Drinóczi Tímea - 38/1993. (VI. 11.) AB határozat - Bírói függetlenség

A bírói függetlenségnek nemcsak más hatalmi ágakkal szemben, hanem a bírósági szervezetrendszeren belül is érvényesülnie kell.

A bírói függetlenség határozat jelentősége kettős. A határozat egyrészt a bírói függetlenség tartalmának első részletesebb kibontását végzi el. Ennek keretében elhelyezi a bíróságot a hatalommegosztás rendszerében. Ezen belül értelmezi a bírói és bírósági függetlenséget az igazgatási jogosítványok gyakorlása során (pl. a bírók választása és bírósági tisztségekre való kinevezése során), amely megalapozza azt az igazságügyi reformot, és amely az igazgatási hatásköröket végül teljes mértékben elveszi a végrehajtó hatalomtól, és azt - az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) kialakításával (1997) - a bírók többségének kezébe helyezi.

1. ELŐZMÉNYEK

A hatalmi ágak elválasztásának elvére épülő Alkotmány a bírói tisztség keletkezésének a magyar történelemben alkalmazott két formáját (kinevezés és választás) megtartotta. A Legfelsőbb Bíróság elnökét az Országgyűlés választotta, a többi hivatásos bírót a köztársasági elnök nevezte ki. Az Alkotmány a választási, illetve kinevezési eljárással kapcsolatban csupán a Legfelsőbb Bíróság elnökére és elnökhelyettesére nézve tartalmazott kifejezett rendelkezést: az elnök megválasztására a köztársasági elnök, az elnökhelyettes kinevezésére a Legfelsőbb Bíróság elnöke tett javaslatot.

A többi hivatásos bíró, illetve bírósági vezető kinevezésének szabályait külön törvény, a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény (Bsz.) tartalmazza, amelyet több jogszabály is módosított 1989-et követően. Az igazságügyminiszter kezében

- 241/242 -

összpontosult a bíróságok igazgatása, és a döntéseivel szemben nem volt biztosított a jogorvoslat lehetősége. Így ő volt jogosult a bíró kinevezése iránti előterjesztés elhatározására és megtételére, így ezek megtagadására is. A Bsz. azonban nem sorolta fel tételesen azt, hogy erre milyen okokból kerülhet sor. Ugyancsak az igazságügyminiszter nevezett ki egyes bírósági vezetőket - másokat pedig az általa kinevezettek neveztek ki -, osztotta be a bírókat, illetve adományozott megyei bírósági bírói (tanácselnöki) címet. A megyei bíróság elnöke értékelte három évente a bíró tevékenységet, és tett javaslatot - alkalmatlanság esetén - a bírói tisztéből való felmentésre.

A Bsz. 1991-től új bírói testületeket létesített (összbírói értekezlet, megyei bírói tanács, Országos Bírói Tanács), és új jogosítványokkal ruházta fel a kollégiumokat (az azonos ügyszakba beosztott hivatásos bírók testületét). Innentől kezdve a bírói testületek - testületi döntések meghozatalával - közreműködtek a bíróságok igazgatásában, különösen költségvetési, bér- és létszámfejlesztési, valamint meghatározott személyzeti és szakmai kérdések eldöntésében. A Bsz. nem tartalmazta a bíróságok igazgatására vonatkozó részletes szabályokat, ideértve a kinevezési eljárást is (pályázat, testületek működésének részletszabályai). A részletszabályok megállapítását az igazságügyminiszterre bízta, az Országos Bírói Tanács egyetértési jogához kötve. Az igazságügyminiszter ennek alapján bocsátotta ki a 9/1993. (IV. 2.) IM rendeletet, és ezzel egyidejűleg hatályon kívül helyezte a korábbi, utasítás szintű szabályokat.

Az új szabályok alapján az 1992-ben a megyei bíróságok élére kinevezett bírók esetében alkotmányossági aggályok merültek fel, mert a miniszter úgy értelmezte a Bsz.-t, hogy a jelölt támogatottsága akár az összbírói értekezleten elnyert egyetlen szavazat esetén is megvalósul.

2. INDÍTVÁNY

A Bsz.-nek a bírói és vezetői kinevezésekkel kapcsolatos módosítása és a megyei bírósági vezetők 1992. évi kinevezése után több olyan indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelyek a törvény erre vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatát, és - alkotmányjogi panaszként - e rendelkezések alkalmazása során megtett egyes intézkedések megsemmisítését is kérték.

Az indítványokban kifejtett kifogások kétféleképpen csoportosíthatók. A bírói függetlenség sérelme miatti alkotmányellenességre hivatkozva az alábbi kifogásokat tették. Alkotmánysértő a Bsz.-nek az a rendelkezése, amely a bíró kinevezése iránti előterjesztésre az igazságügyminisztert jogosítja fel. Ez a rendelkezés nemcsak hogy ellentétes a bírói függetlenséggel, hanem a köztársasági elnöknek

- 242/243 -

az Alkotmányban biztosított kinevezési jogkörét is "elvonja". A bírói függetlenséget sérti az is, hogy a Bsz. nem sorolja fel tételesen azt, hogy az igazságügyminiszter milyen okokból tagadhatja meg az előterjesztést, illetve hogy meghatározott bírósági vezetőket az igazságügyminiszter, másokat az általa kinevezett megyei bírósági elnök nevezi ki.

A kinevezett bíró beosztására vonatkozó szabályok ellentétben állnak az Alkotmánynak azzal a rendelkezésével, hogy a bírók csak a törvényeknek vannak alárendelve. A miniszter és az általa kinevezett vezetők általi beosztás viszont a bírói munka végzésére kiható önálló döntési lehetőséget jelent.

Hasonló okból alkotmánysértő az a rendelkezés is, amely az igazságügyminisztert megyei bírósági bírói (tanácselnöki) cím adományozására jogosítja fel, mert ez a szakmai munka minősítésére - és ezáltal az ítélkezés befolyásolására - ad lehetőséget a miniszternek.

A bírói függetlenséget sérti az a megyei bíróság elnöke részére biztosított jogkör, amelynek alapján az új bíró kinevezésétől számított három év elteltével megvizsgálja a bíró tevékenységét és alkalmatlanság esetén kezdeményezi a bírónak tisztéből való felmentését.

A jogbiztonságot (jogállamiságot) sérti és így alkotmányellenes az, hogy a kinevezési eljárás, ezen belül a pályázat, illetve a bírói testületek eljárásának részletszabályai - különösen az összbírói értekezletre vonatkozóak - hiányoznak a Bsz.-ből. Emiatt, valamint a meglévő szabályok homályos értelme miatt a rendelkezések értelmezhetetlenek és alkalmazhatatlanok.

3. A RENDELKEZŐ RÉSZ ÉS AZ AZT ALÁTÁMASZTÓ INDOKOLÁS

Az Alkotmánybíróság a Bsz.-nek a megyei összbírói értekezletnek a bíróságok igazgatásában való közreműködésére [51/A. § (1) bekezdés], a bírói tanács határozathozatalára [51/B. § (6) bekezdés], a bíró kinevezése iránti előterjesztésre [53. § (2) bekezdés], az igazságügyminiszter és a megyei (fővárosi) bírósági elnök beosztási jogára [56. § (1) bekezdés], az igazságügyminiszter címadományozási jogára [56. § (5) bekezdés], a bírósági vezetők kinevezésére [59. § (1) és (3) bekezdés], a bírósági vezetői tisztségek pályázat útján történő betöltésére [59/A. §], az újonnan kinevezett bíró tevékenységének a megyei (fővárosi) bíróság elnöke részéről történő megvizsgálására [60/A. §] vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat és az alkotmányjogi panaszt elutasította.

Az AB ugyanakkor határozata rendelkező részében a bírók és a bírósági vezetők kinevezésére vonatkozóan alkotmányos követelményt állapított meg. Alkotmányos követelményben rögzítette az alkotmányos követelmény megállapítására vonatkozó hatáskörét is.

- 243/244 -

3.1. ELVI TÉTEL 1.

A bírói függetlenség nemcsak más hatalmi ágakkal szemben, hanem a bírósági szervezetrendszeren belül is érvényesül. A bíróság nincs olyan kölcsönös meghatározottságban és függésben más hatalmi ágaktól, mint az a többi alkotmányos tényezőnél tapasztalható, nem érvényesül a politikai meghatározottság sem [Alkotmány 50. § (3) bekezdés].

Az AB egyrészt abból indult ki, hogy a bírói függetlenség garantálása nem azonosítható a bírói hatalom elválasztásával a másik két hatalmi ágtól, hanem általánosabb és a bírósági szervezeten belül is megoldandó probléma. Másrészt abból, hogy a bírói függetlenséget a parlamentáris rendszeren belül kell vizsgálni. Azt kell biztosítani, hogy a bíróság, illetve a törvényhozó és a végrehajtó hatalom között olyan viszony alakuljon ki, ami állandó és semleges, és ami nem a politikai hatalmai ágak között fennálló kölcsönös meghatározottságon és függésen alapszik. Mindez kihat az ítélkezés függetlenségére is, ami úgy valósul meg, hogy a bíróságok politikai hatalomtól származó szabályokat - a törvényeket és az igazgatási normákat - is önállóan értelmezik (ABH 1993, 256, 261.).