20.) AB határozat (ABH 1991, 58, 65) figyelembevételével alkotta meg.
1. Az Lt. 46. § a) pontjának második fordulata szerint nem áll fenn vételi jog "az 1990. évi LXV. törvény 107. §-ának (2) bekezdése alapján az önkormányzat tulajdonába került önkormányzati lakásra".
Ezzel a rendelkezéssel a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat megalkotását követően, az 1994. évi XVII. törvény egészítette ki az Lt.-t. Az Alkotmánybíróság ugyanis e határozatában úgy foglalt állást, hogy a lakások törvényen alapuló vételi joga és tulajdonvédelme a vételi jog időtartamának jelentős megrövidítésével és az értékgarancia érvényesítésével alkotmányosan összhangba hozható, azonban vételi jog a lakásoknak kizárólag arra a körére alapítható, amelyeken az önkormányzat az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Vátv.) rendelkezései alapján, és az abban meghatározott teherrel szerzett tulajdont. Ez a teher a Vátv. 2. § (9) bekezdésében foglalt - a tulajdonátadással egyidejű - terhelés, az elidegenítés szabályozásának fenntartása (ABH 1993, 386).
Az Ötv. 107. § (2) bekezdésével átadott lakásokra azonban ilyen, a tulajdonátadással egyidejű terhelést nem állapított meg a törvényhozó, ezért azokra az Lt. utólagosan, vagy visszamenőlegesen semmilyen terhet, így vételi jogot sem alapíthatott alkotmányosan. A lakásoknak erre a körére is érvényesíthető azonban az elővásárlási jog, amely a bérlő számára bizonyos védettséget jelent.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány nem megalapozott. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette álláspontját a diszkrimináció vonatkozásában. A 108/B/1992. AB határozatban rámutatott arra, hogy "alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben levő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden személyek közötti jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek" (ABK 1994. január, 31, 33). A 881/B/1991. AB határozat szerint pedig nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás "eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket" (ABH 1992, 474, 477).
Az indítványozó által hivatkozott, a kisvárosok önkormányzati tulajdonú lakásainak bérlőit "hátrányosan érintő" jogszabályi megoldást illetően, az Alkotmánybíróság az előbbiek figyelembevételével megállapítja, hogy az Lt. vizsgált rendelkezése nem eredményezett alkotmányellenes diszkriminációt, mivel a bérlők eltérő csoportjára vonatkozik, és az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sem sérti.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Lt. 46. § a) pont második fordulatában foglalt előírás alkotmányellenességét nem állapította meg, és a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. A 16/1991. (IV. 20.) AB határozat - a tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által, az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló törvényjavaslat bizonyos rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata során - megállapította: amennyiben a volt társadalmi tulajdonból valamely új tulajdonforma (a jelen esetben önkormányzati tulajdon) már létrejött, "az új tulajdon védelme természetesen teljes, azaz e vonatkozásban nincs alkotmányos lehetőség a társadalmi átalakulás terhének utólagos vagy visszamenőleges szétosztására" (ABH 1991, 64).
Az önkormányzatok a volt állami lakásokat és nem lakás céljára szolgáló helyiségeket az Ötv., illetve a Vátv.
rendelkezései alapján, tulajdonba kapták. Az 1993. évi LXXVIII. törvény a lakás- és a helyiségelidegenítés terheit az önkormányzatokra nézve súlyosabbá tette ahhoz képest, ahogy az önkormányzatok a tulajdont megszerezték. Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában ezért az említett törvény 45. § (1) bekezdésével, illetve az 54. § (1) bekezdésével alapított vételi jogot alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.
Az Lt. az önkormányzati tulajdonba került lakásokra vonatkozó vételi jogot új tartalommal szabályozta, a nem lakás céljára szolgáló helyiségek esetében pedig vételi jogot nem, csak elővásárlási jogot biztosított.
Az Lt. 83. § (1) bekezdésének első mondata a következőket tartalmazza: "1993. december 31-ig a bérbeadás útján hasznosított önkormányzati lakás és helyiség tulajdonjoga nem pénzbeli hozzájárulásként nem bocsátható gazdasági társaság rendelkezésére". E bekezdés második mondatát - amely szerint "ugyanez a tilalom vonatkozik a törvény hatálybalépése után a vételi joggal érintett önkormányzati lakásra és helyiségre" - a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat megsemmisítette.
Az Lt. 61. §-a pedig így rendelkezik: "A vételi vagy elővásárlási joggal érintett önkormányzati, illetőleg állami lakás és helyiség tulajdonjoga nem pénzbeli hozzájárulásként nem bocsátható gazdasági társaság rendelkezésére".
A lakásvagyon jogi természetének jellegzetességeiről a korábbi törvényi szabályozás alkotmányosságát vizsgáló, többször is említett AB határozat már megállapította, hogy "a lakás különleges helyet foglal el az önkormányzat vagyontárgyai között funkciója alapján, mert a helyi önkormányzat területén élő emberek legelemibb életfeltételének, a hajléknak a biztosítását szolgálja". Ezzel függ össze az Alkotmánybíróság határozatának az a következtetése is, hogy "az állampolgárok megfelelő lakhatási lehetősége érdekében erőteljesebben korlátozhatja a törvényhozás az önkormányzat tulajdonosi szabadságát, mint más vagyontárgyak esetében" (ABH 1993, 385).
A 29/1993. (V. 4.) AB határozat pedig arra hívta fel a figyelmet, hogy "a tulajdon tárgyának közösségi rendeltetése, közszolgáltatásra szánt használata, közcélú hasznossága stb. alapja és alkotmányosan igazolható indoka lehet a közhatalmi beavatkozásnak, a tulajdonjog - a tulajdon funkciója szerinti - korlátozásának".
Ez a határozat - a 13/1990. (VI. 18.) AB határozatra (ABH 1990, 54, 56) hivatkozással arra is felhívta a figyelmet, hogy "a közcélú felhasználás, a hiánygazdálkodás, vagy más, a korlátozást elkerülhetetlenné tevő szempont ...a tulajdonjog korlátozásának alkotmányos indoka lehet, ha a korlátozás megfelel az arányosság követelményének is" (ABH 1993, 227, 231).
Ez a korlátozás a vételi és elővásárlási joggal érintett önkormányzati lakások, illetve helyiségek vonatkozásában kifejezetten arra irányul, hogy az önkormányzat az ilyen vagyontárgyakat e jogok fennállásának időtartama alatt csak e jogok épségének megóvásával idegeníthesse el. Az Lt. 61. §-a - e jogok érvényesítésének biztosítása érdekében - azt is megtiltja, hogy a vételi és elővásárlási joggal érintett lakás és helyiség tulajdonjogát az önkormányzat gazdasági társaság rendelkezésére bocsássa.
Megjegyzést érdemel, hogy a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvénynek a korlátolt felelősségű társaságra vonatkozó 161. § (3) bekezdése a következő előírást tartalmazza: "Nem pénzbeli betétként - a 22. § (2) bekezdésében meghatározott feltételek fennállása esetén is - csak olyan végrehajtható dolgot, továbbá olyan szellemi alkotást vagy jogot lehet figyelembe venni, amelyet utóbb a gazdasági társaság harmadik személy hozzájárulása (engedélye) nélkül ruházhat át." [Ezzel a szabályozással azonos tartalmú e törvénynek a részvénytársaságra vonatkozó 253. § (1) bekezdése is.]
Mindezekből az következik, hogy a vételi joggal, illetve az elővásárlási joggal terhelt önkormányzati tulajdon a gazdasági társaságokra vonatkozó törvényi szabályozás idézett előírásai szerint sem adható át gazdasági társaság rendelkezésébe.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a 61. §-ban megállapított korlátozás nem alkotmányellenes, mert az az Lt.-ben meghatározott vételi és elővásárlási jog biztosítását szolgálja. Ezért az Alkotmánybíróság az Lt. 61. §-a alkotmányellenességét nem állapította meg, s az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.
3. a) Az Lt. 62. § (1) és (2) bekezdése arra kötelezi az önkormányzatokat, hogy az állam tulajdonából önkormányzati tulajdonba került lakóépületek elidegenítéséből származó bevételüket, továbbá az állami tulajdonú lakóépületek elidegenítéséből az önkormányzatot megillető bevételt elkülönített számlán helyezzék el; s e bevételeket kizárólag a (3) bekezdésben meghatározott célokra engedi felhasználni. Ez a megkötés egyaránt vonatkozik a lakóépületben lévő eladott lakásokra és nem lakás céljára szolgáló helyiségekre. A fővárosi kerület önkormányzatát ez a kötelezettség csak a bevétel ötven százaléka erejéig terheli, a fennmaradó ötven százalékot ugyanis az Lt. 63. § értelmében a fővárosi közgyűlés számlájára köteles befizetni.
Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy alkotmányos-e a vételár felhasználásának kivételt nem tűrő célhozkötése, különösen, hogy az ilyen megkötés a nem lakás céljára szolgáló helyiségek vételára vonatkozásában alkotmányosan lehetséges-e.
Amint az említett AB határozat már megállapította, az Lt. "az Alkotmány 44/A. §-a szerinti önkormányzati alapjogok szempontjából olyan törvény, amely mind a tulajdoni, mind a rendeletalkotási szabadságnak kerete, azaz korlátja is. Az Lt. előírásai az önkormányzatokra nem egyszerűen csak mint tulajdonosokra, hanem egyúttal mint alkotmányos közhatalmi szervekre is vonatkoznak, amelyek számára az Lt. kötelező feladatkört és hatáskört létesít" (ABH 1993, 385, 386). A vizsgált tárgykörben az Lt. hatálybalépéséig az állami tulajdonban álló házingatlanok elidegenítésének szabályozásáról szóló 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: R.) és a végrehajtására kiadott 16/1969. (IX. 30.) ÉVM-MÉM-PM együttes rendeletet kellett alkalmazni. Az R. 10. §-a (4) bekezdésének a) pontja szerint a házingatlanok elidegenítéséből származó bevételt "a tanácsok elsősorban lakásépítésre és az állami tulajdonban álló lakóépületek lakóház javítási munkáinak elvégzésére, továbbá a vegyes tulajdon megszüntetésére" használhatták fel. Az R. 1. § b) pontja szerint a társasházban lévő, az ingatlan-nyilvántartásba önálló ingatlanként bejegyzett, állami tulajdonban lévő nem lakás céljára szolgáló helyiség is házingatlannak minősült. A lakás- és helyiségértékesítésből származó bevétel felhasználása tehát az Lt.-vel hatályon kívül helyezett, korábbi szabályozás szerint is nagyrészt célhoz kötött volt.
Az önkormányzatok az állami tulajdonú lakásokat és a nem lakás céljára szolgáló helyiségeket meghatározott teherrel - az akkor hatályos elidegenítési szabályok továbbélése terhével - szerezték meg. Az Alkotmánybíróság szerint a teher súlyosbítása mindig alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet, mert ekkor nem megszerzéskori terhelésről, hanem a már megszerzett tulajdon megterheléséről van szó (ABH 1993, 378).
A vételár felhasználása szempontjából "eredeti terhet" megfogalmazó R. egyaránt vonatkozott lakásra és nem lakáscélú helyiségre. A befolyt vételár felhasználása azonban nem volt abszolút kötött: az R. csupán a lakáscélú felhasználás elsőbbségét írta elő, s ezzel világosan kivételt is engedett.
A tehernek az a súlyosbítása, amelyet az Lt. kivételt nem tűrő szabálya előír, ezért önálló alkotmányossági vizsgálat tárgyát képezi.
Amint azt a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat kifejtette, a tulajdoni alapjogvédelemben a minőségi határ nem a közérdekű korlátozás és elvonás között húzódik, hanem az vált alkotmányossági kérdéssé, mikor kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra. A közérdekre hivatkozásnak az Alkotmánybíróság csak alaposságát vizsgálja, viszont annál tüzetesebben kell megvizsgálnia a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságát (ABH 1993, 381, 382).
b) Az Ötv. 1. § (6) bekezdés b) pontja azt állapítja meg, hogy a helyi önkormányzat a törvény keretei között rendelkezik önállóan tulajdonával, s gazdálkodik önállóan bevételeivel. A lakások elidegenítéséből származó bevételek kötelezően előírt felhasználása tekintetében indokolt a közérdekre hivatkozás, s a törvényhozó által közérdekűnek tartott megoldás más - a tulajdonon kívüli - alkotmányos jogot sem sért. A tömeges privatizáció eredményeként előreláthatóan a legrosszabb lakások maradnak vissza. Ezek rendbehozatala, új lakások építése és a kényszerbérletek felszámolása olyan feladatok, amelyek az önkormányzatot terhelő lakásgazdálkodásba tartoznak, s amelyek körében a törvényhozó erőteljesebben korlátozhatja az önkormányzat tulajdonosi szabadságát, mint más vagyontárgyak esetében (ABH 1993, 385). Ezért az Lt. 62. § szerinti tehernek az R. eredeti megkötéseinél súlyosabb volta a lakások vételára vonatkozásában nem alkotmányellenes.
c) A fenti érvelés nem találó azonban a nem lakás céljára szolgáló helyiségek eladására. Az utóbbiak jellege ugyanis az R. óta megváltozott. Korábban azokat is zömmel állami vagy szövetkezeti gazdálkodó szervezetek bérelték vagy használták alacsony összegért, mára mind a bérlők, mind a vagyon jellege megváltozott. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat szerint más megítélés alá esik a szociális indokú tulajdonkorlátozások közérdekűsége a lakások, illetve az üzlethelyiségek tekintetében. Az utóbbiak ugyanis az önkormányzat ama vagyontárgyai közé tartoznak, amelyekkel szabadon vállalkozhat (ABH 1993, 387, 388). A nem lakás céljára szolgáló helyiségekkel való kötött gazdálkodás szabályait például már a 29/1993. (V. 4.) AB határozat alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette (ABH 1993, 227). A vállalkozói vagyont képező nem lakás céljára szolgáló helyiségek tekintetében az Lt. 62. §-ában előírt kötelező vételár-felhasználás olyan tulajdonkorlátozás, amelyet a közérdek nem indokol.
Ezért az Alkotmánybíróság a 62. § (1) és (2) bekezdésében a nem lakás céljára szolgáló helyiségekre vonatkozó rendelkezéseket megsemmisítette.
d) A visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmába ütközik - s ekként összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonsággal -, ha a jogalkotó a költségvetési év tartama alatt bár ex nunc hatállyal, de ellentételezés nélkül, akként avatkozik bele az önkormányzatok költségvetésébe, hogy a költségvetésről szóló önkormányzati rendelet elfogadásakor még szabadon felhasználható költségvetési bevételeket célhozkötött bevételekké minősíti át, avagy a korábban is célhozkötött bevételek felhasználási feltételeit szigorítja, s ekként meghiúsítja a jogszerűen elfogadott költségvetés alapján vállalt kötelezettségek teljesítését.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonsággal, s a jogbiztonságra figyelemmel a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé". Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. Ennek megfelelően nyilvánította a 7/1992. (I. 30.) AB határozatban alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság az illeték mértékének akként történő felemelését, hogy a szigorító rendelkezést a jogalkotó alkalmazni rendelte az új jogszabály hatálybalépése előtt kötött, de a hatósághoz az erre megállapított határidőn belül, de már a szigorító rendelkezés hatálybalépése után benyújtott szerződésekre (ABH 1992, 45, 48).
Az önkormányzatok gazdálkodása önkormányzati rendeletben foglalt éves költségvetés alapján történik. A költségvetési gazdálkodást számos, előre nem látható bizonytalansági tényező zavarja. Így pl. a költségvetési év tartama alatt bekövetkező áremelkedések vagy a minimális munkabér év közbeni felemelése széles körben és számottevő mértékben kihat az önkormányzatok gazdálkodására is. Ilyen körülmények között a költségvetési gazdálkodásnak az a jogbiztonsági minimumkövetelménye, hogy az állam a költségvetési év tartama alatt ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra nézve hátrányos módon ne változtassa meg az önkormányzati költségvetések forrásszerkezetét, így egyebek között a szabadon felhasználható bevételeket ne minősítse át célhozkötött bevételekké, illetőleg a korábban is célhozkötött bevételek felhasználási céljait ne szűkítse.
E jogbiztonsági minimum hiányában - ha tehát a költségvetési év tartama alatt az állam korlátozás nélkül és a forrásszerkezetre is kiható módon avatkozhat be az önkormányzatok költségvetésébe - az önkormányzatok gazdasági önállósága gyakorlatilag megszűnne, emellett az állami beavatkozás korlátlansága összeegyeztethetetlen lenne az önkormányzatoknak az Alkotmány IX. fejezetében meghatározott alkotmányjogi helyzetével.
Tekintettel arra, hogy az 1994. évi önkormányzati költségvetések elkészítésének időszakában - az Alkotmánybíróság korábbi megsemmisítő határozata folytán - az önkormányzati tulajdonban lévő lakások értékesítésére befolyt összeg felhasználására nézve semmiféle korlátozó rendelkezés nem volt hatályban, az előbbiekben vázolt elvekkel összhangban mondotta ki a testület e határozat rendelkező részében, hogy a 62. § (3) bekezdése, valamint a 63. § (1) és (2) bekezdésének a rendelkező részben megállapított szövege - bár önmagában véve nem alkotmányellenes - 1994. december 31-éig nem alkalmazható.
4. Az Alkotmánybíróság nem tartotta alkotmányellenesnek az Lt. 62. § (3) bekezdésében foglalt, a kényszerbérletek felszámolására irányuló rendelkezést. Az említett előírás szerint a kényszerbérlet az állampolgár tulajdonában álló lakásra 1953. április 1. napja előtt bármilyen jogcímen, vagy azt követően a lakásügyi hatóság kiutaló határozata alapján létrejött bérlet.
Ez a fogalommeghatározás azt a helyzetet tükrözi, amelyben a II. világháború utáni lakáshiány miatt - hatósági kiutalással, beköltözéssel vagy más módon, illetőleg az említett időpontot követően kiutalással - magántulajdonra lakásbérletek jöttek létre. A törvénynek ez a rendelkezése kiterjed az egyes házingatlanok állami tulajdonbavételéről szóló 1952. évi 4. törvényerejű rendelet alapján az állampolgártól elvett, majd az állami tulajdonba vett házingatlanokkal kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 1957. évi 28. törvényerejű rendelet szerint a részére lakottan visszaadott lakások kényszerbérletként történő elismerésére is.
Az ilyen bérletek esetén a tulajdonos évtizedekig csak a tanácsi bérlakásokéval azonos mértékű, alacsony lakbér megfizetését kérhette, amelyből képtelen volt finanszírozni az épület fenntartásával összefüggő kiadásait.
A lakásbérekről, továbbá az albérleti és ágybérleti díjakról szóló 45/1982. (X. 7.) MT rendelet végrehajtására kiadott 19/1987. (X. 7.) ÉVM rendelet 16. § a) pontja is kötött bérűnek tekintette az állampolgár tulajdonában álló olyan lakást, "amelyre a fennálló lakásbérleti jogviszony 1953. április 1. napja előtt bármilyen jogcímen, illetőleg azt követően a lakásügyi hatóság kiutaló határozata alapján keletkezett". Ennek a korlátozásnak csupán részleges feloldását jelenti, hogy az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvénynek - az Lt. hatályos szövegét megállapító 1994. évi XVII. törvénnyel módosított - rendelkezése szerint a kényszerbérlet alapján létrejött vagy azt folytató lakásbérleti jogviszony keretében hasznosított lakás bérét a települési önkormányzat képviselő-testülete árhatósági jogkörében állapíthatja meg.
Az idézett rendelkezésekben említett időpontban - 1953. április 1-jén - lépett hatályba az ún. második lakáskódex, a lakások és egyéb helyiségek bérleti jogviszonyának rendezéséről szóló 11/1953. (III. 24.) MT rendelet (a továbbiakban: MTr.) és a végrehajtására kiadott, 2.253/1953. (IX. 23.) Kip.M. utasítás. Ez a szabályozás a lakásokat lényegében három csoportba sorolta és ennek megfelelően határozta meg a bérleti jogviszony létrehozására, tartalmára, megszüntetésére stb. vonatkozó rendelkezéseket.
A lakások legnagyobb csoportját képezte az ingatlankezelő vállalatok által kezelt állami lakások és a rendelet hatálybalépése előtt épült személyi tulajdonban lévő lakások köre. E lakásokra nézve a lakásügyi hatóság kiutalása alapján a bérbeadó és a bérlő között kötött szerződés hozta létre a bérleti jogviszonyt. Ezeket a lakásokat tehát csak hatósági kiutalás alapján lehetett bérbe adni, és megüresedésük esetén 3 napon belül a bérbeadónak bejelentést kellett tennie a lakásügyi hatósághoz.
A lakások másik csoportja az ún. szolgálati lakások köre. Ezek részben nem az ingatlankezelő vállalatok, hanem a munkáltató szervek kezelésében álltak. Ezekre nézve a bérleti jogviszonyt a munkáltató szerv intézkedése hozta létre. Szolgálati lakásnak volt minősíthető az olyan lakás is, amelyet az ingatlankezelő szerv kezelt. Ilyen lakásoknál szükség volt a lakásügyi hatóság kiutaló határozatára, azonban a bérlő személyét a munkáltató szerv jelölte ki.
A lakások harmadik csoportjába tartoztak azok a személyi tulajdonban lévő lakások, amelyek az MTr. hatálybalépését követően épültek. Az MTr. 2. § (1) bekezdés b) pontja szerint ugyanis a bérleti jogviszonyt "a jelen rendelet hatálybalépése után épített, a dolgozók tulajdonát képező lakóházakban lévő lakásokra a tulajdonosnak és a bérlőnek, az albérlet tárgyául szolgáló helyiségekre a bérlőnek és az albérlőnek a szerződése" is létrehozta.
Az indítványozó az Lt.-ben megállapított időpont vonatkozásában a diszkrimináció tilalmának sérelmére, az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények bíróság előtti érvényesíthetőségére, a személyhez fűződő jogok és a szerződéses akarat védelmére hivatkozott.
A magánszemélyek lakásbérleti szerződés létrehozására irányuló akaratát az MTr. csak a hatálybalépését követően, az idézett előírásban foglaltaknak megfelelően ismerte. Amíg tehát az Lt. vizsgált rendelkezése az 1953. április 1. napja előtt az állampolgár tulajdonában álló lakásra létrejött bármilyen (így a magánszemélyek közötti) szerződést is kényszerbérletnek minősíti, addig a jelzett időpontot követően pedig csak a lakásügyi hatóság kiutaló határozata alapján keletkezett lakásbérletet tekinti kényszerjellegűnek. A lakásbérletek eme két csoportjának az Lt. által elvégzett kényszerbérletté minősítését az a körülmény teszi jogi szempontból megalapozottá, hogy 1953. április 1. óta az első csoportba tartozó, tehát az itt jelzett időpontnál korábban az állampolgár tulajdonában álló lakásra létrejött lakásbérletek is a hatósági kiutalással 1953. április 1-je után létesített lakásbérletek súlyosan hátrányos sorsában osztoztak.
A jogalkotónak az a törekvése, hogy a lakásprivatizációból származó bevételét az idézett rendelkezéseknek megfelelően kényszerbérletnek minősülő lakásbérletek felszámolására is felhasználja, az elmúlt társadalmi rendszerben okozott sérelmek orvoslására irányuló törvényi szabályozások sorába illeszkedik. A vázoltakból kitűnik, hogy a jogalkotó által választott időpont semmiképpen sem tekinthető önkényesnek - megalapozottságát az MTr. 2. § (1) bekezdés b) pontja is bizonyítja.
Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy az Lt. nem biztosított lehetőséget annak vizsgálatára, hogy a kérdéses időpont előtt kötött bérleti szerződés kényszerből, vagy a felek szabad akaratából jött-e létre, s ily módon a kényszerbérlő sokszorosan hátrányos helyzetbe került. Ez az indítványozói álláspont nem megalapozott. A sérelmezett törvényi rendelkezés ugyanis nem írja elő az egykori kényszerbérletek egyoldalú felmondását, s nem zárja ki az Lt. általános (így a felmondásra, új bérleti szerződés kötésére és a cserehelyiség biztosítására vonatkozó) előírásai, valamint az Lt. 1. § (3) bekezdésének megfelelően a Ptk. alkalmazását sem. (Az Lt. említett előírása szerint az e törvényben nem szabályozott kérdésekben a Ptk. rendelkezései az irányadók.) Az Lt. azonban a kényszerbérletek felszámolásának elősegítésére vonatkozóan több, speciális előírást is tartalmaz. A 85. § a következőket állapítja meg.
"(1) A lakás fekvése szerint illetékes önkormányzat köteles 1996. december 31-ig a kényszerbérlő részére önkormányzati cserelakás bérbeadását felajánlani.
(2) Ha az önkormányzat a lakás bérbeadását a kényszerbérlőnek felajánlotta, a bérbeadó a bérleti szerződést a következő hónap utolsó napjára felmondhatja". Ezzel összefüggésben az Lt. 90. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "az önkormányzatot a 85. § (1) és (2) bekezdésben meghatározott feladatának ellátásához költségvetési támogatás illeti meg". E § (2) bekezdése a támogatás mértékét határozza meg, míg a (3) bekezdés a következőket írja elő: "A (2) bekezdésében említett
támogatás az önkormányzatot akkor is megilleti, ha a bérbeadó és a bérlő a kényszerbérletet közös megegyezéssel szünteti meg, és az önkormányzat a bérlőnek lakás biztosítása helyett pénzbeli térítést fizet". Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Lt. 62. § (3) bekezdése - azáltal, hogy az Lt. előbbiekben idézett 85. és 90. §-ának előírásai figyelembevételével kötelezettséget vállal az állampolgár tulajdonában álló lakásra (beleértve az államosított lakást is) 1953. április 1. napja előtt - illetve azt követően a lakásügyi hatóság kiutaló határozata alapján - létrejött kényszerbérletek felszámolására - önmagában véve nem sért alkotmányi rendelkezést. E törvényi előírásnak a jogalkalmazás során történő megvalósítása pedig utólagos normakontroll keretében nem képezheti alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát.
Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is megalapozatlannak minősítette és elutasította.
Az indítványozó az Lt. és a Ptk. ütközésére is hivatkozott. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint két törvényi előírás ütközésére kizárólag abban az esetben irányulhat az alkotmánybírósági eljárás, ha a kollízió valamely Alkotmányban védett jogot sért, vagy alkotmányi előírással ellentétes. Mivel az Alkotmánybíróság ebben az eljárásban ilyen kollíziót nem tárt fel, ezért alkotmányellenességet ebben a vonatkozásban sem állapított meg.
5. Az Lt. 63. §-a úgy rendelkezik, hogy a fővárosi kerületi önkormányzat a lakóépületek elidegenítéséből származó bevételei ötven százalékát a fővárosi közgyűlés elkülönített számlájára köteles befizetni. Ezt a bevételt a fővárosi közgyűlés rendeletében szabályozott pályázat alapján, csakis a kerületi önkormányzati tulajdonú lakóépületek (lakóépületrészek) felújítására lehet felhasználni.
Az indítványi hivatkozások alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a fővárosi kerületek által megszerzett lakástulajdon alkotmányellenes korlátozását jelenti-e a lakásprivatizációból származó kerületi bevétel ötven százalékának a fővárosi közgyűlés számára történő befizetését előíró törvényi rendelkezés. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat a hasonló tartalmú korábbi szabályozást kizárólag a szerződéses szabadság alkotmányos elvével ütköztette.
Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy "a fővárosi kerületi önkormányzatok kötelezése az elidegenítésből származó bevételek 50 százalékának a fővárosi önkormányzat részére történő átengedésére nem jelenti az adásvételi szerződések tartalmának megváltoztatását. Ennek következtében nem állapítható meg, hogy a kifogásolt rendelkezés sértené a szerződési szabadság elvét". (ABH 1993, 389)
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének első mondata szerint "a helyi önkormányzati jogokat és kötelességeket törvény határozza meg". Az Ötv. 80. § (1) bekezdése pedig a következőket állapítja meg: "A helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik".
Az Ötv. 62. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a főváros önkormányzatára - a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére figyelemmel - e törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni".
E § (3) bekezdése arra utal, hogy "a fővárosi önkormányzat - törvény alapján - azokat a feladatokat és hatásköröket gyakorolja, amelyek a főváros egészét vagy nagy részét érintik."
Az Ötv. 63. § (1) bekezdésének második mondata pedig azt írja elő, hogy "a fővárosi kerület főként az alapfokú közszolgáltatások biztosításával kapcsolatos feladatokat látja el, míg a fővárosi önkormányzat azokat a feladat- és hatásköröket gyakorolja, amelyek a főváros egészét vagy nagy részét érintik".
A fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) a lakás- és helyiség értékesítéséből származó bevételt nem említi sem a fővárosi, sem a kerületi önkormányzatot kizárólagosan megillető bevételként, s nem tekinti ezt a forrást a fővárost, illetve a kerületet osztottan megillető bevételnek sem.
Az Ftv. 8. § (1) bekezdése szerint a "a fővárosban a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörét - törvényben meghatározott kivételekkel - a kerületi önkormányzatok gyakorolják". Az Ftv. 10. § (3) bekezdésének p) pontja azonban a lakásgazdálkodás keretében a fővárosi önkormányzat számára is megállapít feladat- és hatásköröket. Erre utal az Lt. 86. § (1) bekezdése is, amikor így rendelkezik: "A fővárosi közgyűlés - a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény 10. § (3) bekezdés p) pontja alapján - rendeletben határozza meg a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások
a) bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeket;
b) cseréje esetén a hozzájárulás, illetőleg a megtagadás feltételeit".
E § (2) bekezdése pedig a következő rendelkezést tartalmazza: "A kerületi önkormányzat e törvény és a fővárosi közgyűlés (1) bekezdésen alapuló rendeletének keretei között alkot önkormányzati rendeletet". A lakásgazdálkodással kapcsolatos önkormányzati feladatot állapít meg a fővárosi közgyűlés számára az Lt. vizsgált 63. § (3) bekezdése is azáltal, hogy előírja: az e § (1) és (2) bekezdésében megjelölt bevétel "csak pályázat útján, a kerületi önkormányzati tulajdonú lakóépületek (lakóépületrészek) felújítására használható fel. A juttatás feltételeit és a pályázati eljárás rendjét a fővárosi közgyűlés rendeletben határozza meg".
Az Lt. 63. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a fővárosi közgyűlés megalkotta a Fővárosi Városrehabilitációs Keret kerületi önkormányzatok részére történő juttatásának feltételeiről és a pályázati eljárás rendjéről szóló 34/1994. (VI. 10.) rendeletét (a továbbiakban: Ör.), amely kihirdetése napján hatályba lépett. Az Ör. 1. §-a szerint az Lt. 63. § (1) bekezdésében meghatározott bevételekből képződik a Fővárosi Rehabilitációs Keret, amelynek szétosztása pályázat útján történik.
A fenti rendelkezéseket is figyelembe véve az Alkotmánybíróság a következőket állapítja meg:
a) A lakóépületek értékesítéséből befolyt vételár 50%-ának kötelező befizetése a fővárosi közgyűlés számlájára nem volt eredeti teher. Az R. 10. § (2) bekezdése szerint ugyanis "...a bevétel a ...fővárosi kerületi tanács pénzalapját illeti meg". Az Lt. tehát súlyosbítja az önkormányzati lakástulajdon terheit; a teher súlyosbítása pedig mindig alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet (ABH 1993, 378).
Azok a lakóépületek, amelyekben lévő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek vételárának felét a fővárosi önkormányzatnak kell befizetni, a kerületi önkormányzatok tulajdonában voltak, a vételár is az ő tulajdonukba kerül. Az Lt. 63. §-a a vételár felét kifejezetten az átcsoportosítás szándékával vonja el, úgy, hogy a végösszeg csak a 23 kerület összességét tekintve változatlan. A pályázati újraelosztás eredményeként egyes tulajdonosok tulajdont veszítenek, mások az elvont összeg többszörösét kaphatják vissza. Aki veszít, annak a tulajdonát igen jelentős mértékben korlátozzák. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy ez az elvonás nem az önkormányzati vagyonnak a kerületek és a főváros közötti, hatáskörökhöz igazodó megosztását jelenti; a főváros ugyanis csak az újraelosztási mechanizmust szabályozza, vagyis jogköre a koordinációs feladaton belül marad.
b) A 63. §-ban meghatározott tulajdonkorlátozás - a tulajdonkorlátozás alkotmányossága vizsgálatáról a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban kifejtettek szerint - az Lt. eredeti rendelkezéseinek összefüggéseiben tekintve aránytalanul súlyos.
A kerületek bérlakásai állapota közötti különbségek fővárosi közvetítéssel és tervezéssel való kiegyenlítése elfogadható közérdekűnek. A fővárosi közgyűlésnek - a fent ismertetett jogszabályok szerint - valóban vannak lakásgazdálkodási feladatai, amelynek keretében az egész főváros lakásállománya állapotáról kell intézkednie. A törvényben előírt újrafelosztás azonban arra vezethet, hogy a rehabilitáció kifejezetten a korábban jobb állapotban lévő egyes kerületek leromlása árán folyik, de legalábbis ezeket készteti fokozott teherviselésre. Még ha az ilyenfajta nivellálás közérdekűsége megállapítható is, a kerületek vételárbevétele 50%-ának kártalanítás nélküli elvonása más kerületek javára - különös tekintettel az önkormányzati lakástulajdont az Lt. alapján már terhelő rendkívüli mértékű, olyan szociális kötöttségekre, mint a vételi jog és a részletre eladás kötelezettsége - megközelíti a tulajdon klasszikus kisajátítását.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata a kiszámíthatatlan tulajdonkorlátozást aránytalannak tartja. Logikailag kizárt, hogy a vételi jog gyakorlására nyitva álló első évben, amikor a legjelentősebb árbevételek folynak be és kerülnek egyszersmind felerészben elvonásra, minden kerület egyenlő eséllyel számítson visszatérítésre (akárcsak részlegesre is). Ha ugyanis mindenki arányosan kapna vissza, nem is lenne értelme az elvonásnak és fővárosi prioritásokat érvényesítő pályázati elbírálásnak. A pályázati újraelosztás visszatérítő hatása tehát bizonytalan, sőt a kerületek nagy része számára kizárt. A bevezetett rendszer a tulajdonosok bizonyos hányada számára a vizsgált árbevétel 50%-a végleges elvesztését jelenti. A további 25 éven belüli pályázatnyerés puszta lehetősége nem arányos kompenzáció.
c) Mindezen aránytalanságok ellenére az Alkotmánybíróság mégsem állapította meg az Lt. 63. §-a alkotmányellenességét, mert a jelen határozat egyéb rendelkezései a jövőre nézve már kiküszöbölik a tulajdonkorlátozás alkotmányellenes aránytalanságát.
Másrészt a határozat kimondja, hogy ezek a rendelkezések 1994. december 31-ig a lakások elidegenítéséből származó bevételekre sem alkalmazhatók. Tekintettel arra, hogy a vételi jogból származó bevételek nagyrésze 1994-ben folyik be a kerületi önkormányzatokhoz, a lakásvagyonuk értékesítéséből származó legjelentősebb tétel náluk marad. A törlesztőrészletek felének újraelosztásra való későbbi befizettetése ehhez képest csekély jelentőségű. Ez a terhelés az elvonás céljához képest már nem aránytalan.
Végül megváltozik a bevételek 50%-a elvonásának megítélése azért is, mert a helyi önkormányzati képviselők 1994. évi választásának napján (december 11.) hatályba lép az Ötv. módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvénynek a fővárosról szóló új VII. fejezete. A törvény a főváros önkormányzati rendszerét immár kétszintű önkormányzatként határozza meg, amely a főváros és kerületei önkormányzataiból áll [Ötv. 62. § (1) bekezdés]. Ezzel minőségileg megváltozik, és szorosabbá válik a kerületek és a főváros viszonya. Az ugyanazon önkormányzati rendszer részeként szereplő kerületek közötti vagyonátcsoportosítás, és az átcsoportosítás szervezeti kereteinek meghatározása a fővárosi közgyűlés által - tekintettel a szóba jövő vagyonnak, a fentiek szerint 1995. január 1-jétől számítandó összetételére és értékére is - többé nem minősül aránytalannak.
E határozata indokolásában az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel hívja fel a figyelmet a következőkre. Ha az állami tulajdonban lévő vagyontárgyakhoz közfeladatok kötődnek, akkor ez a körülmény a vagyontárgyak átcsoportosítását is eredményezheti. Amennyiben a törvény által meghatározott önkormányzati feladatokat az állam átcsoportosítja, akkor az e feladatokhoz kapcsolódó önkormányzati vagyont is átrendezheti. Abban az esetben, ha a vagyon átcsoportosítása év közben történik, és az eredeti önkormányzati tulajdonos az önkormányzati feladatokhoz kapcsolódó vagyon bevételeit költségvetésébe tervezte, a vagyonkiesés pótlására állami visszatérítésre tarthat igényt.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Lt. nem alkotmányellenes módon írta elő, hogy a fővárosi kerületi önkormányzatnak a lakásértékesítésből származó bevétele ötven százalékát a fővárosi közgyűlés számlájára kell befizetnie, s ezért az indítványt a vizsgált törvény 63. §-a vonatkozásában - a rendelkező részben foglaltakon túlmenően - elutasította.
d) Az Alkotmánybíróság a nem lakás céljára szolgáló helyiségek értékesítéséből származó bevétel felhasználásának meghatározására vonatkozó törvényi rendelkezéseket az e fejezet 3. c) pontjában megfogalmazott indokolással alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette. Azonos okok miatt alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette az ilyen bevétel ötven százalékának a fővárosi kerületek részéről a fővárosi közgyűlés számára történő befizetését előíró törvényi előírásokat is.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
A lakásügyi jogszabályok területén az alkotmányosság érvényesítése nehéz, bonyolult és hosszantartó folyamat. A jogállam kinyilatkoztatása óta többször merült fel az igény, hogy a tulajdon, bérlet, a lakásfenntartás és lakbér, a szociális járadékok értéke és a lakás mint létszükséglet összefonódott viszonyai között a jogbiztonságnak, a szociális biztonságnak, a tulajdon védelmének és a piacgazdaságnak megfelelő jogviszonyokat kell létre hozni, de ezek az alkotmányos szempontok keresztezik egymást és tiszta, együttes érvényesítésük jogalkotási igényeit és gazdasági követelményeit nem sikerült egy csapásra megoldani. Az Alkotmánybíróságnak már működése első évében az volt az álláspontja, hogy e téren az alkotmányos kívánalmak felé előrelépést jelentő jogi megoldások is elfogadhatók [Vö.: a 31/1990. (XII. 18.) AB hat. és ahhoz párhuzamos véleményem ABH 1990, 136, 144; a 32/1991. (VI. 6.) AB hat. és ahhoz különvéleményem ABH 1991, 146, 168; 436/B/1990/13. AB hat. (ABH 1991, 708); 432/B/1992. AB hat. (ABH 1992, 608)].
A kérdésben sok félmegoldás és szükségszerűnek tűnő, de utóbb elhamarkodottnak bizonyult intézkedés született, s alkotmányossági követelményeket azokkal szemben érvényesíteni egyre nehezebb. Nem lehet álláspontom szerint közteherként a lakosságra terhelni olyan intézkedések terheit, amelyek ilyen vagy olyan, egyébként alkotmányos szempontból bizonyos rétegeket vagy egyedeket kedvezményeznek, hanem az intézkedések terhét a közteherviselés és az egyenlő elbírálás alkotmányos szempontjai szerint mindenkor a kedvezményezettel kell, legalábbis a juttatás értékéig, viseltetni.
A most tárgyalt jogszabállyal kapcsolatos alkotmánybírósági álláspontnál ez két szempontból is aggályt ébreszt. Egyrészt a kerületeknek juttatott lakásvagyon minősége és értéke különböző, annak tehát tulajdonkénti kezelése a hátrányosabb lakástömeghez juttatott kerületek teherviselő lakosságának anyagi többletterhet jelent, miközben a lakásvételi joggal kedvezményezett lakóknak az a része, amelynek megéri lakását a jogszabályban írott feltételekkel kedvezményesen megvásárolni (és erre kerületenként különbözők az esélyek), a többi közteherviselő költségére indokolatlan közajándékban részesül. (A terhet jelentő lakások fenntartása úgy marad közteher, hogy azt a nagyobb értéket jelentő ingatlanokból nyerhető haszon többé nem ellentételezi, hisz ezek olcsón magánkézbe kerülnek.)
A másik aggályom a panaszosok által is felvetett azon önkormányzati kötelezettségnek szól, amely a kényszerbérlő által lakott összes lakások tulajdonosait megszabadítja ilyen bérlőiktől, ha a bérleti jogviszony 1953. április 1. előtt keletkezett. Két szempontból önkényes a csoportmeghatározás. Egyrészt kedvezményezi az összes érintett tulajdonosokat, tekintet nélkül arra, hogy az ő lakástulajdonukba (vagy jogelődjükébe) helyezett-e a Hatóság valaha kényszerbérlőt, vagy pedig ők a tulajdont már ilyen védett bérlő által lakottan szerezték - mely esetben semmi hátrány sem éri őket akkor, ha bérlőjükkel szemben a felmondást a rendes szabályok szerint kell érvényesíteniök. Másrészt nincs tekintettel a jogszabály arra sem, hogy a bérlő (vagy jogelődje) kiutalással jutott-e a lakáshoz, vagy ún. "lelépéssel" a bérleti értéket megváltva (előző bérlőtől vagy éppen a tulajdonostól).
A jogszabályi kedvezés a hatósági beutalással terhelt tulajdonos és az azzal nem terhelt tulajdonos, illetve a beutalt, és a lakásért ellenértéket fizetett bérlő között különböztetne helyesen, a jelenlegi szabályozás formalisztikus, önkényes, ezért ütközik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe, midőn célja szerint az egyenlőtlenséget feloldani kívánó intézkedést tesz annak (3) bekezdése szerint [9/1990. (IV. 25.) AB hat. (ABH 1990, 48); 752/B/1990. AB hat. (ABH 1990, 513); 28/1991. (VI. 3.) AB hat. (ABH 1991, 102); 61/1992. (XI. 20.) AB hat. (ABH 1992, 282)]. Önmagában az alkotmányos cél nem helyettesíti és nem pótolja a helyesen megválasztott csoportalkotó szempontot a kedvezmény megadásakor.
Emiatt a támadott jogszabály 62. § (3) bekezdését alkotmányellenesnek tartom.