1051/B/2001. AB határozat

Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a Fővárosi Önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 2002. évi megosztásáról alkotott 67/2001. (X. 24.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a Fővárosi Önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 2002. évi megosztásáról alkotott 67/2001. (X. 24.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Budapest Főváros II. kerületi Önkormányzatának Képviselőtestülete 401/2001. (X.18.) számú határozatával a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a Fővárosi Önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 2002. évi megosztásáról alkotott 67/2001. (X. 24.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Kgyr.) alkotmányellenességének megállapítását és visszaható hatályú megsemmisítését kezdeményezte.

Az indítványozó álláspontja szerint a Kgyr. közvetlenül sérti a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 16. § a) pontját, közvetve sérti a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 26. § (3) bekezdése által előírt szabályozást, valamint a Hatv. 1. § (2) bekezdését és 7. §-ának a) pontját. Ezért - mivel törvénnyel ellentétes -sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (2) bekezdését, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 44/A. § (2) bekezdését.

Az indítványozó a Kgyr.-nek a helyi adók megosztására vonatkozó szabályait vitatja, álláspontja szerint a kerületi önkormányzatok által bevezethető és bevezetett építményadó bevételek számbavételénél alkalmazott, a jogszabályokkal ellentétes számítás eredményeként mintegy másfélmilliárd forint került jogszabálysértő módon újraosztásra.

Álláspontja igazolására előadja, hogy a Kgyr.-nek a helyi adók megosztásáról rendelkező 2-3. §-aiban hivatkozott 8. számú melléklete határozza meg azokat a "kerületi korrigált deficitarányok"-at, amelyek alapján a 10. számú melléklet meghatározza az egyes önkormányzatok részesedését a fővároshoz befolyó iparűzési adóból. A deficitarányok meghatározásának levezetését a Kgyr. nem tartalmazza, csak az előterjesztés hivatkozik a szabályozást alátámasztó számításokra. Ezen számítások során az elvárt építményadó bevétel kiszámítására törvénysértő módon, 972 Ft/m2 adómérték alkalmazásával került sor, így az erre alapozottan elfogadott rendelet sérti a Hatv. 16. § a) pontját, amely az építményadó mértékének felső határát 900,- Ft/m2-ben határozza meg. Az ily módon megállapított, tervezett helyi adó összeg részét képezi annak az összegnek, amellyel a Kötv. 26. § (3) bekezdésében foglalt forrásmegosztási arány teljesíthető, amely ugyanakkor a Hatv. 16. § a) pontjában foglalt korlát miatt nem valósítható meg. Így a szabályozás sérti a Kötv. 26. § (3) bekezdését is.

Ez a szabályozás - mivel helyi adóztatási rendszerük átalakítására készteti az önkormányzatokat - közvetetten sérti a kerületi önkormányzatokat a helyi adók megállapítása során megillető autonómiát.

Mindezeket figyelembe véve a Kgyr.-nek a helyi adók megosztására vonatkozó 2-3. §-ai, továbbá 8. és 10. számú mellékletei sértik a Kötv. és Hatv. rendelkezéseit, állítja az indítványozó, így nincsenek összhangban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvével, és sértik a Jat. 1. § (2) bekezdését, valamint az Alkotmány 44/A. §-át. Tekintettel arra, hogy a Kgyr. alkotmányellenes rendelkezéseinek megsemmisítése következtében a rendelet jelentős részben kiürülne, és az ex nunc hatályú megsemmisítés finanszírozási nehézségeket okozna, az indítványozó a Kgyr. egészének megsemmisítését kezdeményezi a rendelet kihirdetésére visszaható hatállyal.

II.

Az Alkotmánybíróság eljárása során az alábbi jogszabályi előírásokat vette figyelembe:

Az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

A Jat.-nak az indítványozó által felhívott szabálya:

"1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:

a) az Országgyűlés törvényt,

b)

c) a Kormány rendeletet,

d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,

e)

f) az önkormányzat rendeletet.

(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

A Hatv.-nek az indítványozó által megjelölt előírásai:

"1. § (2) A főváros esetében az építményadót, a telekadót, a magánszemély kommunális adóját, valamint a vállalkozók kommunális adóját és az idegenforgalmi adót a (3) bekezdés kivételével a kerületi önkormányzat, a helyi iparűzési adót a fővárosi önkormányzat jogosult bevezetni."

"16. § Az adó évi mértékének felső határa:

a) a 15. § a) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: 900 Ft/m2,"

A Kötv. 26. § (3) bekezdése a következő szabályt tartalmazza:

"(3) Az Ötv. 64. § (4) bekezdés d) pontjában meghatározott bevételek 64. § (5) bekezdés szerinti megosztása során a kerületi önkormányzatokat a bevételek legalább 60%-a illeti meg."

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: Ötv.) a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételekre vonatkozó szabályai:

"64. § (4) A fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatot osztottan megillető bevételek:

a) a magánszemélyek jövedelemadójából az állami költségvetésről szóló törvény alapján a települési önkormányzatokat megillető rész;

b) az egyéb központi adó;

c) az állandó népességhez kapcsolódó központi hozzájárulás, kivéve a 64/B. § a) pontban foglaltakat;

d) a helyi adókból származó bevételek.

(5) A (4) bekezdésben felsorolt bevételeknek a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztását a fővárosi közgyűlés rendeletében, a kerületi képviselőtestületek véleményének kikérésével határozza meg. A véleményadásra legalább tíz napot kell biztosítani."

A Kgyr. indítványozó által alkotmányellenesnek ítélt rendelkezései:

"Az Ötv. 64. § (4) bekezdés d) pontjában meghatározott bevételek (helyi adók) megosztása

2. § (1) Az Ötv. 64. § (4) bekezdés d) pontjába tartozó helyi adókat a költségvetési törvény 26. § (3) bekezdésében előírtaknak megfelelően 60%-40% arányban osztja meg a kerületi önkormányzatok és a Fővárosi Önkormányzat között. Ezek az arányok

a) a 2001. évre eredetileg tervezett kerületi helyi adók 14%-kal növelt 15 206 965 ezer forintos,

b) a 2002. évre prognosztizált helyi iparűzési adó 99 696 000 ezer forintos,

c) a 2002. évre prognosztizált idegenforgalmi adó 680 000 ezer forintos,

együttes 115 582 965 ezer forintos összegére értendők. A 60-40%-os aránynak megfelelően a helyi adók együttes összegéből 69 349 779 ezer forintot a kerületi önkormányzatokhoz, 46 233 186 ezer forintot a Fővárosi Önkormányzathoz szabályoz a (2)-(4) bekezdések szerinti arányokkal.

(2) 100%-ban az érintett kerületi önkormányzatokhoz szabályozza a kerületi önkormányzatok kivetései alapján a kerületi önkormányzatok helyi adó beszedési számláira 2002. január 1-jétől 2002. december 31-ig befolyt helyi adót.

(3) 53,94%-ban, tervszinten 53 776 022 ezer forint összegben a kerületi önkormányzatokhoz, 46,06%-ban, tervszinten 45 919 978 ezer forint összegben a Fővárosi Önkormányzathoz szabályozza a helyi iparűzési adót.

A kerületi önkormányzatokhoz szabályozott helyi iparűzési adóból való részesedés részletes szabályait a 3. § tartalmazza.

(4) 53,94%-ban, tervszinten 366 792 ezer forint összegben a kerületi önkormányzatokhoz, 46,06%-ban, tervszinten 313 208 ezer forint összegben a Fővárosi Önkormányzathoz szabályozza az idegenforgalmi adót.

A kerületi önkormányzatokhoz szabályozott összeget a 8. számú melléklet 2. oszlopa szerinti kerületi korrigált deficitarányoknak megfelelően osztja meg. Tervszinten az egyes önkormányzatok részesedését a 9. számú melléklet 4. oszlopa szerinti összegekben határozza meg.

(5) A 8. számú melléklet 2. oszlopa szerinti kerületi korrigált deficitarányok a fővárosi forrásmegosztás átalakítása keretében a 2001. évi eredeti önkormányzati költségvetések, valamint a 2001. évi forrásmegosztásból átvett fejlesztési, felújítási szükségletszámítási adatok felhasználásával elvégzett forrásmegosztási számításokkal kerültek meghatározásra.

A kerületi önkormányzatokhoz szabályozott helyi iparűzési adóból történő részesedés szabályai

3. § (1) A kerületi önkormányzatok által igénybe vehető céltámogatásokhoz, kiegészítő támogatásokhoz szükséges források biztosítása érdekében a 2. § (3) bekezdése szerint a kerületi önkormányzatokhoz szabályozott helyi iparűzési adóból

a) 674 250 ezer forint összeget a 62/2000. (XI. 30.) Főv. Kgy. rendelet szabályai szerint a városrehabilitáció fővárosi kiegészítése pályázati rendszerén keresztül,

b) 1 776 555 ezer forint összeget a 10/1999. (IV. 23.) Főv. Kgy. rendelet szabályai szerint a szennyvíz-csatornázás fővárosi céltámogatási rendszerén keresztül,

c) 725 000 ezer forint összeget a "Fővárosi Tejalap" rendszerén keresztül

biztosít kerületi önkormányzati feladatokra.

(2) A 2001. évi önkormányzati költségvetési beszámolók adatai felhasználásával megismételt számítások szerint működési forráshiányos kerületi önkormányzatok részére a számított működési forráshiányuk 50%-ával egyező összeget, összességében 1352 833 ezer Ft-ot biztosít a 2. § (3) bekezdése szerint a kerületi önkormányzatokhoz szabályozott helyi iparűzési adóból. Az önkormányzatonkénti összegeket a 13. számú melléklet 2. oszlopa szerinti összegekben határozza meg.

(3) A 2. § (3) bekezdése szerint a kerületi önkormányzatokhoz szabályozott, a 3. § (1)-(2) bekezdései szerinti keretekkel csökkentett, tervszinten 49 247 384 ezer Ft összegű helyi iparűzési adót a 2001. évi önkormányzati költségvetési beszámolók adatai felhasználásával megismételt forrásmegosztási számítások alapján kimutatott, a 8. számú melléklet 3. oszlopában rögzített kerületi korrigált deficitarányok szerint osztja meg, és a 10. számú melléklet 5. oszlopa szerinti összegekben (ajánlott helyi iparűzési adóbevételi tervszám) határozza meg az egyes kerületi önkormányzatok részesedését."

III.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány nem alapos.

1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nincs tartalmi összefüggés a Hatv. felhívott rendelkezései és a Kgyr. vitatott szabályai között.

A Hatv. a helyi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában szabályozott helyi adó-megállapítási jog törvényi kereteit szabályozza. Szabályai a helyi adók rendeletben történő megállapítása során alkalmazandó előírások. A Kgyr. vitatott szabályai nem tartalmaznak a helyi adók megállapítása körébe tartozó rendelkezéseket.

Az Ötv. 64. § (4) bekezdése a realizált helyi adóbevételek megosztásáról rendelkezik, a támadott szabályok pedig -eleget kívánva tenni a Kötv. 26. § (3) bekezdésében foglalt követelménynek -, az adó-megosztás tervezett arányainak meghatározására szolgálnak. A vitatott szabályokból nem keletkezik kötelezettsége a kerületi önkormányzatoknak, sem az építményadó bevezetésére, sem meghatározott mértékű adó megállapítására, így azok nem sértik sem a kerületi önkormányzatok adó-megállapításhoz való jogát, sem a Hatv.-nek az építményadó mértékére vonatkozó előírását. Ennek megfelelően a Kgyr. 2-3. §-aival, valamint 8. és 10. számú mellékletével kapcsolatosan a Hatv. indítványozó által hivatkozott szabályainak sérelme nem állapítható meg.

2. Az indítványozó arra tekintettel kéri a vitatott szabályok alkotmányellenességének megállapítását, hogy a Kgyr.-nek a helyi adók megosztására vonatkozó rendelkezései olyan számításokon alapulnak, amelyek során nem vették figyelembe a Hatv. szabályait, a Hatv. 16. § a) pontjának az építményadó mértékére vonatkozó előírásait, valamint a kerületi önkormányzatokat az adó-megállapítás területén megillető autonómiát garantáló rendelkezéseit.

Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 32/A. §-a alapján a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára van hatásköre. Így az Alkotmánybíróság csak a Kgyr. alkotmányosságának megítélésére rendelkezik hatáskörrel. Az Alkotmánybíróság nem ténybíróság, nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabályok előkészítése során végzett számítások, a jogszabályi rendelkezések alapjául szolgáló tényadatok valósságának és megalapozottságának a vizsgálata. A jogszabályok előkészítését szolgáló eljárás, a jogszabályok megalkotása során figyelembe veendő tények, számítások csak akkor képezhetik alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát, ha azokat a jogszabály érvényességének feltételeként törvény szabályozza.

A fővárosi és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztására nézve a megosztás megalapozásának módját szabályozó törvényi előírás nincs.

Az Alkotmánybíróság korábban már foglalkozott a fővárosi forrásmegosztás alkotmányossági kérdéseivel.

A 47/2001. (XI. 22.) AB határozatában (ABH 2001, 308.) az Alkotmánybíróság - mivel az alkotmányellenesen módosította az Ötv. 64. § (5) bekezdésében a fővárosi közgyűlés számára biztosított rendeletalkotási felhatalmazást - alkotmányellenesnek ítélte, és 2002. december 31-i hatállyal megsemmisítette a Kötv. 26. § (2)-(3) bekezdését. Ugyanebben a határozatában az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy az Országgyűlés az Ötv.-ben nem szabályozta a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásának elveit és részletes szabályait. Ezért felhívta az Országgyűlést arra, hogy jogalkotási kötelezettségének 2002. december 31-ig tegyen eleget.

E határozatának indokolásában az Alkotmánybíróság kifejtette:

"Az Ötv. 64. § (5) bekezdése úgy ad felhatalmazást a fővárosnak, hogy az jogi kötöttségek nélkül, széles mérlegelési jogkörben rendelkezhet az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott bevételi források felett. Döntési szabadságának egyetlen eljárási feltétele van, nevezetesen az, hogy ki kell kérnie a kerületi képviselő-testületek előzetes véleményét. A vélemény azonban a közgyűlést nem köti, szabad belátásától függ, hogy döntése során figyelembe veszi-e vagy sem, illetőleg milyen mértékig veszi figyelembe. A fővárosi önkormányzat maga is gazdasági érdekeltséggel rendelkezik ezeknek a bevételi forrásoknak az elosztásában. A fővárosi önkormányzatnak ez a forrásmegosztást befolyásoló gazdasági érdekeltsége magában hordozza a centralizációs törekvések érvényesítésének, a kerületi önkormányzatok önállósága csorbításának a lehetőségét. Lehetőséget ad arra, hogy a kerületi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján megillető alapjog, a kerületi önkormányzatokat az önkormányzati feladatok ellátásában megillető autonómia sérüljön. Ezért az önkormányzati rendeletalkotás körébe utalt forrásmegosztás tekintetében törvényi szabályoknak kell megteremteni azokat a garanciákat, amelyek a főváros gazdasági érdekeivel szemben a kerületi önkormányzatok Alkotmányban szabályozott alapjogait védelemben részesítik, biztosítékot nyújtanak arra, hogy az anyagi források hiánya a kerületi önkormányzatok feladatellátását ne veszélyeztesse." (ABH 2001, 323-324.)

Az Országgyűlés e határozat meghozatalának időpontjáig a forrásmegosztás elveit, részletes szabályait meghatározó törvényi előírást még nem fogadott el. Az Alkotmánybíróságnak nincs felhatalmazása arra, hogy a törvényi szabályozás hiányát határozatában pótolja. A hatályos szabályozás, az Ötv. 64. § (5) bekezdése alapján a fővárosi önkormányzat szabadon dönt arról, hogy milyen elveket vesz figyelembe, milyen pénzügyi számítási technikát alkalmaz a helyi adóbevételek megosztása során. Törvényi szabályozás hiányában a Kgyr. 2-3. §-ában, valamint 8. és 10. számú mellékletében foglalt rendelkezések előkészítése során alkalmazott megosztási módszer, pénzügyi technika és számítási mód vizsgálatára az Alkotmánybíróság nem jogosult.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kgyr. 2-3. §-ával, valamint 8. és 10. számú mellékletével összefüggésben az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének megsértése nem állapítható meg, ezért az indítványt elutasította.

Budapest, 2002. november 25.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró