26/1997. (IV. 25.) AB határozat

Gárdony Város Önkormányzatának a közterületek tisztán tartásáról, a települési szilárd hulladék gyűjtéséről és elszállításáról szóló 1811995. (VII. 1.) rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint felülvizsgálati kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Gárdony Város Önkormányzatának a közterületek tisztán tartásáról, a települési szilárd hulladék gyűjtéséről és elszállításáról szóló 1811995. (VII. 1.) rendelete 12. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó Gárdony Város Önkormányzatának a közterületek tisztán tartásáról, a települési szilárd hulladék gyűjtéséről és elszállításáról szóló 18/1995. (VII. 1.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kérte. Álláspontja szerint az Ör. ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt, a hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezéssel, mivel az "a szolgáltatások igénybevevőinek egy részét jogtalan előnyhöz juttatja, más részét méltánytalan módon megkárosítja".

Az indítványozó hivatkozott a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. és 202. §-ában foglalt rendelkezésre is és úgy vélte, hogy "a szolgáltatás és az érte számított díj mértéke az esetek egy részében aránytalan".

Az indítványozó az Ör. egészét támadta, érdemben azonban a 12. § (1) és (2) bekezdésére vonatkozott, ezért az Alkotmánybíróság vizsgálata e szabályozások alkotmányosságának megítélésére irányult.

2. A Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője mivel a törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívásával Gárdony Város Önkormányzata nem értett egyet az Alkotmánybírósághoz benyújtott felülvizsgálati kezdeményezésében az Ör. 12. § (1) bekezdés első mondata törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta.

A kezdeményező szerint az Ör. a Ptk. 201. § (1) bekezdésében foglaltakkal ellentétes módon rendelkezett a szemétszállítási díj megfizetéséről, mivel nem vette figyelembe "sem az üdülőszezon, sem az idény kategóriát".

3. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - tekintettel arra, hogy az Ör. módosítására irányuló ajánlását a gárdonyi képviselő-testület nem fogadta el - csatlakozott a hivatalvezető kezdeményezéséhez.

Az Alkotmánybíróság a kezdeményezést és az indítványokat - tartalmi azonosságukra tekintettel - egyesítette, és ebben az eljárásban bírálta el.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:

1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. E tárgykörre vonatkozó részletes szabályozást az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) tartalmaz, amely- preambuluma szerint - "a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó, a köztisztasággal és a településtisztasággal, valamint az élet- és vagyonbiztonsággal összefüggő egyes - közszolgáltatás útján megvalósuló - közfeladatok ellátásának elősegítésére" irányul. E törvény 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közüzemi szerződés keretében megvalósuló közüzemi szolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét "az ellátott területén lévő ingatlan tulajdonosa, használója" számára kötelezővé teszi.

A Kötv. 2. § f) pontja pedig felhatalmazza a helyi önkormányzatot, hogy rendeletében állapítsa meg "az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét". A települési szilárd hulladék elszállítása díjának önkormányzati rendeleti szabályozását illetően a Kötv. további előírásokat nem tartalmaz, s nem határoz meg ilyeneket a települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatás ellátásáról szóló 1611996. (VII. 15.) BM-KTM együttes rendelet sem.

Az Ör. 12. § (1) és (2) bekezdése a szemétszállítás díját illetően a következőket írja elő:

"(1) A szemétszállítási díj egy egységnyi mértéke állandó lakos vagy lakosok által lakott ingatlanok után évi 3600 Ft, ideiglenes tartózkodási helyű lakosok által lakott ingatlanok után évi 3400 Ft. Kereskedelmi és szolgáltató egységekre, közterületekre vonatkozó díjakat az I. számú melléklet tartalmazza.

(2) A szemétszállítási díjfizetési kötelezettség megállapítása szempontjából egy egységnek kell - tekinteni egy üdülő -, illetve lakótelket vagy egy üdülő-, illetve lakóegységet."

A 1122/B/1996, AB határozatában az Alkotmánybíróság már rámutatott a következőkre: A Kötv. 2. § idézett f) pontjában foglalt "törvényi szabályozás alapján az önkormányzat jogosultsága, hogy a települési szilárd hulladék elszállítása díjáról rendelkezzék. Az önkormányzat a díjfizetés alapja meghatározásánál is nagyfokú önállósággal rendelkezik. Mivel azonban - törvényi felhatalmazás alapján-szerződéses jogviszony elemét szabályozza, tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás egyenértékűsége követelményét". (ABK 1997. február, 72.)

A Ptk. 201. §-a ugyanis a következőket tartalmazza: "(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.

(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."

E törvény 202. §-a pedig így rendelkezik:

"Ha a szerződő fél a szerződés megkötésekor a másik fél helyzetének kihasználásával feltűnően aránytalan előnyt kötött ki, a szerződés semmis (uzsorás szerződés)."

2. Az Alkotmányíróság a települési szilárd hulladék elszállítása rendjének és e szolgáltatás díja megfizetésének önkormányzati szabályozásáról alkotott rendeletek alkotmányosságának vizsgálata alapján arra a következtetésre jutott, hogy az önkormányzatok a díjfizetés szabályozásánál általában az alábbi módszereket alkalmazzák:

- a lakásban (az ingatlanon) élő személyek számát veszik a díjfizetés alapjául;

- a lakásban lévő helyiségek (lakóegységek) számát tekintik meghatározónak;

- a szolgáltatás ellátásakor kiürített kukák számát és űrméretüket tekintik a díjmegállapítás egységének.

E módszerek közös sajátossága, hogy a díj átalány jellegű, a szolgáltatás teljesítését vélelmezi és valamely képzett szemétkibocsátási normát tekint a díjfizetés alapjának.

A Kötv. és a Ptk. idézett rendelkezései alapján az önkormányzatot elsősorban az a kötelezettség terheli, hogy a szemét elszállításáról gondoskodjék és e közszolgáltatás ellátásáért díjat állapítson meg, amelyet a szolgáltatással ellátott területen meg kell fizetni. A Kötv. tehát életszerűnek, általánosnak a szemét kibocsátását tekinti. Mivel az idézettek szerint e törvény lehetőséget ad a mentességek és kedvezmények körének meghatározására is, az önkormányzat szabályozhatja az ilyen esetek feltételeit, kereteit.

A vizsgált tárgykörben az önkormányzati rendeletalkotással szembeni lényeges követelményként fogalmazható meg az is, hogy a közszolgáltatás díja az átalányjellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás értékéhez közelítsen. Az 57/1995. (IX. 15.) AB határozat már elvi jelleggel hívta fel a figyelmet arra, hogy "önmagában nem feltétlenül alkotmányellenes, ha a jogalkotó átalánnyal vagy törvényes vélelem felállításával szabályoz". (ABH 1995, 284, 286.) Az

átalányjellegű és vélelem alapján megállapított adókötelezettségek elbírálása során az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy ilyen szabályozásra csak ún. többletgaranciák mellett kerülhet sor. (PI. az 5/1997. (II. 7.) AB határozat , ABK 1997. február, 30.)

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint hasonló tartalmi igényeket kell támasztani a közszolgáltatások díja megállapításánál is. Az ilyen szolgáltatások díjai ugyanis nem az érintett felek megállapodásán alapulnak, hanem valamely közhatalmi szerv normatív rendeletén alapulnak.

3. Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy ajánlásokat vagy javaslatokat fogalmazzon meg a jogalkotó számára. A vázoltak alapján azonban a jogi szabályozásnak tényleges különbséget kell tennie a települési szilárd hulladék elszállítása mint közszolgáltatás igénybevételére kötelezett személyek között a szolgáltatás szempontjából értékelhető körülményeik tekintetében.

Ilyen jellegű körülmények figyelembevételét teszi lehetővé a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény, amely a kommunális jellegű adók között az idegenforgalmi adóra vonatkozóan a 30. § (1) bekezdés b) pontjában a következő rendelkezést tartalmazza: "Adókötelezettség terheli azt a magánszemélyt, aki az önkormányzat illetékességi területén olyan üdülésre, pihenésre alkalmas épületeknek ... tulajdonosa, amely nem minősül lakásnak."

Az Ör. - amint az az idézett rendelkezéseiből is kitűnik - nem tesz érdemi különbséget üdülő- és lakóingatlan között.

4. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja valamely jogszabály - így az Ör. - igazságosságát sem. Alkotmányos követelménynek tekinti azonban, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításának a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell meghatározni.

A 21/1993. (IV. 2.) AB határozat elvi jelentőségű megállapításként hangsúlyozta, "hogy az Alkotmánybíróság felfogásában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez kapcsolódik. A jogbiztonság pedig - az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól, a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetőek és követhetőek legyenek. A jogbiztonság e szempontjainak súlyos megsértése egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság sérelmét jelenti." (ABH 1993, 172, 180.)

Az Ör. 12. § (1) és (2) bekezdése - azáltal, hogy az életkörülményeik, így lakóhelyük szerint eltérő körbe tartozó személyekre vonatkozóan csupán csekély eltérést tartalmazó rendelkezést állapított meg, s nem alkotott az eltérő jellegű és rendeltetésű ingatlanok tulajdonosi csoportjait érintő, kellően differenciált szabályozást - nem tett eleget ennek az alkotmányos követelménynek.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 12. § (1) és (2) bekezdését a jogállamiság alkotmányos elvét sértő rendelkezésnek minősítette és megsemmisítette.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1059/H/1996/3