22/1994. (IV. 16.) AB határozat
az ügyvédségről szóló 1991. évi XXIII. törvénnyel módosított 1983. évi 4. törvényerejű rendelet, valamint a 9/1991. (VII. 18.) IM rendelettel módosított 6/1983. (VII. 28.) IM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság az ügyvédségről szóló 1991. évi XXIII. törvénnyel módosított 1983. évi 4. törvényerejű rendelet 2. § (1) és (2) bekezdése, 3. §-a, 5. § (1) bekezdés b) pontja, (2) bekezdésének 2. mondata, valamint a 9/1991. (VII. 18.) IM rendelettel módosított 6/1983. (VII. 28.) IM rendelet 6. §-a és 40. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Több indítványozó kérte az ügyvédségről szóló 1991. évi XXIII. törvénnyel módosított 1983. évi 4. tvr. (a továbbiakban: Ütvr.) 2. § (1) bekezdés első mondata, továbbá (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Álláspontjuk szerint ugyanis az ügyvédi tevékenység kötelező kamarai tagsághoz kötése sérti az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében foglalt egyesülési szabadság jogát.
2. Egyes indítványozók kérték az Ütvr. 3. §-a, 5. § (1) bekezdés b) pontja, (2) bekezdés 2. mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, mivel ezek az ügyvédi hivatás gyakorlásával kapcsolatos olyan megszorító szabályokat tartalmaznak, amelyek sértik az Alkotmány 70/A. §-ában biztosított jogegyenlőség elvét, továbbá az Alkotmány 70/B. §-ában meghatározott munkához való jogot, valamint a foglalkozás szabad megválasztásának jogát. Az egyik indítványozó megsemmisítési kérelmét kiterjesztette az Ütvr. végrehajtására kiadott és a 9/1991. (VII. 18.) IM rendelettel módosított 6/1983. (VII. 28.) IM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 6. §-ára és a 40. § (1) bekezdésére is. Ezek a rendelkezések a kamarai tagság felfüggesztésének és megszüntetésének szabályait tartalmazzák munkaviszony létesítésének esetében, illetve az ügyvédjelöltek ügyvédjelölti munkaviszonyáról rendelkeznek.
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Téves az az álláspont, amely szerint az ügyvédek kötelező kamarai tagsága sérti az Alkotmányban biztosított egyesülési szabadságot.
Az egyesülési jogról és szabadságról az Alkotmány 63. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni." Az egyesülési jogról alkotott 1989. évi II. törvény 1. §-a úgy szól, hogy az egyesülési jog mindenkit megillető alapvető szabadságjog, amelynek alapján bárkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket, illetőleg közösségeket hozzon létre vagy azok tevékenységében részt vegyen. E jog gyakorlása alapján magánszemélyek "tevékenységük célja és alapítóik szándéka szerint társadalmi szervezeteket hozhatnak létre és működtethetnek" [2. § (1) bekezdés].
Az egyesülési szabadság joga mindenkit megillető szabadságjog. Ez a jog elsősorban a cél megválasztásának szabadságát jelenti, jelenti továbbá a célra rendelt szervezet alapításának szabadságát, az ehhez való csatlakozás önkéntességét, valamint az önkéntes kilépés lehetőségét.
A kötelező ügyvédi kamarai tagság azonban nem sérti az egyesülési szabadságot. Az ügyvédi kamara ugyanis nem az egyesülési szabadság alapján létrehozott szervezet: az ügyvédi kamarát nem magánszemélyek alapították, céljait és tevékenysége feladatait sem magánszemélyek határozták meg. Az ügyvédi kamarát törvény létesítette, feladatait és működési rendjét, tevékenységét törvény szabályozza. Az ügyvédi kamara tehát nem az egyesülési szabadság jogán alapított személyegyesülés, egyesület, személyközösség, személyi társulás vagy társadalmi szervezet, hanem köztestület, amelynek létrehozását törvény rendelte el. A köztestület fogalmát a Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1993. évi XCII. törvény határozta meg. A módosított Ptk. 65. §-a szerint:
"(1) A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy.
(2) Köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, a gazdasági, illetve a szakmai kamara.
(3) Törvény meghatározhat olyan közfeladatot, amelyet a köztestület köteles ellátni. A köztestület a közfeladat ellátásához szükséges - törvényben meghatározott - jogosítványokkal rendelkezik, és ezeket önigazgatása útján érvényesíti.
(4) Törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható.
(5) A köztestület által ellátott közfeladatokkal kapcsolatos adatok közérdekűek.
(6) A köztestületre - ha törvény eltérően nem rendelkezik - az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni."
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságról folyó önkéntes csatlakozás jogát.
Az Alkotmánybíróság álláspontja ebben a tekintetben egybeesik az Európai Emberi Jogi Bíróság véleményével. Eszerint ugyanis az Emberi Jogok Európai Egyezménye 11. cikkében biztosított egyesülési szabadságnak a megsértése nem állapítható meg akkor, ha szakmai kamarai kötelező tagságot írnak elő. "Az orvoskamara közjogi intézmény, amelyet a törvényhozó létesített és az államszervezetbe kapcsolt be; az orvosi hivatásgyakorlás tekintetében a kamara a közellenőrzést gyakorolja és jelentős jogosítványai vannak. Ezekre tekintettel a kamarát nem lehet egyesületnek tekinteni. ...A kamara és ennek szükségszerű velejárója (a kötelező kamarai tagság), valamint a kamara szerveinek való alárendelés sem tárgyukban, sem következményeikben nem érintik az egyesülési szabadságot." (Van Leuven és de Meíere ügyében 1981. június 23-án hozott határozat.)
Amikor az Alkotmánybíróság az egyesülési szabadság joga lényeges elemének a szabadon megválasztott célt és az ehhez rendelt szervezethez csatlakozás önkéntességét tekintette, ezzel egyúttal arra a lényegi kapcsolatra is utalt, amely az egyesülés szabadsága és a gondolatszabadság, a vélemény és véleménynyilvánítás szabadsága között létezik. A szabadon létesített egyesület és ennek önkéntessége, kényszermentessége ugyanis garantálja egyúttal a meggyőződés, szólás, lelkiismeret és véleménynyilvánítási szabadságot is. Az Európai Emberi Jogi Bíróság erre a bensőséges kapcsolatra való tekintettel minősítette az egyesülési szabadságot sértő megállapodásnak azt, amikor meghatározott szakszervezethez (mint érdekvédelmi szervezethez) való tartozást kötötték ki az alkalmazás feltételének. Eszerint a konvenció nem ismeri ugyan az úgynevezett negatív egyesülési szabadságot, de a closed shop (csak megjelölt szakszervezethez tartozást alapul vevő munkáltatói megállapodás) "fenyegetés a szabadságra, olyan egzisztenciális kényszer, ami ellentmond az egyesülés önkéntességének. Ez a kényszer nem csak az egyesülés szabadságát zárja ki, hanem az Emberi Jogok Európai Egyezménye 9. és 10. cikkében foglalt jogokat is érint". Ezek a jogok pedig a meggyőződés, szólás és véleménynyilvánítás szabadságjogai. (Joung, James és Webster ügyében 1981. augusztus 13-án hozott határozat.)
2. Téves az indítványozók álláspontja abban is, hogy a kötelező kamarai tagság sérti a foglalkozás szabad megválasztásának jogát és a munkához való jogot.
Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához." Az ügyvédi hivatás gyakorlásának feltételeiről az Ütvr. 2. § (1) és (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy:
"(1) Ügyvédi tevékenységet az folytathat, aki az ügyvédi kamara tagja. Az ügyvéd egyéni ügyvédként, illetőleg ügyvédi iroda tagjaként működhet.
(2) Az ügyvédi kamarai felvételre jogosult, aki
a) egyetemi jogi végzettségű,
b) a külön jogszabályban meghatározott szakvizsgát letette,
c) magyar állampolgár,
d) Magyarországon állandó lakóhellyel rendelkezik,
e) büntetlen előéletű,
f) ügyvédi felelősségbiztosítással rendelkezik, vagy az Ügyvédi Biztosító és Önsegélyező Egylet tagja."
Nem kétséges, hogy a foglalkozás és a munka szabad megválasztásának jogával alkotmányossági szempontból szoros kapcsolatban áll az Ütvr. rendelkezése a kötelező kamarai tagságról és a kamarai felvétel feltételeiről. Ennek az összefüggésnek alkotmányossági megítélésénél, különösen pedig annak mérlegelésénél, hogy a jogkorlátozás alkotmányos indokon nyugszik-e és az alkotmányosan indokolt céllal arányban álló-e, az ügyvédi hivatás és hivatásgyakorlás sajátosságaiból kell kiindulni. Az Ütvr. 1. § (1) bekezdése szinte kimerítő leírását adja az ügyvédi foglalkozásnak. Eszerint:
"Az ügyvéd feladata, hogy ügyfelét megbízás vagy hatósági kirendelés alapján a jogai érvényesítéséhez és kötelezettségei teljesítéséhez hozzásegítse. Az ügyvéd a bíróságok, továbbá más hatóságok előtt képviseli ügyfelét, eljár ügyfele védelmében; jogi tanácsokat és tájékoztatást ad, közreműködik abban, hogy az ellenérdekű felek jogvitáikat megegyezés útján intézzék el, beadványokat, szerződéseket és egyéb okiratokat készít."
E meghatározásból is kitűnik, hogy az ügyvédi foglalkozás elsősorban az igazságszolgáltatáshoz és a jogalkalmazáshoz kapcsolódó tevékenység. Az igazságszolgáltatásban védőként vagy jogi képviselőként való közreműködése alkotmányos követelmény és az eljárási törvények kötelező előírása. Az ügyvéd (a jogi képviselő) eljárásjogi státusát és helyzetét törvény szabályozza, eljárásbeli jogait és kötelességeit ugyancsak törvény írja elő. Az ügyvéd tevékenységét és feladatait tehát nem lehet önmagában megítélni és önmagában szabályozni, hanem csak annak az eljárásjogi rendszernek függvényében, amelyben tevékenysége, feladata magának a rendszernek része, és amely rendszerből, a rendszer munkamegosztásából következik a foglalkozás sajátképpenisége. A foglalkozás sajátossága tehát az igazságszolgáltatás és jogalkalmazás rendszeréből folyik azon túl, hogy az igazságszolgáltatáshoz és jogalkalmazáshoz kapcsolódik. Az ügyvédi foglalkozásgyakorlás szabályai közjogi tartalmú, illetve vonatkozású normák. Az ügyvédi foglalkozás megválasztásánál nem lehet más feladatot és tevékenységet választani, mint amit az eljárásjogok intézményesen meghatároznak. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy míg számos más foglalkozás feladat- és tevékenységköre a társadalmi munkamegosztás révén jogi szabályozás nélkül is adott és a jogi szabályozás legfeljebb a tevékenység kereteit és feltételrendszerét fogja át, addig az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának tevékenységformái normatívan előírtak és formalizáltak.
Az ügyvédi foglalkozás nem csak a jogalkalmazás és igazságszolgáltatás közhatalmi szférájához kapcsolódik. Az ügyvéd a magánszférában az életviszonyok jogszerű rendezésénél jogi szakértelemmel működik közre, a jogi szakismeret hiánya esetén pedig szaktudással felvértezve tanáccsal szolgál.
Az ügyvédi hivatás megkülönböztető jegye, hogy szellemi szabadfoglalkozásként olyan magántevékenység, amely a közhatalmi szervek működési körében garanciális okokból hangsúlyozottan magántevékenységként különül el a közhatalomtól. Garanciális okok és az alkotmányos jogbiztonság szükségessé teszik és indokolják, hogy a magántevékenységként folytatott jogvédő, jogképviselő feladatok ellátása a szervezett közhatalommal szemben a magántevékenységnek intézményes tekintélyt, intézményes jogvédelmet, intézményes ellensúlyt biztosítson. Az ügyvédi kamara köztestületként a jogkereső közönség számára intézményesen garantálja tagjainak szakmai hozzáértését, a jogvédelem és jogi képviselet lege artis ellátását, intézményesen garantálja továbbá a magántevékenységként végzett feladatok teljesítésében való függetlenséget. Az ügyvédi függetlenségnek tehát az ügyvédi kamara mint köztestületi szerv ad garanciát és nyomatékot.
Az ügyvédi tevékenység közjogban (az eljárási jogokban) nevesített feladatainak szakszerű ellátását az ügyvédi kamara tagjai tekintetében közhitelesen garantálja a jogkereső közönségnek, egyúttal intézményesen garantálja a magántevékenység független folytatását. Ezek érdekében ellenőrzi fegyelmi jogkörében a hivatásgyakorlás szabályainak betartását. Az Ütvr. 1. § (3), (4) és (5) bekezdései ezekről intézkednek és előírják, hogy az ügyvéd köteles a törvényekben és más jogszabályokban meghatározott jogait és kötelességeit a legjobb tudása szerint érvényesíteni, illetve teljesíteni; nem működhet közre abban, hogy a jogszabályok rendelkezéseit kijátsszák, vagy a joggal bármi módon visszaéljenek; köteles az ügyvédi titkot megőrizni; köteles mindenkor az ügyvédi hivatáshoz méltó magatartást tanúsítani.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának szabályai, a foglalkozás gyakorlásának körében az ügyvédre háruló kötelességek és feladatok törvényben szabályozott normatív előírások. Ezek olyan szabályok tehát, amelyek az ügyvédi foglalkozás kereteit határozzák meg és tartalmát érintik. Az ügyvédi foglalkozás megválasztása ezeknek a szabályoknak az elfogadását jelenti. Ha tehát valaki az ügyvédi pályát választja, aláveti magát ezeknek az előírásoknak. Ezek a szabályok függetlenek az ügyvédi kamara lététől. A kötelezően előírt törvényben szabályozott foglalkozási szabályok akkor is léteznének, ha nem volna ügyvédi kamara. A foglalkozási szabályok nem az ügyvédi kamara létezéséből folynak tehát, hanem éppen fordítva: ezen szabályok közjogias jellegéből következik, hogy gyakorlásuk csak köztestületi tagként, azaz közjogi intézmény tagjaként lehetséges.
A kötelező ügyvédi kamarai tagság a hivatásgyakorlás előfeltétele. Kérdés, hogy a köztestületi tagság megkívánása befolyásolja-e a foglalkozás szabad megválasztását. A szabad választás nem a foglalkozásgyakorlás szabályaitól függ - mint az indítványozók tévesen állítják -, hanem a kamarába való bejutás, kamarai felvétel feltételeitől. Az indítványok az Ütvr. 2. § (2) bekezdésében foglalt feltételeket azonban nem támadják. Az Alkotmánybíróság véleménye szerint ezek a feltételek az ügyvéddé válás, a foglalkozás választás olyan szubjektív feltételei, amelyek a választási szabadságot korlátozhatják ugyan, de elvileg mindenki által teljesíthető feltételek és elvileg mindenki előtt nyitva állnak. A felvétel feltételei nem állítanak tárgyi korlátot az ügyvéddé válás, a kamarába való bekerülés elé (nem limitálják például az ügyvédek létszámát).
3. Téves az indítványozók álláspontja abban is, hogy a kötelező kamarai tagság ütközik az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt jogegyenlőségi elvvel, továbbá abban is, hogy a kamarai felvételi szabályok ütköznének a diszkrimináció tilalmának alkotmányos elvével. Az Alkotmánybíróság többek között 108/B/1992/2. AB határozatában (ABK 1994. január, 31. oldal) úgy foglalt állást, hogy a törvény joggal és alappal különböztet különböző foglalkozások és hivatások között, amikor feladatokat szab és választ szét. Ez nem személyek közti alkotmányellenes megkülönböztetés. A jogászság szakmai végzettség szempontjából alapjában véve egységes csoport, azonban a végzettség számos eltérő jogállású, feladat- és hatáskörű jogi hivatás gyakorlását teszi lehetővé. Nincs tehát alkotmányos akadálya annak, hogy a végzettség tekintetében egységes jogászság egyik szakmai csoportja, amelyik a jogi képviseletre szakosodva látja el feladatát, a funkció ellátására való alkalmasságáról külön szakvizsgát tegyen. Az ügyvédi kamarába való felvétel szakmai és egyéb feltételei nem sértik a jogegyenlőség elvét, nem diszkriminálnak személyek között az alapvető jogok korlátozása alapján. Szakmai követelmények előírása valamely szakmai köztestületbe való felvételnél nem jelent diszkriminációt, mert nem személyek közti alkotmányellenes megkülönböztetés. A feltételeknek való megfelelés esetén az ügyvédi hivatás alanyi jogon gyakorolható, tehát a kötelező kamarai tagság ebben az esetben sem ütközik alkotmányos előírásokba.
4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ütvr. 3. §-ában, az 5. § (1) bekezdés b) pontjában, továbbá a (2) bekezdés 2. mondatában foglalt megszorító rendelkezések az ügyvédi hivatás gyakorlásával összefüggő összeférhetetlenségi szabályok. E szabályok szerint az ügyvéd tudományos, művészeti, irodalmi, oktatási és sport tevékenység kivételével nem állhat munkaviszonyban és ezek, valamint munkaviszonynak nem minősülő közéleti tevékenység kivételével nem folytathat kereső foglalkozást. Ha az ügyvéd munkaviszonyt létesít, vagy más kereső foglalkozást folytat, kamarai tagságát szüneteltetnie kell. Mint látható, ezek kifejezetten az ügyvédi hivatás gyakorlásával összefüggő összeférhetetlenségi szabályok, hiszen a munkaviszony létesítésének és más kereső foglalkozás űzésének tilalmai csak az ügyvédi gyakorlat folytatásával egyidejűleg és azzal párhuzamosan érvényesülnek. Más kereső foglalkozás folytatása az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának hivatásszerűségével összeegyeztethetetlen, munkaviszony létesítése pedig ezentúl az ügyvédség függetlenségének mond ellent a munkaviszonyban foglalt függőség folytán.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a munkaviszony létesítését tiltó összeférhetetlenségi szabály nem jelenti a munkához való jog alkotmányellenes és aránytalan korlátozását. Munkaviszony létesítése a munkához való jog érvényesülésének csak egyik esete, amely viszont a benne foglalt függőség miatt összeférhetetlen az ügyvédi hivatásban megkívánt függetlenséggel. A függőséget eredményező munkaviszony létesítésének tilalmát alkotmányos indok teszi szükségessé. A tilalommal velejáró anyagi veszteség, anyagi hátrány kompenzálható a kereső munka más formáival, így adott esetben a tartós ügyvédi megbízási szerződéssel.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró