944/B/1994. AB határozat
a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 12. §-a, 16. §-a és 18. §-a, valamint a közjegyzői állások számáról és a közjegyzők székhelyéről szóló 15/1991. (XI. 26.) IM rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárásban meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 12. §-a, 16. §-a és 18. §-a, valamint a közjegyzői állások számáról és a közjegyzők székhelyéről szóló 15/1991. (XI. 26.) IM rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Indítványozó beadványában a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tv.) 12. §-a, 16. §-a és 18. §-a, valamint a közjegyzői állások számáról és a közjegyzők székhelyéről szóló 15/1991. (XI. 26.) IM rendelet (a továbbiakban: R.) alkotmányellenességének megállapítását és a jogszabályi rendelkezések megsemmisítését kérte.
1. Indítványában előadta, hogy a hivatkozott jogszabályok azzal, hogy az ország területén betölthető közjegyzői állások számát maximálták, korlátozták azoknak a jogalanyoknak a vállalkozáshoz való alkotmányos alapjogát, akik megfelelnek a közjegyzőkkel szemben megfogalmazott képesítési feltételeknek. Véleménye szerint mindazok, akik a jogszabályi feltételeknek megfelelnek, alanyi jogosultságot szereztek arra, hogy közjegyzővé váljanak. Ennek az alapjognak a korlátozását jelentik az indítvánnyal megtámadott jogszabályi rendelkezések.
További alkotmányellenességet jelent indítványozó álláspontja szerint az a tény, hogy a Tv. felhatalmazta arra az igazságügyminisztert, hogy - a Magyar Országos Közjegyzői Kamara véleményének beszerzése után - rendeletével állapítsa meg a jogszolgáltatás zavartalan ellátásához szükséges közjegyzői állások számát és székhelyét; és az igazságügyminiszter ennek a kötelezettségének a R. rendelkezéseivel eleget tett.
Indítványozó szerint ez a felhatalmazás, és az annak alapján kiadott R. azért alkotmányellenes, mert a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat (ABK 1991, 297.) szerint alapjog közvetlen és jelentős korlátozása csak törvényben történhet. Márpedig itt - amint az az első bekezdésből megállapítható - indítványozói értelmezés szerint a vállalkozáshoz való alapjog közvetlen, jelentős és diszkriminatív korlátozásáról van szó.
Indítványozó szerint a vállalkozáshoz való alapjog ilyen jelentős, és nem megfelelő jogszabályi szinten történő korlátozása alkotmányellenes.
2. A Tv. 12. §-a a közjegyzők illetékességi területét határozza meg (általában annak a helyi bíróságnak a területéhez igazítva illetékességi területüket, amely a közjegyző székhelyén működik). A Tv. 16. §-a hatalmazza fel az igazságügyminisztert arra, hogy a közjegyzői állások számát rendelettel megállapítsa. Másrészt feljogosítja az igazságügyminisztert a közjegyzők kinevezésére oly módon, hogy a kinevezés egy adott székhelyre szóló kinevezést jelent. Ugyanez a szakasz lehetővé teszi, hogy egy székhelyre több közjegyzőt is ki lehessen nevezni. A Tv. 18. §-a úgy rendelkezik, hogy a közjegyzői állást pályázat útján kell betölteni.
A R. megállapítja egyrészt a közjegyzők számát, másrészt mellékletében meghatározza a közjegyzői székhelyeket.
3. Az Alkotmánynak indítványozó által hivatkozott 9. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. A 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság az emberi és állampolgári jogokat különbségtétel nélkül biztosítja mindenki számára. A 70/B. § (1) bekezdésének értelmében mindenkinek joga van a munkához és a munka, valamint a foglalkozás szabad megválasztásához.
II.
Az indítvány az alábbiak miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság 108/B/1992. AB határozatában (ABH 1994, 524-525.) részletesen elemezte a közjegyzőknek az igazságszolgáltatásban elfoglalt helyzetét. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában kifejtett megállapításait a hivatkozott határozatban foglaltak alapulvételével tette meg.
A közjegyzői tevékenység az állam igazságszolgáltató tevékenységének részét képezi. Ezt fejezi ki a Tv. 1. § (1) bekezdése, amikor úgy határozza meg a közjegyzőket, mint közhitelességet nyújtó, jogszolgáltató tevékenység végzésére feljogosított személyeket. A (2) és (3) bekezdés részletezi azokat a tevékenységeket, amelyeket a közjegyző az előző bekezdésben kitűzött célok elérése érdekében végez (közokiratok készítése, okiratok megőrzése, értékmegőrzés, jogi tanácsadás, egyes nemperes eljárások lefolytatása).
Ahhoz, hogy a közjegyző e megelőző, segítő feladatának eleget tudjon tenni, az igazságszolgáltatásban elfoglalt különleges helyzete miatt különböző - az intézményt védő, valamint személyével szemben követelményként megfogalmazott - garanciális jellegű szabályok szükségesek. A legfontosabbakat a teljesség igénye nélkül kiemelve ilyen szabály a közjegyző elmozdíthatatlansága, személyes felelőssége az általa okozott károkért, a magánokiratkészítés tilalma, a közjegyzői állások szisztematizálása, a közjegyző székhelyhez kötöttsége stb.
A közjegyzőség intézményének szervezeti felépítése a bíróságokhoz igazodik, a bíróságok székhelyei határozzák meg a közjegyzőségek szervezetrendszerét. Ez a sajátosság is indokolja, hogy a közjegyzőség az igazságszolgáltatás részeként csak és kizárólag meghatározott számú közjegyzőből álljon.
Az előzőekben előadottak alapján látható, hogy a közjegyzői tevékenység állami tevékenység, amelyet gazdaságilag önálló (adójogilag egyéni vállalkozóként nyilvántartott) közjegyzők látnak el. A közjegyzőség az állami igazságszolgáltatás rendszerében foglal helyet. A közjegyző állami, hatósági státuszát bizonyítja továbbá, hogy egyes tevékenységei körében hozott határozatainak jogosultságot megállapító jellege lehet (értékpapírok vonatkozásában gyakorolt jogkörei, öröklési jogi határozatai stb.).
Minthogy a közjegyzőség az állami igazságszolgáltatás része, és ennek megfelelően felépítése a bírói szervezethez igazodik, indokolt az, hogy a közjegyzővé válás pályázathoz és kinevezéshez kötötten lehetséges.
2. Az Alkotmánybíróság 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában (ABH 1994, 121.) részletesen és elvi megállapításokat tartalmazóan foglalkozott a vállalkozáshoz való jog és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog viszonyának kérdésével. E szerint a két alapjog között nincs hierarchikus viszony, a két alapjog alanyi alapjogként nem különbözik egymástól. Amint azt az Alkotmánybíróság 54/1993. (X. 13.) AB határozatában kifejtette (ABH 1993, 341.) a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 70/B. § (1) bek.] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány által biztosított joga a vállalkozás, az üzleti tevékenység kifejtése. A már idézett 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy senkinek sincs alanyi joga a vállalkozóvá váláshoz. Az államnak csak az a kötelessége, hogy ne tegye lehetetlenné, ne akadályozza meg a vállalkozóvá válást. Az Alkotmánybíróság ezért a jogszabályi rendelkezésnek a két alapjoghoz való viszonyát ezeknek az elvi jelentőségű megállapításoknak a fényében vizsgálta.
2.1. A vállalkozáshoz való jog [Alkotmány 9. § (2) bek.] az 54/1993. (X. 13.) AB határozat szerint a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 70/B. § (1) bek.) egyik aspektusa, gazdasági tevékenység kifejtésére vonatkozó alapjog. A közjegyzői tevékenység viszont, annak ellenére, hogy vannak gazdasági, más jogterületre is kiható vonatkozásai (a szolgáltatásokért fizetett díj, amely a közjegyzőt adójogi jogalannyá teszi, a közjegyző társadalombiztosítási jog alapján biztosítottnak számít) bér- és jövedelemszerzésre irányuló, de nem gazdasági tevékenység, a jövedelmi-gazdasági vonatkozások a közjegyző érdemi tevékenységével összefüggésbe nem hozhatók. Mivel az előadottak szerint a közjegyző érdemi tevékenysége nem gazdasági jellegű tevékenység, hanem az állam igazságszolgáltató funkciójának egyik végrehajtójaként hatósági jogalkalmazó tevékenység, amely területen pedig nem érvényesülhetnek a jogalanyoknak vállalkozáshoz való alkotmányos alapjogai, ebből következően ezen okból nem megalapozottak indítványozónak az alkotmányellenességet a vállalkozás jogára alapító megállapításai. A fentiekből következően ugyanis a közjegyzői tevékenység és a vállalkozás joga nem hozható összefüggésbe, így alkotmányellenességet ezen a címen megállapítani nem lehet.
2.2. A foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjogra való indítványozói hivatkozás az alábbiak miatt nem megalapozott. A foglalkozáshoz való jog nem meghatározott állás elnyeréséhez biztosít igényt.
Az Alkotmánybíróság jelen ügy elbírálásakor szükségesnek tartja megjegyezni, hogy a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatában (ABH 1994, 127.) részletesen és elvi jelentőséggel foglalkozott az ügyvédek kötelező kamarai tagságát előíró jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjoggal összefüggésben értelmezett kérdésével. Az abban a határozatban kifejtetteket jelen határozat elbírálásakor is irányadónak tartja az ügyvédek és a közjegyzők foglalkozásának hasonlóságára (és nem az igazságszolgáltatásban elfoglalt helyzetük azonosságára) tekintettel.
Ennek értelmében a közjegyzői foglalkozás sajátossága az igazságszolgáltatás és a jogalkalmazás rendszeréből folyik. A közjegyzői foglalkozásgyakorlás szabályai közjogi tartalmúak, valamint a közjegyzői tevékenységformák normatívan előírtak és formalizáltak. Ezek a sajátosságok indokolják a közjegyzők számának jogszabály általi meghatározását, és a közjegyzők kamarai kényszertársulását. Az előadottak értelmében a közjegyzők vonatkozásában a megtámadott jogszabályi rendelkezéseknek a foglalkozáshoz való jog sérelmét jelentő voltát állító indítványozói érvelések nem megalapozottak.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően határozott.
Budapest, 1995. szeptember 4.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró