58/2011. (VI. 30.) AB határozat
a 470/2010. (VIII. 4.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 470/2010. (VIII. 4.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján több kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 470/2010. (VIII. 4.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen.
Az OVB vitatott határozatában hitelesítette a Magyar Vegyipari, Energiaipari, és Rokon Szakmában Dolgozók Szakszervezeti Szövetségének alelnöke által benyújtott országos népszavazás kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, amelyen a következő kérdés szerepel: "Egyetért-e Ön azzal, hogy 40 év szolgálati idő megléte után az öregségi nyugdíj - az öregségi nyugdíjkorhatárra tekintet nélkül - a nyugdíj csökkentése nélkül, az eredményes népszavazást követő év januárjának 1. napjától igénybe vehető legyen?"
Az Országos Választási Bizottság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért hitelesítésének nincs akadálya.
A kifogások szerint viszont az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív hitelesítését meg kellett volna tagadnia. Az egyik indítványozó szerint az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országos népszavazási kezdeményezésen és az országos népi kezdeményezésen történő végrehajtásáról szóló 11/2008. (III. 1.) ÖTM rendelet (a továbbiakban: R.) mellékletében található mintának, mert egyrészt nem tartalmazza a mintában foglalt, az Országos Választási Iroda (a továbbiakban: OVI) vezetője által a Ve. 118. § (1) bekezdésében meghatározott feltételek esetén kitöltendő részt; másrészt a hitelesítést kérő táblázata 20+1 soros, míg a mintában 15+1 sor szerepel. Egy másik kifogást tevő szerint az OVB a 2010. június 16-án hozott 410/2010. (VI. 17.) OVB határozatban megtagadta annak az aláírásgyűjtő ívnek a hitelesítését, amelyen a jelen OVBh. -val hitelesített ívtől eltérően csupán részben eltérő kérdés szerepelt. A korábban nem hitelesített aláírásgyűjtő ív kérdésében ugyanis csak a nyugdíjjogosultság bevezetésére irányadó dátum nem szerepelt. A hitelesítés megtagadásának indokául az OVB az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjára hivatkozott, mondván "okszerűen következik a kérdésből, hogy a kérdésben tartott eredményes népszavazás az adott évi költségvetést közvetlenül és jelentősen érintené". A kifogástevő álláspontja szerint az OVBh. -val hitelesített aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés egyben a nyugdíj abszolút értékben való emelését is jelenti, amely közvetlenül és jelentősen érinti a költségvetést, ezért nem bocsátható népszavazásra. A kérdésben szereplő jogosultság bevezetésének kezdő időpontja továbbá érinti az államháztartás mozgásterét abból a szempontból, hogy az állam a jogosultságra keretet teremtő elvonásokat mikor kívánja bevezetni. A kifogástevő szerint az OVBh. - tekintettel a korábban benyújtott kérdés hasonlósága ellenére hozott ellentétes tartalmú döntésre -nem csupán az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjába ütközik, hanem az Alkotmány jogbiztonságot garantáló 2. § (1) bekezdését is sérti. Az ellentétes OVB gyakorlat ugyanis a kiszámíthatóság és az előre láthatóság ellenében hat, melyek az állami intézményekbe vetett bizalom alapvető feltételei.
A harmadik kifogás benyújtója szerint a kérdés négy eleme (szolgálati idő, nyugdíjkorhatár, a nyugdíj mértéke, a bevezetés időpontja) az öregségi nyugdíj megállapításának teljes keretét adja, a nyugdíjrendszer alapját képezi, valamint a nyugdíj abszolút értékben való emelésével jár. A kérdés tehát közvetlenül érinti a költségvetést, ezért az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján népszavazásra nem bocsátható. A kifogás szerint a költségvetésen belül a nyugdíjbiztosítási ellátások legkiemelkedőbb kiadási tételét jelentő öregségi nyugdíj korhatárának csökkentése közvetlen összefüggésben áll az eltartottak számának növekedésével, s így az aktív lakosság adó- és járulékterheinek növekedésével.
A negyedik kifogás is felhívja a figyelmet arra, hogy az OVBh. által hitelesített kérdés - tartalmát tekintve - semmiben sem tér el az ugyanezen szervezet által korábban benyújtott kérdéstől, amelynek hitelesítését az OVB megtagadta. Álláspontja szerint azáltal, hogy a kérdést egy olyan kiegészítéssel terjesztették elő, amely az öregségi nyugdíj igénybevételét az eredményes népszavazást követő év január első napjától teszi lehetővé, a mindenkori költségvetésre vonatkozik, azt közvetlenül és jelentős mértékben érinti, továbbá annak megfogalmazásából okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása. A kifogástevő másodsorban arra hivatkozik, hogy a kérdés a Ve. 3. § d) pontjában foglalt rendeltetésszerű joggyakorlás elvét sérti, mivel vélhetően a lakosság adófizetésben részt nem vevő körére nézve biztosítana kedvezményeket a lakosság adófizetőinek terhére anélkül, hogy a költségvetés erre fedezetet biztosítana.
A kifogások 2010. augusztus 7-én, 9-én, 18-án és 19-én érkeztek az OVB-hez, 2010. augusztus 9-én, 18-án és 19-én pedig az Alkotmánybíróságra. A Ve. 130. § (1) bekezdése értelmében a kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet benyújtani. Az OVBh. közzétételére 2010. augusztus 4-én került sor, így a határidő 2010. augusztus 19-én járt le. Az OVBh. ellen benyújtott kifogások tehát a törvényes határidőn belül érkeztek az Alkotmánybíróságra. Az Alkotmánybíróság az OVBh. megsemmisítésére irányuló kifogásokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II. Az Alkotmánybíróság az OVB határozata ellen benyújtott kifogásokat az alábbi rendelkezések alapján vizsgálta meg:
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
(...)
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, "
2. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) indítvánnyal érintett rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) ugyanazon tartalmú kérdésben három éven belül eredményes országos népszavazást tartottak,
e) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek. "
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. "
3. A Ve. érintett rendelkezései:
"3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az alábbi alapelveket: (...)
d) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás, "
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve -az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja. "
III. A kifogások egy része megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság - alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban - a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.].
2. Az egyik kifogástevő szerint az OVB által hitelesített aláírásgyűjtő ív nem felel meg az R. mellékletében található mintának, mert nem tartalmazza a mintában foglalt, az OVI vezetője által a Ve. 118. § (1) bekezdésében meghatározott feltételek esetén kitöltendő részt. Másrészt a hitelesítést kérő táblázata 20+1 soros, míg a mintában 15+1 sor szerepel. A kifogás alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, jogszerűen állapította-e meg az OVB, hogy a benyújtott aláírásgyűjtő ív megfelel a Ve. formai követelményeinek.
Az Alkotmánybíróság a 49/2008. (IV. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a népszavazási kezdeményezésben való részvétel jogának érvényesülését a törvény többek között olyan, az aláírásgyűjtő ívvel szemben támasztott formai előírásokkal biztosítja, amelyek garanciát nyújtanak arra, hogy az aláírásgyűjtő ívet aláíró választópolgár eredményesen támogassa a kérdés országos népszavazásra bocsátását. Ezért különös jelentősége van annak, hogy az aláírásgyűjtő ív a legapróbb részletekig megfeleljen a törvény formai előírásainak (ABH 2008, 488, 492.).
Az Nsztv. 2. §-a alapján az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz. A Ve. 118. §-a értelmében a 130. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, jogorvoslat esetén az Alkotmánybíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó döntésének a Magyar Közlönyben való közzététele napján az OVI vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni. A Ve. pontosan meghatározza, hogy mit kell tartalmaznia az országos népszavazás kezdeményezésére szolgáló aláírásgyűjtő ívnek. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük. Az aláírásgyűjtő íveken szerepelnie kell a kezdeményezést támogató választópolgár saját kezű aláírásának és -az aláírás hitelességének ellenőrzése céljából - fel kell tüntetni a kezdeményező olvasható családi és utónevét, lakcímét, valamint személyi azonosítóját. E szabályok meghatározzák azt is, hogy minden egyes aláírásgyűjtő íven szerepelnie kell az aláírásokat gyűjtő személy aláírásának is. Az R. melléklete kötelezően alkalmazandóként határozza meg az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtés során használható aláírásgyűjtő ív mintáját. Az Nsztv. 3. § (1) bekezdése szerint a népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezés támogatására a hitelesített mintapéldánnyal megegyező aláírásgyűjtő íveken lehet aláírást gyűjteni. Hasonló rendelkezést tartalmaz a Ve. 118. § (1) bekezdése, amely alapján aláírásokat csak a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni. E rendelkezésekből következően az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát olyan formában kell benyújtani hitelesítésre, hogy az alkalmas legyen az aláírásgyűjtésre.
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő íven szerepel az országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés, a kezdeményezést támogató választópolgár saját kezű aláírásának, családi és utónevének, lakcímének, valamint személyi azonosítójának sora, illetve fel van tüntetve az aláírást gyűjtő személy aláírásának helye is. A kezdeményezés törvényességét nem érinti, hogy a hitelesítést kérő táblázata a mintában szereplő 15+1 sor helyett 20+1 soros.
A Ve. 118. § (1) bekezdése szerint az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát az OVI vezetője látja el hitelesítési záradékkal a jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, jogorvoslat esetén a vonatkozó alkotmánybírósági döntés Magyar Közlönyben való közzétételének napján. Hitelesítéskor a hitelesítési záradék szövegét az OVI vezetője kézzel vagy bélyegző használatával is rávezetheti az aláírásgyűjtő ív mintapéldányára. Az, hogy a hitelesítési záradék R. mellékletében közzétett szövege a hitelesítés előtt már szerepel az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán, az OVI vezetőjének munkáját segíti, annak hiánya azonban nem lehet a kezdeményezés benyújtásának akadálya. Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel megállapította, hogy az OVB-hez hitelesítés céljából benyújtott aláírásgyűjtő ív mintapéldányának az R. mellékletében közzétett mintától való formai eltérése érdemben nem befolyásolta az ív hitelesíthetőségét.
3. Az egyik kifogástevő szerint a kérdés a Ve. 3. § d) pontjában foglalt rendeltetésszerű joggyakorlás elvét sérti, mivel vélhetően a lakosság adófizetésben részt nem vevő körére nézve biztosítana kedvezményeket a lakosság adófizetőinek terhére anélkül, hogy a költségvetés erre fedezetet biztosítana.
A rendeltetésellenes joggyakorlás mércéjére vonatkozóan, népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban a 18/2008. (III. 12.) AB határozat tartalmaz megállapításokat. A határozat szerint az aláírásgyűjtés kezdeményezése a népszavazáshoz való jog gyakorlásának részjogosítványa, a választópolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárás döntő eleme, melynek célja a népszavazás elindítása. "E jog gyakorlása akkor tekinthető rendeltetésszerűnek, ha a kezdeményezés összhangban áll az országos népszavazás intézményének az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében meghatározott rendeltetésével. A rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye a hitelesítési eljárás kezdeményezése során azt jelenti, hogy az aláírásgyűjtés kezdeményezőjének az országos népszavazás alkotmányos rendeltetésére, a közvetlen hatalomgyakorlás kivételességére, az állam életében betöltött szerepére és súlyára tekintettel kell eljárnia. Felelősségteljesen, annak tudatában kell benyújtania kezdeményezését, hogy az általa "útjára indított" népszavazási eljárás állásfoglalásra készteti az ország valamennyi választópolgárát, és annak eredményeként az Országgyűlést kötelező döntés születik, amely országgyűlési döntéssé, törvénnyé válva hosszabb távon meghatározza a polgárok jogait, kötelezettségeit, befolyásolja a társadalom életét" (ABH 2008, 212, 224.).
Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés a 40 év szolgálati idő után járó öregségi nyugdíjjal kapcsolatban kívánja megváltoztatni a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) szabályait. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a nyugdíj igénybevételére és az öregségi nyugdíjkorhatár eltörlésére irányuló népszavazási kezdeményezés megfelel a fenti AB határozatban foglalt követelményeknek. A kifogástevő álláspontja ugyanis, mely szerint a kérdés a lakosság adófizetésben részt nem vevő csoportja számára biztosítana kedvezményt az adózók kárára, nem a rendeltetésszerű joggyakorlás elve, hanem az egyértelműségi követelmény körében értékelhető. A következőkben ezért az Alkotmánybíróság ezt vizsgálta.
4. A 26/2007. (IV. 25.) AB határozat alapján a választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit világosan lássák. "Az egyértelműség követelményének lényege, hogy a népszavazási kérdésnek döntésre alkalmasnak kell lennie, aminek a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség feltétlenül szükséges, de nem egyetlen feltétele. Az egyértelműség részének tekinti az Alkotmánybíróság azt is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan" (ABH 2007, 332, 337.).
A Tny. 18. § (1) bekezdés a)-g) pontjai az öregségi nyugdíjra való jogosultság megállapításakor a biztosítottak születési idejéhez kapcsolódóan különböző életévben határozzák meg az öregségi nyugdíjra jogosító korhatárt. A Tny. 18. § (2) bekezdése a nyugdíjjogosultság további feltételeit is meghatározza, többek között a meghatározott idejű szolgálati időt. A szolgálati idő azonban a komplex nyugdíjjogosultsági feltételrendszernek csupán az egyik elme. A 9/2011. (III. 1.) AB határozatban megfogalmazottak ezért a mostani népszavazási kérdés esetében is alkalmazandók.
A népszavazásra bocsátandó kérdés ugyanis a szolgálati időt kívánja rögzíteni, "anélkül azonban, hogy a választópolgár számára világossá tenné, hogy ez jár-e, és ha igen, milyen hatással, változással az öregségi nyugdíj megszerzésének további feltételeire nézve. Így a választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában azzal, hogy a kérdésre igen-nel vagy nem-mel szavazás esetén döntésének milyen pénzügyi vagy egyéb következményei lennének" (ABK 2011. február, 101, 103.). A népszavazásra bocsátandó kérdésről tehát a választópolgároknak úgy kellene döntést hozniuk, hogy nem volna egyértelmű, az eredményes népszavazás milyen változásokat okozna a nyugdíjrendszerben, és ennek milyen társadalmi, pénzügyi és egyéb hatásaival kellene számolniuk. A népszavazásra szánt kérdés ezért nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB 470/2010. (VIII. 4.) határozatát megsemmisítette, és az OVB-t - a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján - új eljárásra utasította.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapította, a népszavazásra szánt kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglaltaknak, nem vizsgálta, hogy az OVBh. ellentétes-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s hogy a feltenni kívánt kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján a költségvetési törvényre vonatkozó kizárt tárgykörbe tartozik-e.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Budapest, 2011. június 28.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1227/H/2010.